高雄高等行政法院判決
108年度訴字第32號
民國110年1月20日辯論終結
原 告 李宜展
訴訟代理人 簡凱倫 律師
蔡易廷 律師
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇
訴訟代理人 王怡雯 律師
參 加 人 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 許雅芬 律師
鄭婷婷 律師
參 加 人 交通部鐵道局
代 表 人 胡湘麟
訴訟代理人 黃豐玢 律師
吳篤維 律師
上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國107年11
月21日院臺訴字第1070213147號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要:
緣交通部鐵路改建工程局（於民國107年6月11日與交通部高 速鐵路工程局整併為參加人交通部鐵道局，下稱鐵道局）為 辦理臺南市區鐵路地下化計畫（仁德區）工程（下稱系爭鐵 路地下化工程），需用原告所有臺南市○○區○○段000○0 ○000○0○號等2筆土地（下稱系爭土地），乃檢附徵收土地 計畫書、圖等有關資料，由交通部報經被告以106年12月14 日臺內地字第1060086606號函核准徵收，復交由參加人臺南 市政府於106年12月26日以府地用字第1061358182A號公告。 原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、行政院核定之98年7月「臺南市區鐵路地下化計畫綜合規劃 報告」（下稱98年7月綜合規劃報告或核定案或東移案）為 以土地開發效益挹注系爭鐵路地下化工程經費，致本件徵收 面積大幅增加，顯與司法院釋字第732號解釋所揭最小侵害
原則意旨牴觸，是本件徵收範圍既係以98年7月綜合規劃報 告為基礎，該徵收範圍自亦與比例原則不符：
(1)按「……國家為利用土地資源、促進地區發展並利建設經費 之取得等目的，依法報請徵收交通事業所必須者以外之毗鄰 地區土地（下稱非交通事業所必須之土地），將使土地資源 之利益重新分配或移轉予國家或其他私人享有，造成原土地 所有權人遭受土地損失之特別犧牲。另為達利用土地資源、 促進地區發展並利建設經費之取得等目的，非不得以適當優 惠方式與土地所有權人合作進行聯合或共同開發、以市地重 劃之方式使原土地所有權人於土地重新整理後仍分配土地、 以區段徵收使原土地所有權人取回與原土地同價值之土地、 或以其他適當且對土地所有權侵害較小之方式達成。系爭規 定1、2、3以使土地所有權人遭受特別犧牲之方式，徵收非 交通事業所必須之土地進行開發，並非達成土地資源有效利 用、地區發展並利國家建設經費之取得目的所不得不採之必 要手段，且非侵害最小之方式。其許主管機關為土地開發之 目的，依法報請徵收非交通事業所必須之土地，於此範圍內 ，不符憲法第23條之比例原則，……。」司法院釋字第732 號解釋理由書揭示甚明。是國家為達成土地資源有效利用， 並利工程經費之取得目的，乃採用一般徵收之方式剝奪人民 受憲法保障之財產權，即與前揭最小侵害原則不符。 (2)經查，系爭鐵路地下化工程總經費分攤比例，迭經參加人鐵 道局與參加人臺南市政府召開6次協調會後，參加人鐵道局 於96年間完成「臺南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告（修 正本）」（下稱96年綜合規劃報告或原軌案或臨時軌案）， 並轉請行政院經濟建設委員會（下稱經建會）於96年10月25 日作成審議結論在案。惟因經建會96年10月25日都字第0960 004851號函要求本案重新評估規劃，參加人鐵道局爰依前開 96年10月25日函示意旨，修正後提出98年7月綜合規劃報告 ，並於98年9月9日經行政院核定。
