臺北高等行政法院判決
108年度訴字第715號
110年1月21日辯論終結
原 告 郭倉志
陳莉萍
黃瑞月
何政達
張峻豪
共 同
訴訟代理人 林明侖律師
複 代理人 劉禹劭律師
原 告 李惠蘋
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 侯紹堂
吳妙惠
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府如附表編號
己所示訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
原告李惠蘋受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場 ，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列 情形，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1 項 前段規定，依被告聲請為一造辯論判決。
二、事實概要：
原告分別所有如附表編號甲所示門牌號碼的建物（以下合稱 系爭建物，均坐落臺北市中山區金泰段81-7地號土地，領有 96使字第0454號使用執照，下稱系爭使用執照），位在都市 計畫商業區。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第8302 7894號公告（下稱83年6月1日公告）的「擬訂基隆河（中山 橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」 都市計畫圖說（下稱83年都市計畫圖說）、92年1月7日府都 二字第09126159700號公告（下稱92年1月7 日公告）的「修 訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨 配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近 地區土地使用分區與都市設計管制要點』」案都市計畫書（ 下稱92年都市計畫書）及105年11月9日府都規字第10539571
200號公告（下稱105年11月9 日公告）的「修訂臺北市『基 隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設 計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」 都市計畫書（下稱105 年都市計畫書），系爭建物所在商業 區（街廓編號A8）係供一般商業使用，不得作住宅使用。被 告查知系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定 按住家用稅率課徵房屋稅，乃以附表編號乙所示函文通知原 告，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用， 以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用 情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3 個月後函 請該處提供系爭建物的課稅資料，倘使用現況係維持作住宅 使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續 依相關規定辦理等等。之後被告查得系爭建物仍按住家用稅 率課徵房屋稅，乃以附表編號丙所示函文通知原告，將於附 表編號丙所示日期派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實 際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，據 以作為非住宅使用認定的依據等等。該函文於附表編號丙所 示時間送達，惟屆期未獲原告配合無法進入。被告又以附表 編號丁所示函文通知原告，請就系爭建物涉及違反都市計畫 法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。被告審認原 告未提出系爭建物未作住宅使用的具體事證供核，乃以系爭 建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區的 都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1 項前段及「臺北市 中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法 第79條第1 項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定 ，以附表編號戊所示裁處書各處原告新臺幣（下同）6 萬元 罰鍰，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用（以下合稱 原處分）。原告不服，分別提起訴願，經臺北市政府以附表 編號己所示訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。三、原告起訴主張及聲明：
㈠原處分的依據為105 年都市計畫書、裁處作業原則及臺北市 政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104 年4月29 日公告），此等規範皆屬原告購買系爭建物、申請 自用住宅稅率後的新法規範。原處分以新法規範對已終結的 事實為裁罰，違反法律不溯及既往原則。又綜觀建築法及臺 北市土地使用分區管制規則規定，僅在第二種及第三種工業 區有不允許作為住宅使用的限制，至於第一種、第二種、第 三種及第四種商業區均未見不允許作為住宅使用的限制。 ㈡依監察院105年8月9日院台內字第1051930636 號函、都市計 畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2點規定意旨可知，都
市計畫書是公部門呈報上級機關的資料，非以一般民眾為對 象。一般民眾購屋時，無從了解都市計畫，僅能參考臺北市 土地使用分區管制規則概略了解。因一般商業區沒有不得作 住宅使用的限制，實無法得知大彎北段有不得作住宅使用的 限制。被告為準備開罰，於107年6月26日始公布「大彎北段 執照查詢專區」及「大彎北段土地使用分區不得作住宅使用 告知單」，在此之前，均未完整揭露資訊，不能期待原告能 遵守未來修訂的法令。又原處分稱無法進入系爭建物查勘、 原告未提出事證、未變更房屋稅率等等，惟都市計畫法並未 賦予被告有強制進入私人所有建物勘查的法源依據；原告未 受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，原告既不知悉，如 何配合辦理？且原處分所謂停止違規使用，所指為何不明。 被告顯有違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利不利一律 注意及明確性原則。況被告未舉證證明原告有違法使用行為 ；臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申 報案件處理作業要點，也未強制房屋使用情形變更者須赴現 場勘查，被告僅以系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，即認 有違反都市計畫法情事，顯非適法。
