臺北高等行政法院判決
108年度訴字第793號
110年1月14日辯論終結
原 告 林嘉嫺
訴訟代理人 林明侖 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
高國峯
蕭世宏（兼送達代收人）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月11日府訴二字第1086101511號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告所有門牌號碼臺北市○○區○○○路000號5樓建築物（ 下稱系爭建物，領有民國97年1月31日97使字第0056號使用 執照），所坐落土地位於臺北市政府83年6月1日府都二字第 83027894號公告自翌日零時生效之「擬訂基隆河（中山橋至 成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下 稱83年都市計畫）、臺北市政府105年11月9日府都規字第10 539571200號公告自翌日零時生效之「修訂臺北市『基隆河 （中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管 制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下 稱105年修訂計畫）所編定使用分區「商業區」內，83年都 市計畫、105年修訂計畫且均明定系爭建物所在之商業區僅 供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣因被告查得原告有就 系爭建物向臺北市稅捐稽徵處申請按住家用稅率核定課徵房 屋稅，乃先以106年4月27日北市都築字第10633337000號函 通知原告系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰；後續被 告雖再以107年5月25日北市都築字第10735125500號函通知 原告將於107年6月13日派員至現場會勘，因屆期未獲原告配 合無法進入系爭建物會勘，惟被告依相關事證仍認原告有將 系爭建物作為住宅使用，違反83年都市計畫、105年修訂計
畫等規定，遂依都市計畫法第79條第1項前段規定及「臺北 市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫 法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原 則）等，以107年12月6日北市都築字第10760623481號裁處 書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並限 於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，遞經臺北 市政府駁回訴願，乃提起本件訴訟。
二、本件原告主張：
(一)原告購買系爭建物之土地暨建物所有權狀、土地暨建物登記 謄本，或臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號公 告「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂 主要計畫案」，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字 ，亦從未經告知系爭建物所在區域不得作為住宅使用，後續 又因臺北市稅捐稽徵處之行政指導，始就系爭建物之房屋稅 率申請變更為住家用稅率，足使原告產生信賴系爭建物可作 為正常住家使用之信賴基礎，且原告並無信賴不值得保護之 情形，然被告無視上情，以原處分裁處原告，違反信賴保護 原則，亦違反行政自我拘束原則（禁反言原則）。又原處分 所據之105年修訂計畫、臺北市政府106年10月5日發布之大 彎北段裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日府都築字00 000000000號公告「都市計畫法第79條」（下稱北市104年4 月29日公告）等，皆屬新法規，而原告變更為住家用稅率之 事實，於上開新法規訂定前已終結，則原處分以上開新法規 對於法規訂定前已終結之事實予以裁罰，依大法官釋字第57 4號解釋意旨，違反法律不溯及既往原則。再者，原處分未 能說明原告在現況之下，應如何依法辦理變更稅率，反倒以 誘導原告變更稅率配合規避檢查之方式為之；所謂停止違規 使用所指為何，亦語意不明，原處分違反明確性原則。(二)被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫 檢討之作業程序，且未完整揭露關於大彎北段商業區之資訊 ，亦未充分告知民眾，相關都市計畫暨使用分區等限制之查 詢系統又未完備，原告就系爭建物作為住宅使用而違反83年 都市計畫、105年修訂計畫之使用分區規定，並無故意或過 失，本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對 人民所為之規制，亦無期待可能性；本件爭議肇因於臺北市 政府長年違法失職，原告信賴臺北市政府底下行政機關之行 政行為，認系爭建物可作為住宅使用，本件應有行政罰法第 8條但書規定之適用。又都市計畫法並未課予人民有配合領 勘、現勘之義務，且原告事實上並未受被告合法通知將辦理 領勘、現勘事宜，自無從配合辦理，被告並未舉證原告有違
法使用之行為，僅以系爭建物申辦按自用住宅稅率核課，即 認原告有違反都市計畫法之行為，有未盡舉證責任之違誤。 再者，都市計畫法第79條第1項及大彎北段裁處作業原則等 規定，實無明文限制「不得做住宅使用」，原處分違反法律 保留原則，且臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市都 市計畫施行自治條例均無限制商娛區不得作為住宅使用，自 不應援引該條規定作為法律保留之根據；105年修訂計畫中 「限制不得做住宅使用」之管制屬行政處分，卻無法律依據 ，違反法律保留原則及法律優位原則。另原告使用相關建築 物，縱有不合分區使用限制之情形，依臺北市土地使用分區 管制自治條例第93條、第94條規定，亦應得繼續為原有之使 用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償， 本件原告依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建 止，原處分直接禁止原告繼續使用，有違信賴保護原則、比 例原則及有利不利一體注意原則。此外，原告買受使用系爭 建物之行為，係延續建商規劃建造之建物格局、設備等，僅 為狀態之繼續，而非行為之繼續，則自原告買受系爭建物使 用後，已逾3年裁處時效，原處分違反行政罰法第27條規定 ，當屬違法。末者，都市計畫法第79條第1項前段明定裁處 權限主體為當地地方政府，於本件即為臺北市政府，並無任 何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日府都 築字第10433041900號公告（下稱北市104年4月29日公告） ，將都市計畫法第79條委任被告辦理，於法相違，被告實不 具作成原處分之事務處理權限，原處分應予撤銷。原處分違 反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不 利事項一體注意原則、禁反言原則、明確性原則及行政程序 法第9條、第36條、第43條等規定等語。