(3)次查，行政院環境保護署（下稱環保署）99年核定之「臺南 市區鐵路地下化計畫環境影響差異分析報告定稿本」（下稱 99年環差分析報告）第3-42頁載明：「原規劃報告於臨時軌 用地取得方式擬採租用方式辦理，經98年7月臺南市區鐵路 地下化工程綜合規劃報告中，評估修正原規劃報告，而將永 久地下軌道設於現有軌道東側（即原規劃之臨時軌道位置） ，……依綜合規劃成果，地下化工程所需之用地，除現有臺 鐵路權範圍外，需再徵收約5.14公頃，與原環說（永久軌部 分計畫徵收0.89公頃土地，臨時軌部分撥用約1.1公頃之計 畫道路用地及租用約0.63公頃之住宅用地）比較所需徵收之
面積較大。」等語，足見98年7月綜合規劃報告因將永久地 下軌道移至現有軌道東側，致工程用地徵收範圍從0.89公頃 增加至5.14公頃。揆諸前述，此增加之徵收範圍，其如係為 提高土地使用效益，以挹注工程經費，即難謂與最小侵害原 則有洽。
(4)循此，系爭鐵路地下化工程總經費分攤比例，因中央政府財 政短絀，迭經參加人鐵道局與參加人臺南市政府自93年至95 年間，召開多次會議仍無法獲得共識。嗣經建會雖依當時行 政院院長之指示，同意由中央負擔總經費之87.5％，參加人 臺南市政府負擔12.5％，然因軌道次類別整體經費已嚴重失 衡，為避免日後無法核撥補助，乃建請參加人鐵道局評估系 爭鐵路地下化工程與鄰近區域一併辦理都市更新，以土地開 發效益挹注工程經費，已如前述。經建會於98年8月19日總 字第0980003918號函即再表示：「……（二）為顧及本案與 周圍整體規劃開發，以土地開發利益回饋軌道運輸建設，提 高本案之自償率，並提升整體規劃效能等因素，本案應將土 地開發機制與軌道運輸建設整合一併推動，使周邊之都市開 發與立體化工程能於相同時間完成。」等語，顯見行政院雖 同意補助系爭鐵路地下工程總經費，惟因中央補助比例過鉅 ，乃要求參加人鐵道局應修改綜合規劃報告，透過整體土地 開發利益挹注工程經費，以提升該工程自償率。 (5)惟觀諸96年綜合規劃報告所附「臺南市區鐵路地下化工程施 工階段示意圖」，其中編列為第4施工階段之「臺南車站地 下化第2階段工程（包含停車場及地下商場）」與第5施工階 段之「臺南車站上方之車站開發大樓」、「圓環地下街工程 」、「車站特定區之開發」等站區開發項目，均需待第3施 工階段之地下化主體工程完工，隧道永久軌通車營運後，始 得賡續進行。是依前開施工順序，臺南站區之開發既然無法 與系爭鐵路地下化工程同時進行、完工，自無法達到經建會 前述「與周圍整體規劃開發，以土地開發利益回饋軌道運輸 建設，提高本案之自償率」之要求，且96年綜合規劃報告所 規劃於現有軌地下化施作方式，亦將使地下化後之軌道仍然 通過預計用以開發之臺南站區公有土地，導致土地開發困難 而難以藉此挹注政府財務。顯見98年7月綜合規劃報告一改 96年版本之規劃，將永久軌道移至現有軌道東側，進而導致 應徵收面積大幅增加之故，實際上係為使系爭鐵路地下化工 程得與鄰近站區之開發同時為之，尤其得藉由軌道東移以騰 空臺南站區之公有土地俾利開發，並以整體開發所生土地利 益挹注本件工程經費。
(6)此觀諸98年7月綜合規劃報告第8章「土地開發效益挹注工程
費之可行性」所載：「為配合整體鐵路地下化工程的完成， 站區的開發及先前準備工作都應充分配合，使在鐵路地下化 完成的同時，站區的開發亦能同時完成，本案預估地下化工 程完成共需7年8個月（詳第6.1.3節）。因此，本案預估在 計畫執行第8年前完成開發，為達此一目標，本案需於計畫 執行第1年需配合本案鐵路地下化路線的調整，因應工程細 部設計，同時擬定站區整體規劃，進行都市計畫變更。之後 甄選開發商，進行建築規畫設計及營建工程等。……。」「 本案將受到鐵路地下化後利多影響，預估未來地價及房價均 有大幅成長機會，因此本案參考目前站區附近商業及相類似 的不動產產品交易行情，經當地不動產估價師考量未來增幅 情形後，如表8.4-11所示，推估臺南車站在鐵路地下化暨站 區開發同時完成後之開發價值為新臺幣（下同）512億元。 」等語，益徵98年7月綜合規劃報告大幅增加徵收面積之原 因，實係為挹注系爭鐵路地下化工程經費，以提高該工程之 自償率。
(7)從而，本件工程主辦機關即參加人鐵道局既係基於整體開發 臺南站區，以土地開發效益挹注系爭鐵路地下化工程總經費 之目的，而將原於現有軌道下方施作永久軌道之規劃（即96 年綜合規劃報告所採），於98年7月綜合規劃報告中幡然改 易於現有軌道東側施作永久軌道，導致系爭鐵路地下化工程 用地應徵收面積大幅增加，顯與首揭司法院解釋意旨牴觸； 則參加人鐵道局辦理本件徵收案目的，既係在取得前開98年 7月綜合規劃報告所規劃之工程用地，其徵收範圍自與比例 原則不符，難認適法。