㈢系爭建物的所有權狀均無不得作住宅使用等相類文字；臺北 市政府81年5月19日府工都字第81030112 號公告「配合基隆 河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」 計劃圖說（下稱81年都市計畫圖說）內亦無不得作住宅使用 的文字限制。原告使用系爭建物，繳納水、電費，電信費， 皆以住家用費率計費，而非以營業用費率計費，原告申請變 更為自用住宅稅率時，稅捐處也沒有告知系爭建物所在區域 不得作住宅使用，並同意變更稅率。稅捐處與被告在編制上 同屬臺北市政府，稅捐處的認定可作為信賴基礎。況系爭建 物的建商於申請建照、使照時，被告本應確實稽核申請文件 及實地勘察，然被告未發現任何違法，原告信賴臺北市政府 轄下機關的把關而購置系爭建物，亦構成信賴行為。故原處 分有違誠信原則、信賴保護原則、禁反言及法安定性原則。 ㈣原告當初與賣方交涉購買時，從未被告知系爭建物所在區域 不得作住宅使用，且依77年7月18 日臺北市土地使用分區管 制規則第21條、第30條及82年11月2 日臺北市土地使用分區 管制規則第21至24條、第30條規定，均明文肯認商業區得作 住宅使用，可見被告83年都市計畫圖說及105 年都市計畫書 是增加法律所無的限制，違反法律保留原則。
㈤臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法第 3條規定，若使用樓地板未達500平方公尺，得變更為住宅用 途，免辦理變更使用執照。系爭建物應得依此規範變更為住
宅使用。又都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條 例第10條之1第2款及臺北市土地使用分區管制自治條例第21 至24條規定，並無不得作住宅使用的規定。原告對系爭建物 不得作住宅使用毫無認識，無故意或過失，且依原告取得系 爭建物所有權時的通常查詢方式，亦無從獲悉此等資訊，屬 難以避免的違法性認識錯誤，應適用行政罰法第8條規定。 ㈥都市計畫法相關規定並無明文禁止商業區或娛樂區的建築物 作住宅使用，且早於94年間，臺北市政府基於都市土地及房 地產多元化發展趨勢，認為「商務居住機能」不違背都市計 畫目的，並取消大彎北段部分區域不准許住宅使用的限制。 再參臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 、臺北市土地 使用分區管制自治條例第21條至第24條，皆未禁止商業區作 住宅使用，105 年都市計畫書「限制不得作住宅使用」的管 制，直接限制大彎北段地區居民的居住自由及財產權，應屬 行政處分，然此一管制沒有法源依據，違反法律保留原則及 法律優位原則。
㈦縱認系爭建物違反都市計畫，但依都市計畫法第41條及臺北 市都市計畫施行自治條例第21條規定，應得繼續為原有的使 用或改為妨礙目的較輕的使用，或應給予原告適當的補償。 又依臺北市土地使用分區管制自治條例第93、94條規定，違 規作住宅使用的狀態應得繼續使用至新建止。被告未適用上 開規範，逕依都市計畫法第79條規定作成原處分，有違誠信 原則、比例原則。
㈧都市計畫法第79條第1 項前段明定裁處權主體為臺北市政府 ，都市計畫法亦無任何得為權限委任的規定，且依據法務部 96年12月14日法令字第0960700882號令意旨，權限委任不宜 為權限的全部委任或委託，則臺北市政府以104年4月29日公 告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理 ，於法相違，被告不具作成原處分的權限。
㈨都市計畫法第79條第1 項規定著重於違規行為，應屬行為責 任，即便認為原告違反都市計畫法第79條第1 項規定，但原 告的使用行為早已完成，僅是繼續維持其事實上效果，純屬 「狀態繼續」，應於原告買受並使用系爭建物的行為完成時 起算時效。本件已逾行政罰法第27條規定3 年裁處時效。被 告稱：已透過行政指導要求原告停止違規使用，原告於接受 行政指導時已有違規故意等等，是混淆狀態犯之有責性的判 斷時點，當無可採。
㈩聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
㈠83年都市計畫圖說規定系爭建物坐落土地僅供一般商業使用
，不得作住宅使用。92年都市計畫書及105 年都市計畫書均 維持系爭建物所在A8街廓不得供住宅使用的規定。原告將系 爭建物作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發 布都市計畫案所定土地使用分區的管制，原處分並無違誤。 ㈡被告無任何表現在外具有法效性的行政行為，可使原告信賴 得將系爭建物作為住宅使用的信賴基礎。建商的售屋資訊非 被告所為，自非信賴基礎。原告申請房屋稅稅率變更為住宅 用稅率，雖經稅捐處同意，但房屋稅的課徵，是針對房屋實 際使用情形核實課稅，與原告違反都市計畫法無關。且稅捐 處對系爭建物是否符合都市計畫法規定，並無決定權限。 ㈢系爭建物所在商業區不得供住宅使用，早於83年都市計畫圖 說及92年都市計畫書就已規定，系爭建物於如附表編號甲所 示日期登記為原告所有後，即受都市計畫拘束，無違法律不 溯及既往原則。又裁處作業原則為裁量基準，非直接限制人 民權利、義務的依據。104年4月29日公告也只是將裁處權授 權由被告行使，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。 ㈣被告為確認系爭建物使用情形，依行政程序法第42條規定函 請原告配合查勘，並未使用強制力，無違反比例原則及有利 不利一律注意原則。且原告未配合允被告所屬人員進入查勘 ，又未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作住宅使 用的事證，被告斟酌調查事實及證據的結果，認定原告將系 爭建物作為住宅使用，並無違誤。依裁處作業原則第5 點規 定，系爭建物面積如附表編號甲所示，屬級距 1，被告以原 處分各處6萬元罰鍰，沒有違反依法行政及明確性原則。 ㈤被告先後以如附表編號乙、丙、丁所示的函文告知原告系爭 建物已涉及違規作住宅使用，原告仍持續將系爭建物作住宅 使用，顯有故意，且具不法意識，應無行政罰法第8 條規定 的適用。又本件違章狀態持續進行中，尚未終結，裁處權未 罹於3年時效。