(三)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、本件被告則以：
(一)83年都市計畫、105年修訂計畫等均明定系爭建物所在街廓 編號A4區係供一般商業使用，而非供住宅使用，故系爭建物 確實不得供住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反83年都 市計畫所定土地使用分區之管制，且原告對於系爭建物作為 住宅使用已違反都市計畫法相關規定，已有認識卻仍繼續違 規使用，主觀上具有違法故意，且無違法性認識錯誤，則被 告依都市計畫法第79條、大彎北段裁處作業原則作成原處分 ，並無違法。又本件被告以原處分裁處原告罰鍰並命停止違 規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止 、變更，核與信賴保護原則無涉，且被告並無任何表現在外 具有法效性之行政行為，給予原告得將系爭建物作為住宅使
用之信賴基礎，實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代 表該使用方式即為合法，臺北市稅捐稽徵處更從未對系爭建 物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力；況系爭建 物使用執照核准之建築物用途既未載明可作為住宅使用，亦 不足使原告產生合理信賴，原處分並無違反信賴保護原則。(二)83年都市計畫已規定系爭建物所在商業區不得為住宅使用， 系爭建物於99年6月4日登記為原告所有後，自受前開規定之 拘束，並無違反法律不溯及既往原則，且原告不能以長年有 違法情節，主張系爭建物得依臺北市土地使用分區管制規則 第93條、第94條繼續違法使用。另大彎北段裁處作業原則僅 為裁量基準，並非直接限制人民權利義務之依據，都市計畫 法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用，上開規定皆 非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益 有影響之情形，原處分並無違反法治國原則或法律不溯及既 往原則。再者，被告為確認系爭建物之使用情形，辦理現場 會勘事宜，且係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使 用強制力，未違反比例原則、有利及不利一體注意原則；況 被告以原處分裁處時，原告仍於系爭建物作為住宅使用，違 背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁 處權罹於時效消滅。另系爭建物面積分別為116.18平方公尺 ，依大彎北段裁處作業原則第5點規定，屬級距三，原處分 據以為裁處，並無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反 言原則、有利及不利一體注意原則、依法行政原則、明確性 原則及行政程序法第9條、第36條、第43條等規定之違法等 語，資為抗辯。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有99年6月4日登記、發狀之系爭建物暨坐落 土地所有權狀（本院卷第29至31頁）、108年6月11日列印之 系爭建物暨坐落土地第一類登記謄本（本院卷第33至39頁） 、97年1月31日97使字第0056號使用執照存根暨附表（原處 分卷1第67至69頁）、83年都市計畫（原處分卷1第11至20頁 ）、105年修訂計畫（原處分卷1第41至52頁）、被告106年4 月27日函暨送達證書（原處分卷2第1至5頁）、被告107年5 月25日北市都築字第10735125500號函暨送達證書（原處分 卷2第7至9頁）、被告現場使用情形訪視表暨相片2張（原處 分卷2第11至13頁）、原處分（原處分卷2第23至27頁）、訴 願決定（本院卷第19至27頁）影本等件在卷可稽，堪認與事 實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點 厥為：原告就系爭建物作為住宅使用而違反83年都市計畫、
105年修訂計畫之使用分區規定乙事，是否有故意或過失？ 原處分有無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信 原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例 原則及行政程序法第9、36、43條等規定？原處分是否適法 有據？
五、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令及法理：
1.按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄 市為直轄市政府；……。」第6條規定：「直轄市及縣（市 ）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人 為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規定：「主要計畫 經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接 到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫 圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第 1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就 左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第23條第 1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂 定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定 實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」 第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區 ……（第1項）。