(8)被告固辯稱東移案之土地開發無法挹注鐵路地下化工程經費 等語，顯係混淆自償率之概念。蓋工程自償率之提高，尚包 括公共工程興建完畢後之營運階段，藉由週邊公有土地之開 發效益以償付投入之工程成本，按98年7月綜合規劃報告第 8章「8.7小結」，即已清楚載明因永久軌東移而騰空出來之 臺南站區土地，藉由都市更新權利變換及設定地上權等方式 開發後，預估可增加樓地板面積達62萬平方公尺，開發後之 房地總價值高達約512億元；而該因永久軌東移後所騰出之 臺南站區土地，幾乎為公有土地，管有機關正係交通部，上 揭高額之土地開發利益，正係將來鐵路地下化後之營運階段 ，可用以提高自償率之來源。故相較於原軌案係大幅使用臺 南站區之公有土地（於現有軌下方施作永久軌），東移案之 本質正係藉由永久軌之東移，以保留可供開發之公有土地（ 臺南站區土地），結果卻造成更大幅度之私有地及民宅拆遷 ，明顯不符徵收必要性及最小侵害原則。
2、本件徵收案為重大爭議案件，且其實施結果核將剝奪原告受 憲法保障之諸多基礎性權利，詎被告未經辦理聽證程序，遽 以原處分核准徵收，顯與司法院釋字第709號及第739號解釋 所揭正當法律程序原則不符：
(1)按「……獎勵重劃辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程 序，未要求主管機關應設置適當組織為審議，亦未要求主管 機關於核定前給予利害關係人陳述意見之機會，又未將核定 處分分別送達於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人 ，致未能確保其等知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，以 主張或維護其權利；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫 之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議，又未要求 主管機關應將該計畫相關資訊，對重劃範圍內申請人以外之 其他土地所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開 方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及 論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成 核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各 土地所有權人及他項權利人等，致未能確保其等知悉相關資 訊及適時參與聽證之機會，以主張或維護其權利，均不符憲 法要求之正當行政程序。」「……惟上開規定及其他相關規 定並未要求主管機關應將該計畫相關資訊（含同意參與都市 更新事業計畫之私有土地、私有合法建築物之所有權人清冊 ），對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有 權人分別為送達。且所規定之舉辦公聽會及由利害關係人向 主管機關提出意見，亦僅供主管機關參考審議，並非由主管 機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意 見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納 之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送 達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、 囑託限制登記機關及預告登記請求權人。凡此均與前述憲法 要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住 自由之意旨。」此迭經司法院釋字第739號、第709號解釋理 由書闡釋在案。