㈥臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法是 依照建築法第73條第3項規定訂定，然依建築法第73條第4項 規定訂定的建築物使用類組及變更使用辦法第3 條規定，建 物變更使用類組時應符合都市計畫土地使用分區管制。依83 年都市計畫圖說與92年都市計畫書，系爭建物位於供一般商 業使用的商業區，自不適用上開規範。
㈦臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，僅 就該條例適用前已存在的土地及建物始得適用。該條例於72 年間即已施行，系爭建物並非該條例適用前已存在的建物， 無該條例第94條規定的適用。
㈧都市計畫法臺北市施行細則第10條第1項第2款、第2項及第1
0條之1第2款、第25 條規定，經主管機關依都市計畫法及相 關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各 筆土地的使用分區及其使用管制，是經該都市計畫細部計畫 案公告發布實施生效而確定。故原告雖主張臺北市都市計畫 施行自治條例並無明文禁止商業區作為住宅使用，然本地區 已於83年擬定並發布細部計畫規定不得作住宅使用，故其土 地使用分區管制仍應視都市計畫內容而定。
㈨原告主張都市計畫法第79條並無罰鍰級距的差別，被告擅以 級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告亦屬違法等等。惟 裁處作業原則是依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善 等情節輕重，課予不同的處罰，被告已為合義務性的裁量， 並無違法。
㈩聲明：原告之訴駁回。
五、前開事實概要欄所載事實，有系爭建物所有權相關部別列印 資料、地籍套繪都市計劃使用分區圖、系爭使用執照存根及 其附表、83年6月1日公告及所附83年都市計畫圖說、92年 1 月7日公告及所附92年都市計畫書、105年11月9 日公告及所 附105年都市計畫書、附表編號乙、丙、丁 所示函文、現場 使用情形訪視表、原處分及附表編號己所示訴願決定等在卷 可證，足以認定。
六、本件爭點：
㈠原告有無違反都市計畫法第79條第1項規定？包括： ⒈系爭都市計畫是否違反法律保留原則及法律優位原則？ ⒉系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，是否屬於都市計 畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」？ ⒊本件有無都市計畫法第41條、臺北市都市計畫施行自治條例 第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例第94條之適用？ ㈡原告有無故意或過失？
㈢原告是否符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處 罰」的要件？
㈣被告有無裁罰的權限？
㈤被告得否以裁處作業原則作為處分的依據？是否違反比例原 則？
㈥原處分是否逾越行政罰的裁處權時效？
㈦原處分是否違反法規不溯及既往原則？
㈧原處分是否違反信賴保護原則？
㈨原處分是否違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則 、有利不利事項一律注意原則及明確性原則？
七、本院的判斷：
㈠原告已違反都市計畫法第79條第1項規定：
⒈本件都市計畫未違反法律保留原則及法律優位原則： ⑴依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1 項規定授權所制定 的地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫 的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項，且於88年 1 月27日地方制度法制定公布前，依憲法第118 條授權制定的 直轄市自治法（已於88年4月14日廢止）第11條第10 款規定 ，上述事項也屬於直轄市自治事項。又都市計畫法第6 條規 定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之 土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第 1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就 左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第23 條第1項、第5項規定：「（第1 項）細部計畫擬定後，除依 第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併 擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（ 市）政府核定實施。……（第5 項）細部計畫之擬定、審議 、公開展覽及發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」 第26條第1 項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任 意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討 一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。」第 27條第1 項本文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列 情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、 縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……。」第32條規定 ：「（第1 項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區 ……。（第2 項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分 ，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區 為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙 商業之便利。」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄 市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……。」 ⑵臺北市政府於82年11月2 日修正發布的「都市計畫法臺北市 施行細則」第1 條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱 本法）第85條規定訂定之。」