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分 ，分別予以不同程度之使用管制（第2項）。」第35條規定 ：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用 ，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫 範圍內土地或建築物之使用，……，違反本法或內政部、直 轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政 府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使 用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆 除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用 或恢復原狀者，得按次處罰……。」
2.次按都市計畫法第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄 市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」而 臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法的實施 ，依前開規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1 規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市 政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執 行。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如 下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建 築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、 衛生之使用。」由上開規定可知，有關直轄市都市計畫之擬
定、審議及執行，本屬地方制度法第18條第6款第1目明定之 直轄市自治事項，基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3 款規定，直轄市政府對於都市計畫範圍內的土地，為符合都 市計畫目的而在細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事 項，屬於對使用人為限制使用的法規範。準此，臺北市政府 所擬定、發布的都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢 討變更計畫及個案變更計畫，下同），除了將臺北市的土地 劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不 同的使用分區，分別予以不同程度的使用管制，此管制命令 經各該都市計畫公告發布實施生效時即確定，且既有前開都 市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「 依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及 建築物因此受有使用限制，尚符合法律保留原則。 3.又都市計畫法第79條第1項規定所規範之對象包括土地或建 築物所有權人、使用人或管理人，對「物的狀態」（即土地 、建物的狀態）具有事實管領力者課予排除危險、回復安全 之義務，核屬行政法上的「狀態責任」，該條所明列狀態責 任人，對土地或建築物之使用負有遵守都市計畫所公告使用 類別限制的「狀態保持義務」，對於經認定違反依都市計畫 法所發布管制命令之使用行為，負排除或令符合管制命令之 義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或 過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，即構 成行政法上管制義務之違反，應依都市計畫法第79條第1項 規定予以處罰並得命其停止違規使用。
4.另臺北市政府於106年10月5日發布大彎北段裁處作業原則第 2點規定，適用範圍為105年修訂計畫所劃設之商業區及娛樂 區，第5點則規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依 據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規 之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表 ：……」，該表區分為第一階段、第二階段、第三階段，各 階段再依據主要建物面積訂定級距一至五（第一階段分別為 級距一至二：處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用；級 距三：處10萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用；級距四 ：處15萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用；級距五：處 20萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用）。大彎北段裁處 作業原則（含統一裁罰基準表），係被告為積極有效處理大 彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案 件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務 機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照）， 在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內
，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適 用的一致性及符合平等原則所訂定，其中統一裁罰基準表按 違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止 違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂 定不同裁罰數額及命停止使用等管制手段，並未逾越法律授 權目的暨範圍，復未增加法律所無的限制或處罰，內容尚屬 客觀合理，且違規使用面積大小復涉及違規之影響暨可得之 利益評估，以此區別不同裁罰內容，亦在法律允許範圍內， 被告自得作為處分之依據。