(2)循此，國家強制剝奪人民之財產權，導致人民因此受有特別 犧牲者，該具有剝奪財產權效果之公權力措施，其作成必也 經聽證程序，始合乎歷來司法院解釋所揭櫫之正當法律程序 意旨。查國家採取一般徵收以興辦特定事業，僅給予被徵收 人金錢補償，被徵收人是否同意更對徵收發動與否無足輕重 ，是一般徵收對人民財產權之侵害程度，較諸前揭解釋所涉 之都市更新及市地重劃，更為嚴重。故依舉輕明重之法理， 司法院解釋既業已宣示市地重劃等侵害程度較輕之用地取得
方式，其決定均有聽證程序之適用；則國家自不得未經聽證 程序，即率以一般徵收作為興辦特定事業之手段，應屬當然 。此觀司法院釋字第732號解釋陳新民大法官部分協同部分 不同意見書謂：「……本席認為，應以更高的視野，而非拘 泥於判決文句中的枝微末節，以正視人民維護其財產權『程 序正義』的問題。鑑於行政程序法（第104與第107條），對 於行政機關作出不利人民行政處分前，應給予陳述意見的機 會。同時，鑑於我國大法官在釋字第709號解釋，已經將保 障人民財產權，應給予充分的聽證權，使此正當行政程序提 升到憲法的層次，且為立法者的義務（亦可配合上述德國要 求立法者應在實體與程序面仔細規範的義務）。在都更僅是 限制人民財產權的案例，大法官對正當行政程序都持如此嚴 肅與周全的精神，在本處剝奪人民財產權的場合，卻採如此 僵化與保守、不合論理邏輯的心態，豈完全牴觸釋字第709 號的初衷？」益明。
(3)經查，本件徵收範圍均係為取得系爭鐵路地下化工程用地， 業如前述。惟本件僅於都市計畫檢討階段，由被告假都市計 畫委員會審議程序，舉辦所謂之擴大專案小組會議，然稽諸 該擴大專案小組會議並未通知原處分相對人參加，僅開放部 分公民團體出席陳述意見，則對原處分相對人之程序保障， 已難謂為周全，而有重大程序瑕疵。又申請出席該小組會議 之公民團體，雖於會議召開前，即向被告申請調取攸關判斷 系爭鐵路地下化工程用地範圍之證據資料，然未見被告說明 理由即棄置不論，致當日僅得基於片段、零碎的資訊為意見 之陳述，此更與司法院解釋所揭櫫之聽證內涵有悖。凡此， 顯不足以該擴大專案小組會議之召開，即可認本件實質上業 已依前揭司法院解釋意旨，以書面通知所有利害關係人參與 聽證程序，並藉由聽證程序擔保渠等基於完整資訊而充分陳 述意見。是本件原處分之作成，核與前揭正當法律程序之保 障旨趣不符，於法自有未洽。
3、本件原處分顯有判斷基於錯誤及不完全資訊之違法： (1)按被告土地徵收審議小組對於本件徵收案，固然就是否符合 最小侵害原則、公益性及必要性等事項，享有判斷餘地，然 其判斷權限並非毫無節制而可流於恣意。於同樣享有判斷餘 地之專業委員會即環境影響評估審查委員會，鈞院104年度 訴字第435號判決揭示相同意旨，內容略以：「……開發單 位負有提供完整資料，真實揭露開發行為對環境影響之法定 義務，作為環評委員會享有判斷餘地之重要基礎。……然而 環評委員會對於開發行為與環境間之互動關係，基於環境保 護之預防原則，既負有審查開發單位所提供之資料是否完備
、合乎學理或實務操作規範，審慎為科學客觀判斷之義務， 並確認開發單位所提出之環境管理計畫之適法性與可行性， 則其對於開發單位所調查、分析、預測及評估特定製程使用 廢污水處理回收水之可能性，自應本於專業知識予以審查判 斷，尚不得於開發單位所提供之調查數據顯有疑義，未予釐 清前，或不問開發單位依開發計畫實施廢污水回收再利用之 承諾，是否具有合理性及可行性，即遽依開發單位之預測、 評估及承諾，設定事業廢污水回收再利用率之框架，而同意 有條件通過環評審查，致失環評制度之規範目的。」等語， 且鈞院107年度訴字第73號判決亦同斯旨。 (2)次按，於類似案例中（區域計畫委員會之判斷瑕疵），臺北 高等行政法院102年度訴字第247號判決則明白指出：「區域 計畫法之主要任務在於國土利用之合理性（亦即該法第1條 所揭示為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動 之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進 公共福利等立法目的），但由於該合理性之探求所牽涉之各 層面利益，往往相互衝突，所為之規劃又係難以檢驗之預測 事實，須就自然、歷史、人口、經濟、環保等資料調查、統 計，分析以作為判斷基礎，是必須各該主管機關長期關切解 讀相關資訊，並提供資訊委由中立而專業之區域計畫委員會 判斷始能達成。