第10條第1項第2款及第2 項規 定：「（第1 項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分 區，分別限制其使用。……二、商業區。……（第2 項）除 前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區 。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如左 ：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築 物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛 生之使用。……」第25條規定：「都市計畫地區內，本府認 為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土 地及建築物之使用……等事項，並依本法第23條規定程序辦
理。」第26條規定：「本府得依本法第32條第2 項規定將使 用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序（應為「度 」之誤，此參都市計畫法第32條第2 項法條文字即明）之使 用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」（其後於10 0年7月22日修正公布時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施 行自治條例」，第10條及第10條之1 的「左列」及「如左」 修正為「下列」及「如下」，第25條及第26條的「本府」修 正為「市政府」，第26條的「土地使用分區管制規則」修正 為「土地使用分區管制自治條例」。）臺北市政府於82年11 月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26 條規定修正發 布的「臺北市土地使用分區管制規則」第3條規定：「（第1 項）本市都市計畫範圍內劃定左列使用分區：……二、商業 區：(一)第一種商業區。(二)第二種商業區。(三)第三種商 業區。(四)第四種商業區。……（第2 項）前項各使用分區 得視需要，依都市計畫程序增減之。」（其後歷經多次修正 ，除於100年7月22日修正時，將名稱改為「臺北市土地使用 分區管制自治條例」，將「左列」修正為「下列」外，其內 容均未變更。）
⑶基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以 擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計 畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權， 對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫 的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項 。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及 其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第 1 項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利、 發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同規則 （條例）第10條第2 項規定，劃定其他使用分區或特定專用 區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政 府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條 規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項 ，或依同法第32條第2 項規定將使用分區用建築物及土地的 使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地 使用分區管制規則（自治條例）」管理。此外，臺北市政府 依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3 條規 定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商業區」外，尚 得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區」。因此，臺 北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以建築商場（店 ）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商 業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發
布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類別，以限制該 商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說並不是所有「 商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫的 內容而定。
⑷臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，其附件一 「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用 分區與都市設計管制要點」一之(三)明定街廓編號A8區是「 不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」 ，而不是得供作住宅使用的「第一至四種商業區」，系爭建 物坐落的土地就位在街廓編號A8區；之後臺北市政府92年 1 月7日公告的92年都市計畫書及105年11月9日公告的105年都 市計畫書內所修訂的管制要點，均維持系爭建物所在A8街廓 屬於「商業區（供一般商業使用）」，不得供住宅使用的規 定。上述管制命令，是臺北市政府依據都市計畫法基於都市 計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權 ，為合理使用土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則 」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10 條第2項、第25條、第26 條及「臺北市土地使用分區管制規 則（自治條例）」第3 條規定，於細部計畫內所劃定「不得 供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，與法 律保留原則並無違背。
