最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第203號
上 訴 人 姚宏毅
訴訟代理人 林明侖 律師
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月9
日臺北高等行政法院108年度訴字第1386號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人由黃景茂變更為黃一平，茲據新任代表人具 狀承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、上訴人所有之臺北市○○區○○○路0號0樓建築物（下稱系爭建 物），領有93使字第0317號使用執照，所坐落土地位於都市 計畫商業區。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第8302 7894號公告（下稱臺北市政府83年6月1日公告）之「擬訂基 隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主 要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政 府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱臺北 市政府105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山 橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點 』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年 計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般 商業使用，不得作住宅使用。被上訴人查得系爭建物前經臺 北市稅捐稽徵處核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5 月24日北市都築字第10634555100號函（下稱被上訴人106年 5月24日函）通知上訴人，系爭建物涉違規作住宅使用，請 確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請 向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人 將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料 ，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則 視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。嗣被上訴人查 得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年2月8日 北市都築字第10730207700號函通知上訴人，將於107年3月7 日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使
用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅 使用認定之依據；惟屆期未獲上訴人配合無法進入。被上訴 人再以107年3月30日北市都築字第10732321400號函（下稱 被上訴人107年3月30日函）通知上訴人陳述意見，亦未獲回 應。被上訴人因而審認系爭建物違規作為住宅使用，違反系 爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第 79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區 作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（ 下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，以107年11月28日北 市都築字第10760417701號裁處書（下稱原處分）處上訴人 新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停 止違規使用。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴 願決定及原處分均撤銷。經臺灣臺北地方法院行政訴訟庭以 108年度簡字第129號裁定移送原審法院審理，經原審判決駁 回，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載 。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依地方 制度法第18條第6款第1目、都市計畫法第4條、第6條及第85 條、第32條、第35條、第79條第1項等規定可知，直轄市都 市計畫之擬定、審議及執行為直轄市自治事項，直轄市政府 對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計 畫之使用，在不違反都市計畫法規範下，並得訂定施行細則 ，則臺北市轄區內建築物所有權人有按臺北市政府發布之都 市計畫細部計畫所定使用類別而使用之義務，若因故意或過 失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反此狀態責 任所生物的狀態保持義務者，臺北市政府自得依都市計畫法 第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（ 即建築物所有權人）裁處罰鍰，並作成管制處分，限期令其 停止違法使用。系爭建物領有被上訴人核發之93使字第0317 號使用執照，其位於臺北市政府83年計畫案的商業區內，不 得供住宅使用，迄臺北市政府105年計畫案並未變更系爭建 物所在街廓之商業區屬性，仍不得供住宅使用，是系爭建物 自93年建造完成以來，始終位於都市計畫商業區，依據83年 計畫案及105年計畫案均不得作為住宅使用。基此，上訴人 為系爭建物所有權人，違背其應按都市計畫法及本於該法發 布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，將坐落商業區 之不得供住宅使用之系爭建物充為自用住宅使用，經被上訴 人通知後仍繼續違規使用，屬故意違反商業區管制法令行為 ，迄至原處分作成時，違規行為並未終了，無裁處權罹於時
效問題，被上訴人依違規行為時之都市計畫法第79條第1項 、大灣北段裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分裁處於法 並無不合。上訴人主張其取得系爭建物並作住宅使用早於臺 北市政府105年11月9日公告及106年10月5日發布之大彎北段 裁處作業原則，認原處分違反法律不溯及既往原則云云，自 無可採。（二）系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「 商業區」，其附表之建築物概要內亦載明地上2層之用途為 「一般零售業乙組、自由職業事務所」，地上3至10層用途 為「自由職業事務所」，堪認上訴人購買系爭建物之初，應 得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。縱上訴 人未必明知該商業區就土地及建物使用之詳細限制，但商業 區是否得為自用住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使 用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行 必要查詢，逕將系爭建物充為自用住宅使用，仍具容任違規 結果發生之未必故意。況被上訴人106年5月24日函即對上訴 人就系爭建物合法使用進行行政指導，自斯時起，上訴人明 知系爭建物坐落商業區不得為自用住宅使用，其仍持續，自 有違章故意，且上訴人經行政指導後既已明知，自無行政罰 法第8條但書之適用。至於建築執照之核發旨在落實建築法 第1條揭櫫之建築管理之立法目的，房屋稅則以房屋價值與 實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無 涉；建築主管機關無將都市計畫法對土地或建築物之管制內 容登載於建築執照之公法上義務，稅務機關亦無代都市計畫 主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管 制之可能。上訴人以建築執照未註記商業區或不得供住宅使 用、稅務機關按自用住宅稅率課徵房屋稅等由，脫免其違反 都市計畫法之主觀責任，認原處分違反誠信原則、行政自我 拘束原則、禁反言原則及有利不利事項一律注意原則云云， 殊不足採。（三）依監察委員調查報告所示，審計部臺北市 審計處於100年間即掌握系爭建物所坐落之區段，於83年經 都市計畫公告為商業區不得移作住宅使用後，仍有大批違規 移作住宅使用，並均申請自用住宅稅率核定房屋稅，涉有不 法之資訊，通知被上訴人查明辦理，始終無具體措施因應。 被上訴人身為臺北市都市計畫主管機關，放任稽查作業消極 任事，縱容延宕至今，致究應依法裁罰管制或輔導安置該區 居民，均極為棘手；如繼續放任違規及選擇性執法，犧牲全 民利益成就特定少數人福祉，法治國理念蕩然無存。另臺北 市政府就該區長達20年未依都市計畫法第26條第1項為通盤 檢討，都市發展實況不能落實計畫內容，致都市計畫制度之 管制成為單純管控人民權利之手段，極為可議。然而，被上
訴人縱有上述失職，畢竟從未對外作出任何足使人民產生該 商業區可供自用住宅使用之信賴的表示，信賴保護原則於本 案自無援用之餘地。是上訴人執系爭建物土地權狀及建物權 狀上未記載「不得作為住宅使用」、建商以一般住宅行銷系 爭建物、臺北市稅捐稽徵處依申請核定按自用住宅稅率課徵 房屋稅等由作為信賴基礎，主張原處分違反信賴保護原則云 云，自無足取。（四）臺北市政府為落實都市計畫土地使用 分區管制，於72年4月25日即制定發布臺北市土地使用分區 管制規則（於100年7月22日始修正名稱為臺北市土地使用分 區管制自治條例），依現行臺北市土地使用分區管制自治條 例第93條、第94條第2款規定可知，72年4月25日臺北市土地 使用分區管制規則制訂發布前，違反分區使用之土地或建築 物而屬於同規則第93條第3類者，得繼續使用至新建為止； 但於該規則制定發布後始違反分區使用者，則無適用第94條 第2款之餘地。系爭建物係於93年始建造完成而違反分區使 用，顯無臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款之 適用。上訴人援引上開規定主張應允其以住宅使用系爭建物 至新建為止，原處分違法云云，乃對上開法令有所誤解，並 無足採等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
(一)地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定 、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定 ：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市 政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條 規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內 之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22 條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫 圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32 條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等 使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區 。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分 別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促 進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業 之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建 築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法 或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命 令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建 築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以 下罰缓，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除 、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水
、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費 用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85 條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送 內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備 案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11 月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7 月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」； 另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細 則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於 100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自 治條例」。
(二)據此，直轄市政府本於其自治權限，除可以擬定、審議及執 行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第2 2條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範 圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細 部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府 除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺 北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商 業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發 展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（ 條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區 ，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府 如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規 定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項， 或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使 用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使 用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政 府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區 內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項 規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地 或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權 人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別 使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共 安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第 1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管 理人，並勒令停止違規使用。
(三)再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之 土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市 計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權 人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀
。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第 79條第1項規定有行政罰性質之「罰緩」，以及管制性不利 處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制 性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且 出於故意或過失之主觀可資究責者，施以裁罰；管制性不利 處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管 制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。 若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機 關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違 反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰緩，並依同 條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都 市計畫之實現。
(四)又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管 制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北 段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等 違規事件訂頒大彎北段裁處作業原則，核其基準，係就違法 情節態樣（依建物面積分級距），經限期命停止違規使用後 是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以 及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用 相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀 合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政 程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計 畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依 據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。(五)經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭土 地位於臺北市政府83年計畫案及105年計畫案的商業區內， 係供一般商業使用，不容許供住宅使用。上訴人購入系爭建 物後，將之供作住宅使用，並向臺北市稅捐稽徵處申請核定 按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人以107年3月30日函通知 系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人仍供 住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系 爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土 地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將 坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經 被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業 區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考 大彎北段裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分裁處上訴人 罰鍰10萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸 前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由 及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予
以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則 、經驗法則及證據法則。
(六)臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之 使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙 公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、 方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦 有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予 劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告 83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐 落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不容許作住宅使 用，此管制命令有經公告程序，迄105年計畫案均未變更， 其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北 市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第2 2條第1項第3款、第32條第2項規定之明確授權，並依都市計 畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行 自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地 使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商 業區」供一般商業使用，不容許供住宅使用，各該使用分區 範圍內土地及建築物的使用，都應受到各該管制命令的限制 ，與法律保留原則及法律授權明確性原則並無違背。上訴意 旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區 管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政 府從未依法公告限制大彎北段地區建物不得作住宅使用，本 件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違 反法律保留原則云云，並無足取。
(七)72年4月25日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規則 」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市 土地使用分區管制自治條例」（最近一次之修正為110年2 月5日），該新舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規 定內容大體相近），其規制對象並非本案事實，因此不會因 為該新舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內 容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已 現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定 之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止 」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴 人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北 市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、105年計 畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條 所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地 及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件
，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在 上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之 管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴 意旨主張上訴人使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形 ，依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定 ，上訴人亦得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適 用，依第94條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使 用云云，尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21 條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目 的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物 ，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商 業區」管制條件下，再將商業區為細分為四種商業區，而規 定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規 定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在 此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其 與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用 分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間 內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之 83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不容許 供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多 戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬 都市計畫擬定機關（本案為臺北市政府）之職權，自得視實 際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因 此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在 其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未 改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年 計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之 使用云云，自無足採。
(八)上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴 人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條 第1項及大彎北段裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違 規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、大 彎北段裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人 買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然 忽視臺北市政府83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未 能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在 持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起 算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之 行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始 終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言，上訴人主
張其買受系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾 裁處權時效云云，自不足採。又系爭建物使用執照存根已載 明使用分區為「商業區」，其附表之建築物概要內亦載明地 上2層之用途為「一般零售業乙組、自由職業事務所」，地 上3至10層用途為「自由職業事務所」，並無得作為住宅使 用之記載。上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐 落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使 用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政 府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系 爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可 歸責。況被上訴人自106年5月24日起，即對上訴人就系爭建 物合法使用進行行政指導，自斯時起，上訴人即明知系爭建 物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自 具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭 櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公 共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的； 房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都 市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計 畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建 築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登 載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主 管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制 之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，縱有上訴人 所稱協調不足之情，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵 從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為 ，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反 信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，上訴人欠缺 行為之違法性認識，不具故意過失云云，自不足採。(九)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴 意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁 回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 25 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖
法官 王 俊 雄
法官 林 妙 黛 法官 胡 方 新
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 3 月 25 日 書記官 張 玉 純