是被告就區域計畫關於分區變更申請之核准 與否，就形成處分之資料收集、研判及法律適用，因係屬行 政預估範疇而享有判斷餘地，相對地，也必須就其判斷過程 ，盡相當之說明義務，就其認定之事實為必要舉證，方能取 得法院尊重其判斷餘地之基礎，此行政程序法第96條第1項 第2款要求行政處分應載明理由之重要論據之一。亦即，尊 重判斷餘地與放任恣意、偏好之判斷濫用，實際運用之際， 往往僅有一線之隔。但差之毫釐，失之千里，前者透過透明 、詳實之論證形成全民可得討論改進之基礎，累積慣例形成 可資遵循之共識，維繫社會秩序；後者則因查證及論述之空 洞化，無從被批駁檢驗，因此壓擠公共政策形成空間，導致 政策決定淪為政治、經濟實力較勁之競技場，……。」 (3)最高行政法院105年度判字第380號判決復闡釋：「……上開 例示法院可審查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作 成結論之理由時，法院始有可能審查。此理由存在之要求， 可以在法院降低對行政機關判斷餘地審查密度之同時，擔保 行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無 理由，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意違 法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意 濫用而違法。」而最高行政法院106年度判字第379號判決在
適用此一司法審查標準時，即闡釋：「……惟上開系爭事業 計畫對提列風險管理費之說明，僅就系爭事業計畫實施有較 高之風險為說明，未就原審參加人投入更新事業之資本、所 實施重建之設計或規劃是否有創意、管理技術如何等為審酌 ，即決議同意以最高之12％提列風險管理費，揆諸前開說明 ，仍難謂已為實質審查，而有出於不完全資訊作成判斷之恣 意。」
(4)經查，關於本件徵收案是否符合最小侵害原則、公益性及必 要性部分，系爭徵收土地計畫書關於「預計徵收私有土地已 達必要最小限度範圍理由」項下，製作「行政院核定案、『 臨時軌』方案綜合評估比較表」，顯示原軌案就徵收面積及 建物拆遷面積均較東移案為大，且原軌案對於古蹟車站之維 護有所衝突，騰空地面亦較小致都市縫合效益不如東移案， 被告對於前開資料，亦均予援引，並明確表示行政院核定案 較優、行政院核定案之影響均較臨時軌案更小，已符合最小 侵害原則等語，足見被告顯以系爭徵收土地計畫書所載資訊 為其作成判斷之基礎。
(5)惟查，原軌案及東移案關於徵收面積及建物拆遷面積之評估 數據，業有85年7月「臺南市區鐵路地下化工程環境影響說 明書（定稿本）」、96年綜合規劃報告、98年7月綜合規劃 報告及99年環差分析報告等資料可稽。關於原軌案部分，96 年綜合規劃報告業載明原軌案總徵收面積僅約2.2公頃，建 物拆遷樓地板面積僅58,186平方公尺，且其中42,512平方公 尺為臺南站區建物，乃臺灣鐵路管理局所有之公有建物，實 際涉及民宅者僅15,674平方公尺；相關評估數據，均明顯較 東移案之徵收面積5.14公頃、建物拆遷樓地板面積95,586平 方公尺為小（詳見原告108年5月19日行政訴訟準備狀附表一 ），足徵原處分顯有判斷基於錯誤資訊之瑕疵。 (6)至於都市縫合效益部分，依96年綜合規劃報告之證據，顯示 將來「原軌案」於鐵路地下化後，就東門路至龍寶路段部分 ，在「未包括」人行道及景觀綠帶之寬度下，可開闢道路寬 度即已高達18公尺至29.5公尺；對比「東移案」同樣於東門 路至龍寶路段部分，98年7月綜合規劃報告規劃可開闢道路 寬度同樣為18公尺至29.5公尺，可知兩方案於達成都市縫合 效益上並無重大差別。被告所稱東移案達成之都市縫合效果 較原軌案為優，且原軌案於騰空後寬度僅16.3公尺，顯係基 於錯誤資訊之判斷。