(二)原告就系爭建物之使用，至少有過失違反83年都市計畫、10 5年修訂計畫之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作 成原處分，於法無違：
1.臺北市政府將都市計畫法第79條規定賦予之權限，以北市10 4年4月29日公告（原處分卷1第7頁）委任被告辦理，並自公 告之日起生效，合於前開臺北市都市計畫施行自治條例第1 之1條後段之具體授權規定，並未違反行政程序法第15條第1 項所定「依法規授權」的要求，被告作成原處分時，確已具 備事務管轄權限。
2.本件系爭建物位於83年都市○○○000○○○○○○街○○ 號A4範圍內（原處分卷1第11至20頁、第41至52頁），而83 年都市計畫附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治 計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第3項規 定，已載明街廓編號A4商業區（供一般商業使用），為供地 區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作住 宅使用；92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修 訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨 配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近 地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」都市計畫（原 處分卷1第21至39頁）、105年修訂計畫，針對街廓編號A4之 使用，仍維持與前述83年都市計畫相同之商業區（供一般商 業使用）、不准許住宅使用等規範。可知83年都市計畫迄10 5年修訂計畫中，自始即有不准許系爭建物作為住宅使用之 明文，原告於本院審理時既自陳系爭建物經其作為住宅使用 （本院卷第173頁之筆錄），亦不爭執確有就系爭建物提出 按自用住宅稅率課徵房屋稅之申請，足見原告確有持續將系 爭建物作為住宅使用之行為，該持續使用行為既與83年都市 計畫、105年修訂計畫規定之「商業區、不得供作住宅」用 途相違，被告認原告有都市計畫法第79條第1項有關違反直 轄市政府依都市計畫法所發布命令之行為，核屬有據。 3.其次，原告身為系爭建物所有權人，對系爭建物所在區域有
經發布都市計畫之可能，本負有應善加查證以確保自身對系 爭建物之使用是否合法之注意義務，再參酌原告提出99年6 月4日發狀之系爭建物所有權狀（本院卷第31頁）上，登載 之建物主要用途為「商業用」，系爭建物之使用執照存根附 表（原處分卷1第67至69頁）中，針對系爭建物所在之地上5 層用途標示亦為「一般事務所」，無論由系爭建物所有權狀 或使用執照等資料，並未有任何標明可供住宅使用之文字， 反而僅見有針對作為商業區使用、用途為一般事務所等記載 ；況相關都市計畫必須依都市計畫法第21條、第23條規定， 踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序，一般人 民也可以主動向主管機關查詢，並無原告主張難以查詢取得 之情形，原告就此實應注意、且能注意，其卻未注意查證而 逕就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其對上開違規行為， 有應注意卻未注意之過失。否則，至遲經被告以106年4月27 日函（原處分卷2第1至5頁）告知原告系爭建物有前開規定 之適用時，原告亦當可清楚認識系爭建物不得供住宅使用， 原告卻未停止而續為住宅使用，縱使因鄰近區域有不少與其 情節類似之違規使用人，原告基於自利、從眾心理而選擇無 視被告之通知，至多亦屬其是否未達仍決意持續違規使用之 故意程度問題，客觀上原告當可明確認識違規、卻仍憑一已 之意而無故錯認可不負違規責任，其至少仍有出於過失而持 續違規使用之事實，亦可認定。進而，系爭建物主要建物面 積為116.18平方公尺（本院卷第31頁），屬於第一階段之級 距三情形（主建物面積100平方公尺以上，未達165平方公尺 ），則被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處 作業原則等規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並限於文 到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據。 原告仍主張其無故意或過失云云，並不足採。
4.至原告主張臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22 日修正前名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」）並無系 爭建物不得供作住宅使用的明文，或謂依同條例第94條第2 款規定，系爭建物應得繼續使用至新建為止云云，姑不論本 件裁處時之前開條例第3條第1項在列示都市計畫範圍內得劃 定之使用分區後，於第2項即明文：「前項各使用分區得視 需要，依都市計畫程序增減之。」可見確切使用分區管制狀 況，尚須按照都市計畫內容優先決定，而本件系爭建物興建 前，如前述，業據83年都市計畫明定屬商業區且不得供住宅 使用，自當優先適用；另臺北市都市計畫施行自治條例第10 條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙 商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），仍係