⒉本件都市計畫中有關使用分區的管制規定，屬於都市計畫法 第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」： ⑴都市計畫法第79條第1 項前段規定：「都市計畫範圍內土地 或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反 本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布 之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地 或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30 萬 元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。… …」是為落實依都市計畫法所擬定、發布的都市計畫，對計 畫範圍內土地與其上空間的合理使用規劃，以改善都市居民 生活環境，促進市、鎮、鄉街有計畫的均衡發展（同法第 1 條規定參照）。因此，該條項所稱「依都市計畫法所發布之 命令」，當指依都市計畫法所發布，對於計畫範圍內土地或 建築物的使用具有規制性效果的計畫行政行為，自然包括臺 北市政府所發布，內容包含對特定計畫範圍內土地與建築物 使用用途有所限定的細部計畫或個案變更計畫，而不以限定 其用途的規制性計畫命令，屬針對一般不特定多數人所發布 的法規命令為限。何況都市計畫法第6條、第22條第1項第 3 款及第32條第2 項授權直轄市政府得限制使用人為妨礙都市
計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」 事項，且未限制直轄市政府訂定「土地使用分區管制」應以 法規命令為之，尤其細部計畫的內涵，原本就包括同法第26 條的「通盤檢討變更計畫」及第27條的「個別變更計畫」（ 司法院釋字第742 號解釋參照），所以直轄市政府無論是在 都市計畫的「通盤檢討變更」或「個別變更」所發布的使用 分區管制規定，都屬於同法第79條第1 項所稱「依都市計畫 法所發布之命令」，才符合該規定的規範目的及內涵。至於 司法院釋字第156號及第742號解釋意旨，只是就計畫行政行 為，其中具有直接限制一定區域內人民的權益或增加其負擔 的規制效力部分，本於「有權利即有救濟」的憲法原則，指 明應容許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政 處分的救濟規定，尋求權利保護，不能依此而認都市計畫法 第79條第1 項透過罰鍰及計畫管制處分，所欲落實都市計畫 對計畫範圍內土地空間的管制規劃，應排除得依有關違法行 政處分救濟的管制命令。從而，系爭都市計畫中有關使用分 區的管制規定，自屬都市計畫法第79條第1 項所稱「依都市 計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物 的使用，都應該受到各該管制規定的限制。
⑵系爭建物所在街廓編號A8區土地為「不得供作住宅使用」的 特定「商業區（供一般商業使用）」，已如前述。原告於如 附表編號甲所示的日期以買賣為原因取得系爭建物所有權， 並供作住宅使用迄今，有建物所有權相關部別列印資料等在 卷可佐。可見原告已違反臺北市政府依都市計畫法發布的都 市計畫案所定土地使用分區的管制規定，而符合依都市計畫 法第79條第1項前段規定裁罰及作成管制處分的要件。 ⑶臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第3 2條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，得限制 其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「 土地使用分區管制」事項，且得依「都市計畫法臺北市施行 細則（自治條例）」第10條、第25條、第26條及「臺北市土 地使用分區管制規則（自治條例）」第3 條規定，依細部計 畫程序，視需要劃定「特定商業區」，規定地區內土地及建 築物不同程度的使用管制等事項，已如前述。因此，原告所 有系爭建物所在A8街廓不得供作住宅使用，是基於臺北市政 府於都市計畫中所發布的使用分區管制規定，而不是依據「 臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第21條至第33 條之2等規定而來。況且系爭建物是於83 年都市計畫圖說及 92年都市計畫書使用分區管制規定發布之後的96年11月9 日 建築完成，有建物所有權相關部別列印資料附卷可證。因此
，原告主張從上述條例相關規定及81年都市計畫圖說中找不 到「大彎北段」建築物不得供作住宅使用的明文等等，顯有 誤會。從而，在系爭建物所在A8街廓不得供作住宅使用的使 用分區管制規定變更前，原告仍有遵守的義務。至於臺北市 政府僅就特定地點為都市計畫個案變更，而未及於「大彎北 段」全部區域，以及未依都市計畫法第26條規定定期通盤檢 討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不 當的問題，並不影響在A8街廓使用分區管制變更前，原告仍 負有遵守不得將系爭建物供作住宅使用的義務。 ⒊本件無都市計畫法第41條、臺北市都市計畫施行自治條例第 21條及臺北市土地使用分區管制自治條例第94條規定的適用 ：
都市計畫法第41條規定：「都市計畫發布實施後，其土地上 原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增 建或改建。當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣 轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或 遷移；其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償， 補償金額由雙方協議之；協議不成，由當地直轄市、縣（市 ）（局）政府函請內政部予以核定。」臺北市都市計畫施行 自治條例第21條規定：「都市計畫發布實施後，不合分區使 用規定之土地及建築物，除得繼續為原有之使用或改為妨礙 目的較輕之使用外，並依下列規定處理之：一、原有合法建 築物不得增建、改建、增加設備或變更為其他不合規定之使 用。二、建築物有危險之虞，確有修建之必要，得在維持原 有使用範圍內核准修建。但以市政府尚無限期令其變更使用 或遷移計畫者為限。三、因災害毀損之建築物，不得以原用 途申請使用。