(7)至於古蹟維護部分，早於87年12月臺南車站經公告為省定古 蹟後，為因應古蹟之保護，業請財團法人中華顧問工程司辦 理「臺南市區鐵路地下化工程古蹟保存之站區開發研究與修
正綜合規劃」，而作業期間，更召開由省政府、交通處、臺 南市縣政府與中南小組等各級首長協商會議共14次，始對規 劃內容達成共識，並於88年6月完成修訂綜合規劃報告，顯 見當時為因應古蹟之保護，業經與有關單位進行長達14次之 會議後，已擬定妥適施工方案並納入修訂之綜合規劃報告中 ；嗣後於96年再次從事綜合規劃報告之修訂時，亦將「現有 臺南車站古蹟保存站體工程（含擋土壁工程、托底工程、古 蹟保存、維護與再利用規劃與設計）」列入原軌案之施工時 程，足見當時有關專業單位，係認為保護臺南車站古蹟之施 工方法於工程上可行且屬於可接受之工程風險，始會納入88 年及96年規劃報告中。然遍觀系爭徵收土地計畫書及被告審 議之決議理由，對於原來原軌案所採行之古蹟保護工程方案 究有何不可採之重大工程風險？相關評估資料為何？均未見 任何說明，卻逕謂原軌案之施作將對古蹟車站造成危害，足 徵原處分顯有判斷基於不完全資訊之違法。
4、被告對於居民於公聽會及106年11月8日審議會議之陳述意見 ，完全未納入參酌，更未說明採或不採之理由，顯違反行政 程序法第9條所定「有利及不利應一律注意」之原則： (1)按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情 形，一律注意。」行政程序法第9條定有明文。對此，最高 行政法院104年度判字第394號判決業已闡釋：「……倘應行 使裁量權而消極的不為裁量（裁量不足、裁量怠惰）；或根 據不完全或不正確之資料作成決定，未依行政訴訟法第9條 規定『就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一 律注意』（思慮不週）；或濫用權力、違反不當聯結之禁止 （裁量濫用）而作成決定，即構成『裁量瑕疵』，屬違法之 行政處分，行政法院得予撤銷。」
(2)最高行政法院102年度判字第678號判決更進一步闡釋相同意 旨，內容略以：「……而當事人於行政程序中，除得自行提 出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據，該行政機 關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述 意見，亦得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物 品，且於該項行政程序就當事人有利及不利之情形，一律注 意，不受當事人主張之拘束；為處分時，並應斟酌全部陳述 與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真 偽，將其決定及理由告知當事人。」等語。此外，最高行政 法院105年度判字第296號、102年度判字第668號、101年度 判字第20號等判決亦同斯旨。
(3)鈞院106年度訴字第40號判決亦闡釋：「……被告教評會於 審議時，僅詢問原告是否願意提出資遣之申請，經原告表示
：『薪水很重要，選擇繼續努力』後，即逕予審議原告是否 符合教師法第14條第1項第14款前段『教學不力或不能勝任 工作有具體事實』之情形，而未具體討論原告不適任之情節 是否已達嚴重之程度，即逕依教師法第14條第1項第14款規 定作成解聘之決議，足認被告於行政程序中對可能有利原告 部分，即原告是否符合同法第15條後段『現職工作不適任』 之情形，漏未注意，核與行政程序法第9條規定有利不利一 律注意原則有違。則被告所為解聘原告之原處分，即非適法 ，應予撤銷。」