針對商業使用之各種態樣、方式而言，並不必然即指其他未 列明商業以外用途（包含住宅等），只須符合此要件即得允 許，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫 法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，83年 都市計畫、105年修訂計畫就系爭建物所在商業區，特別加 入不得供住宅使用之管制，本在前開法律授權臺北市政府得 為法規制定裁量之範圍，原告執前開規定質疑83年都市計畫 、105年修訂計畫之拘束力，並指摘違反法律保留原則云云 ，容屬誤解。又原告就系爭建物不得作為住宅使用之管制， 既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年 都市計畫、105年修訂計畫）而來，並非前開自治條例第93 條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土 地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要 件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非 在原告購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之 管制命令，自亦無原告主張得依臺北市都市計畫施行自治條 例第21條等規定，屬得繼續合法使用之問題，亦予指明。再 者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之 第3款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使用，經市 政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限 制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅 使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。(三)原處分未違反行政程序法第9條有利不利事項一律注意原則 、第5條行政行為明確性原則及第7條比例原則： 被告作成原處分前，有先以106年4月27日函告知原告系爭建 物之使用管制內容，業如前述，並在前往現場勘查未果後， 再次函請原告陳述意見（原處分卷2第15至17頁），被告已 經一再給予原告改正、澄清及陳述意見的機會，已盡調查之 能事（只是原告不願配合），並非僅就不利原告之事項為調 查；又原處分已經詳細記載原告違規事實、裁處理由與法令 依據、繳交罰鍰地點與期限及救濟期間教示條款等等，裁罰 原告10萬元亦在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30 萬元以下的範圍內，符合大彎北段裁處作業原則的級距三裁 處基準，並未有原告主張違反行政程序法第9條、第5條及第 7條等違法。
(四)原處分並未違反信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束 原則、誠信原則等：
1.依據司法院釋字第525號解釋理由書意旨，信賴保護原則的 適用，應具備「信賴基礎」即須有足供當事人信賴的公權力 行為、「信賴表現」即當事人因為信賴該公權力行為而有客
觀的表現行為及「信賴值得保護」等3要件。而依前開都市 計畫法第4條規定，原告並未提出該法明文之直轄市主管機 關（按指臺北市政府）或其委任之被告，有作成任何公權力 行為等足供其信賴系爭建物得合法作為住宅使用之證據，原 告既無信賴基礎存在，已難認有成立值得保護信賴行為之餘 地。
2.再者，本件原告主張有信賴基礎者，無非以購屋時取得之系 爭建物暨坐落土地之所有權狀、登記謄本並無不得作為住宅 使用的記載，加上被告核發系爭建物使用執照，前又未曾有 遭取締情形等，均足使原告信賴系爭建物經審查後屬合法狀 態，另稅捐機關核定系爭建物得按自用住宅稅率課徵房屋稅 等，亦使原告信賴系爭建物可供作住宅使用等情為據，並提 出99年6月4日發狀之系爭建物暨坐落土地所有權狀影本（本 院卷第29至31頁）、108年6月11日列印之系爭建物暨坐落土 地第一類登記謄本（本院卷第33至39頁）等件為憑。但查， 建商與原告締約時所告知之內容，並非行政機關所為，此要 屬原告購屋時，出售之建商或仲介業者是否有明知屬違規使 用卻仍以住宅商品銷售，甚至利用定型化約款企圖轉移、解 消自己應負商品責任之私法關係，並非被告所得參與，更無 涉公權力行為，本不得執為原告信賴基礎。再系爭建物所有 權狀、使用執照有關「商業區」之記載，得作為商業區使用 方屬明白肯定之資訊，除此之外未逐一負面表列者，並不意 味著必然即無禁止、限制之規定；上開資料登載情形，實僅 足說明是否得供住宅使用乙事，有待查證，應無從令原告產 生任何系爭建物可供住宅使用之聯結或認知，遑論構成信賴 基礎。原告卻謂得反面推認可作住宅使用云云，反而逸脫文 義之理解，應不足採。
3.又臺北市稅捐稽徵處依原告申請所為課稅處分，僅屬稅捐機 關就原告主張之生活事實是否合於課稅法定要件，就納稅義 務、稅額若干等作成行政處分予以核實課稅，至於據以課稅 之具體生活事實是否亦符合其他相關行政法規，並不在稅捐 核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅 稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認原告有將系爭建物供住宅 使用之事實，關於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途 規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權 責範圍，原告自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用 住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可「合法」 供住宅使用乙事有信賴基礎。綜上，原告並無得主張信賴基 礎之情由，且縱使被告有未適時查證取締、消極任令原告長 期違規使用之失，基於都市計畫法及臺北市政府所發布都市
計畫之土地使用分區管制命令，並非在行政機關有勤於政令 宣導，或曾立即有效取締等情形下，人民才有遵守義務，更 不能因為有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告 知違規行為人注意遵守，即可免除前述原告自身當可注意查 證之過失責任。是以，原告主張其有所為屬合法之信賴基礎 ，謂原處分違反信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束 原則、誠信原則等，均屬無據。
(五)原處分更未違反法規不溯及既往原則：
1.依司法院釋字第577號解釋理由書意旨，新訂生效的法規， 對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法 律適用上的不溯既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法 規構成要件的全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法 律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上 的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生， 用以拘束法律適用的法治國家基本原則。