四、經停止使用滿2年者，不得再繼續為原來 之使用。」臺北市土地使用分區管制自治條例第93條規定： 「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建 築物，區分為下列三類：……。」第94條規定：「前條規定 之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更 ，依下列規定辦理：一、第一類、第二類者，市政府得視情 況依規定限期令其變更使用或遷移。二、第三類者，自適用 本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。三、第一類與第 二類於停止使用滿1年及第三類於停止使用滿2年者，不得再 繼續為原來之使用。四、原有不合規定使用之建築物得改為 妨害較輕之使用。五、原有不合規定使用之建築物，因災害 損壞時，除位於公共設施保留地外，准予修繕但不得新建、 增建、改建。」上開規範是針對都市計畫發布實施前或臺北 市土地使用分區管制自治條例施行前，已合法使用的土地或
建築物，於都市計畫發布實施後或臺北市土地使用分區管制 自治條例施行後，因不符相關土地使用分區管制的規範，變 成不合規定使用的土地及建築物，為尊重人民既得權利及法 秩序的安定性，所設過渡性的規範。對照本件系爭建物於96 年取得使用執照；96年12月27日第一次登記；原告於如附表 編號甲所示日期辦畢所有權移轉登記時，已有臺北市政府83 年6月1日公告的83年都市計畫圖說，顯非上開規範的適用對 象。原告自不能以被告未適用上開規範，而主張原處分違反 比例原則及有利不利一律注意原則。
㈡原告違反都市計畫法第79條第1項規定，且有故意： ⒈所謂行政法上的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落實 法規範對物所設定的秩序狀態，課予對物具有事實上管領力 的人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負有「 狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而定。上 述都市計畫法第79條第1 項規定，是以都市計畫範圍內的土 地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布 命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使 用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型， 屬於典型的「狀態責任」。換句話說，臺北市都市計畫範圍 內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都 市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建 築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北 市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於 經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用 ，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為 ，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持 義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法第 79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即 建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫 管制處分，限期令其停止為違法使用。
⒉83年都市計畫圖說及92年都市計畫書有關使用分區管制要點 的內容，除了臺北市政府須依上述都市計畫法第21條及第23 條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序 之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢，並無原告所稱 資訊不公開透明或難以取得的情形。原告為系爭建物的所有 權人，依上述規定及說明，負有按臺北市政府所公告都市計 畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，被告前曾 先以如附表編號乙所示函文通知原告：系爭建物涉違規作住 宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現 況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並於如附
表編號乙所示時間送達原告；又以如附表編號丙所示函文通 知原告，將於如附表編號丙所示日期派員至系爭建物現場勘 查，並於如附表編號丙所示時間送達原告；然因屆期未獲原 告配合無法進入系爭建物勘查，被告再以如附表編號丁所示 函文通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具 體事證並陳述意見等語，並於如附表編號丁所示時間送達原 告，仍然未獲回應。可見，原告經過被告多次通知，明知其 有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「 狀態責任」保持義務，卻仍執意將系爭建物供作住宅使用， 而構成違章的事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」 的「故意」責任要件。被告據以裁罰自屬有據。 ㈢原告不符合行政罰法第8 條但書所規定「得減輕或免除處罰 」的要件：
⒈行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責 任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由表示 ：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進 而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責 任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其 處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體 個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可