(4)經查，被告既稱參加人鐵道局業已舉辦包括105年9月26日及 同年11月18日等多場公聽會，並於106年11月8日土地徵收審 議小組會議前，通知反南鐵東移全線自救聯合會（下稱自救 會）派員出席陳述意見，會議當日並有自救會代表陳致曉等 人出席且陳述意見等語。惟查，原告於105年9月26日參加人 鐵道局舉辦之公聽會，業已表示：「本案地下化工程除行政 院核定版外，政府原規劃之在目前的鐵軌下施作永久軌，… …，此一方案亦可完成鐵路地下化工程，為何還要徵收民地 呢？故不具徵收必要性之要件。」等語，並於105年11月18 日公聽會再次表示：「徵收必要性評估中，並未就其他工法 （含自救會版本）在技術上在原軌下方施工之不可行性進行 評估，詳列相關數據，以證明確實不可行，……，顯然偏離 了徵收必要性之要件，……。」等語。故原告已於公聽會中 ，明確表達政府不採納拆遷及徵收範圍更小，且同樣具工程 可行性之原軌案，已違反徵收必要性原則，且上揭公聽會議 紀錄，依土地徵收條例第13條之1第1項第12款規定，應納入 徵收計畫書並作為被告審議之基礎資料。
(5)不僅如此，於106年11月8日被告土地徵收審議小組會議上， 自救會代表陳致曉更以投影片列出多項證據，陳述原軌案無 論就徵收面積或建物拆遷面積均較東移案為小，且達成都市 縫合之效益亦不亞於東移案。然遍觀被告土地徵收審議小組 決議通過徵收案之理由，對於上揭原告及居民自救會代表於 公聽會及106年11月8日會議之意見陳述，完全未納入參酌並 敘明採或不採之理由，依上揭法院判決意旨，顯見原處分違 反行政程序法第9條所定「有利及不利應一律注意」之原則 。
5、本件顯未進行實質協議價購之正當法律程序： (1)按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交 通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協 議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有 權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式
取得者，始得依本條例申請徵收。」土地徵收條例第11條第 1項定有明文。次按「……土地徵收條例所以為此規定，無 非以私有財產權益應予尊重，非有必要，應儘可能避免徵收 。則為達此立法目的，需用土地人於為協議價購時，必須設 法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他利益之對 價，以利土地之取得；若於實行協議時所提出之價購金額， 僅與法定之徵收補償款額相同或較低者，其無法達成價購協 議，事屬必然；苟有同意價購者，亦難謂非面臨徵收之情境 而勉為同意價購。是縱需用土地人提出與徵收補償款額同樣 金額進行價購協議，亦僅徒具形式而無實質意義，尚難謂已 踐行申請徵收前之正當法律程序，自無從認依法向內政部提 出徵收申請之要件已然具備。」最高行政法院94年度判字第 1709號判決意旨足資參照。準此，於協議價購之流程及方式 ，應以不低於徵收補償費之價格協議辦理之，並應確實體認 徵收係取得土地之最後手段，而非優先手段，參與協議之人 員，應不厭其煩予以溝通、交涉。就此實務界亦已累積明確 案例，認為徒具形式之協議價購程序違反正當法律程序（最 高行政法院95年度判字第383號判決、96年度判字第2039號 判決、101年度判字第953號判決均同此意旨）。 (2)經查，原告於102年10月2日協議價購會議上，業已表達對協 議價格之疑義，參加人鐵道局僅回覆略以：「案內土地以價 購方式辦理，其購買係以當期（102年）之一般正常交易價 格公開資訊作為市價參考，……。」等語；原告遂於103年7 月22日協議價購會議上，再次明確表示：「本區段徵收之土 地，依照實價登錄資料顯示，8公尺土地大約有6筆土地，每 坪大概在60,000元左右，惟和愛段516-1、516-2地號土地， 係面臨10公尺道路之土地，所定市價僅有30,000元，明顯偏 低甚多，本人實難接受。請重新評定市價以符合市場價格。 」「本次工程用地徵收前協議價購會議，貴局僅就形式說明 法定價購金額，土地所有權人僅能依照貴局所定每㎡協議價 格全額接受或不接受，並無就土地價格實質進行協商，…… 。」等語，對此參加人鐵道局又僅重述前詞，回覆略以：「 本次協議土地價格係參考政府公開資訊，查詢內政部『不動 產交易實價查詢服務網』所登錄仁德區毗鄰本計畫用地之買 賣實例（毗鄰地僅有本局102年價購土地），……。」等語 ；嗣原告第3度以103年8月13日及14日陳述書再次對協議價 格表達異議，參加人鐵道局卻以103年8月20日鐵工規字第10 30011109號函再次重執前詞，內容略以：「……惟本案協議 價購之金額依據內政部函示參考政府公開資訊所登錄之臺南 市仁德區毗鄰本計畫用地之買賣實例，……。」等語，顯均