2.本件早於83年都市計畫中，即明定系爭建物所在街廓編號A4 區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年都市 計畫、105年修訂計畫就此亦均未變更），已如前述。無論 自系爭建物於97年3月19日完成所有權第一次登記（本院卷 第37至38頁）起，或原告於99年6月4日登記取得系爭建物所 有權（本院卷第31頁）而加以使用之始，即存在系爭建物不 得作為住宅使用之規定，另都市計畫法第79條第1項自89年1 月26日修正以來，亦均規定都市計畫範圍內建築物的使用， 違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人罰 鍰，並勒令停止使用，均可見相關前述系爭建物不得作為住 宅使用之規定，在原告自始為使用行為時，即有適用，並非 溯及適用，更非如原告所稱係以其個人何時有法規認知而定 ；況原告就系爭建物迄今仍持續為違法使用，益徵被告作成 原處分之依據，乃原告違規行為期間始終存在之法規，無違 法律不溯及既往原則。至106年10月5日發布之大彎北段裁處 作業原則，則係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁 罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，無關新舊法之 變更問題，且大彎北段裁處作業原則經公布後迄原處分作成 前，原告之違規行為既仍持續發生，被告據以作成原處分， 亦非對已具體完全發生之事件溯及適用，如前述，亦難認原 告有值得保護之信賴利益，自無原告主張違反法規不溯及既 往原則或違反法治國原則等情。至北市104年4月29日公告， 則僅涉及將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之 裁罰權限委任被告行使，並非對原告另課予前所無之行政法 上義務，亦無原告所主張法律溯及既往適用之疑慮。是原告
此部分主張，均屬誤解，委不足採。
(六)原處分並未逾越行政罰裁處時效：
按行政罰法第27條規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因 3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法 上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該 結果發生時起算。」可知所規定3年裁處權時效，是自違反 行政法上義務之行為終了時起算。而都市計畫法第79條第1 項規定之違規行為，如前述，核屬課予都市計畫範圍內土地 及建築物之所有權人、使用人或管理人，負有就物之使用保 持合於都市計畫法、依都市計畫法所發布命令之責任，則原 告因過失而持續違規使用系爭建物之行為，在其使用期間均 構成前開狀態保持義務之違反，其行為並非在開始使用時即 終了，違規之使用行為仍持續發生中，甚且依原告之陳述， 其仍持續違規使用中而仍未終了，原處分作成時，自無業因 行為終了逾3年而罹於裁處權時效之可能。是原告此部分主 張，仍不足採。
(七)原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰 」的要件：
1.行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責 任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由以： 「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而 不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任 。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處 罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個 案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知 ，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行 為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」 存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所 「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也 就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而 非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違 反何一法規規定有所認知。行為人如已知悉法規所禁止或要 求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言 ，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法 第8條但書規定適用的餘地。
2.本件早在原告取得系爭建物所有權前，系爭建物所坐落土地 即因前開83年都市計畫之發布而受有不得供作住宅使用之法 令限制，由前述原告購買系爭建物所取得之資料，客觀上當 足以令其察覺有疑義而宜查證之注意義務，加之被告作成原 處分前，復有先後以函通知原告系爭建物不得供作住宅使用
，以免違規受罰之情事，原告已有認知，卻仍輕率、放任而 續將系爭建物供作住宅使用，由此論之，亦可證其主張欠缺 違法性認識乙事，並非無可避免。又原告既不符合行政罰法 第8條前段所定「不知法規」情形，甚為明確，其當然亦不 構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件，其此部分主張 ，仍不足為對其有利之認定。
六、綜上，被告查認原告就系爭建物作為住宅使用之行為，違反 83年都市計畫、105年修訂計畫等依都市計畫法發布之命令 ，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告10萬元 罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無 違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請 撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本 院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 2 月 4 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