以重複言詞回應土地所有權人對協議價格之質疑，憑恃縱協 議不成即採強制徵收手段，自始欠缺實質協商之程序。至於 參加人鐵道局表示其原訂於103年8月18日前往原告住家溝通 協調，卻遭原告謝絕乙節。查協議價購程序係屬公開之法定 程序，原告為避免私下協商致引人非議，即回絕私下拜訪並 促請參加人鐵道局應辦理公開、透明之協議程序以續行協商 。
(3)再查，經比較參加人鐵道局所提出每平方公尺土地之協議價 購及徵收補償價格，二者亦幾乎相同而未有任何實質誘因。 以本件系爭和愛段516-1地號土地為例，參加人鐵道局所提 出協議價購之「市價」，僅每平方公尺9,800元，較徵收補 償金額即每平方公尺9,900元更低；縱計入參加人鐵道局所 謂每平方公尺120元之獎勵金，其於協議價購程序所提出綜 合評估金額亦僅每平方公尺9,920元，相較徵收補償費每平 方公尺9,900元，二者幾乎相同。
(4)由上可知，被告固稱參加人鐵道局以多次召開協議價購會議 ，然會議上參加人鐵道局除千篇一律均重複回覆協議價格係 參考政府相關資訊及委由不動產估價師查估取得各項市價資 訊外，並未與居民進行實質協商，且提出之協議價格與徵收 補償價格幾乎相同，而缺乏任何誘因，空有協議價購之外殼 ，依前開最高行政法院判決意旨，難謂已踐行申請徵收前之 正當法律程序甚明。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、本件臺南市區鐵路地下化計畫，係分成臺南市「仁德區（文 賢地區）」、「東區、北區」以不同都市計畫、不同土地徵 收計畫辦理，原告所有被徵收之系爭土地係位於臺南市「仁 德區（文賢地區）」，卻爭執臺南市「東區、北區」都市計 畫之適當性，顯已逾越原處分範圍：
(1)按「本件原告係不服系爭徵收處分，提起行政訴訟，而對於 都市計畫之劃設不服，核屬都市計畫爭執事件，故原告請求 回復系爭土地路段之樁位路線圖，核已溢出不服原徵收處分 之範圍，並非可取。」「都市計畫一經公告確定，即發生規 範之效力，除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或 徵收，自應符合已確定之都市計畫；又中央或地方興建公共 設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時， 自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收（司法院釋字第 513號解釋參照）。因此，私有土地如經依都市計畫規定程 序辦理變更為公共設施用地，且經依法核定發布實施，嗣依
徵收方式取得該筆土地，即難謂為違法。」臺北高等行政法 院97年度訴字第168號判決及最高行政法院100年度判字第13 23號判決意旨參照。查本件原告訴之聲明，係請求撤銷被告 106年12月14日臺內地字第1060086606號函之核准徵收處分 ，惟觀諸原告起訴理由，實質上均係不服臺南市「變更仁德 （文賢地區）都市計畫（配合臺南市區鐵路地下化）（第1 階段）案」都市計畫，依上開實務見解，原告起訴理由顯已 逾越原處分範圍，洵屬無據。
(2)另被告以102年2月21日臺內營字第1020801290號函核准「變 更仁德（文賢地區）都市計畫（配合臺南市區鐵路地下化） （第1階段）案」，經參加人臺南市政府於102年3月18日以 府都綜字第1020213157D號公告計畫書、圖，並自102年3月 19日零時起生效，惟原告並未就前開都市計畫提起行政救濟 ，故該都市計畫已屬確定，不容原告再行爭執。 2、退步言之，原告縱得於本件爭執臺南市東區、北區都市計畫 之適當性，惟鈞院業以106年度訴字第400號判決，認定東區 、北區都市計畫具備公益性、適當性及必要性，原告再以相 同理由主張本件徵收處分違反比例原則，殊無足採： (1)行政院核定之98年7月綜合規劃報告所採「在現行軌道東側 設置永久軌」之方案，無從以土地開發效益挹注本件工程經