臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第105號
109年12月17日辯論終結
原 告 陳人鳳
被 告 臺中市政府衛生局
代 表 人 曾梓展
訴訟代理人 林蘭君
林佑任
顏志偉
上列當事人間菸害防制法事件，原告不服臺中市政府中華民國10
9 年9 月24日府授法訴字第1090199299號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告以帳號「3rdscope」於蝦皮拍賣網站刊登販售「Invict us、Xtreme」等空菸管圖文訊息，經民眾於民國109 年3 月 30日向被告檢舉，案經被告審酌衛生福利部函釋意旨、空菸 管除外觀與一般菸品明顯相同外，並可填充菸草或其他物品 作為食用或賞玩之物品，確具有菸品形狀之重要特徵，足產 生令未成年人模仿吸食菸品情形之效果，與原告陳述意見及 調查事證之結果，認原告違反菸害防制法第14條規定，爰依 同法第30條第1 項規定，於109 年7 月8 日以中市衛保字第 1090070022號函附裁處書裁處原告新臺幣（下同）1 萬元罰 鍰，原告不服，提起訴願經駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告主張略以：
㈠原告於106 年8 月以關稅署署長信箱訊問進口「空菸管」稅 制後，於107 年10月經關務人員查驗並繳納稅費（甲證5 ） 合法進口「空菸管」半成品物料，被告先以108 年9 月2 日 中市衛保字第1080088451號函，依菸害防制法第14條「任何 人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其 他任何物品」之規定裁處1 萬元罰鍰處分（第一次裁處）。 原告向臺中市政府訴願，經府授法訴字第1080241189號訴願 駁回（甲證4 ），原告不服訴願決定，遂提起行政訴訟，經 臺灣臺中地方法院108 年簡字第93號判決原告敗訴，原告上 訴至臺中高等行政法院109 年簡上字第7 號則裁定上訴不合 法，被駁回，不得抗告。但於上訴審理期間，原告再度收到 衛生局109 年7 月8 日中市衛保字第10900770022 號，對進
口空菸管同一行為第二次裁處1 萬元罰鍰（下稱原處分，甲 證1 ）。原告不服，提起訴願，經臺中市政府訴願決定書府 授法訴字第1090199299號將原告之訴願駁回（下稱訴願決定 ，甲證2 ），所以提起本件訴訟。
㈡衛福部禁止輸入、製造或販賣空菸管，未公告內容廣泛周知 即對原告裁罰，違反行政程序法第154 條，亦違反憲法第23 條之法律保留原則。衛福部某官員將「空菸管」認定違反菸 害防制法第14條禁止輸入、製造或販賣，並函釋予被告，但 衛福部未將相關訊息在政府公報或新聞紙公告廣泛周知，被 告即以未經合法程序之函釋對原告進行裁罰。行政程序法第 159 條所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對 屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非 直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。故被告無權 依函釋對於非下級機關的原告進行裁罰，衛福部之函釋亦違 反憲法第23條之法律保留原則。
㈢衛福部對禁止輸入、販賣空菸管未經相關機關核准，違反行 政程序法第158 條第3 項，應經其他機關核准，而未經核准 者，法規命令無效！衛福部若要禁止輸入空菸管，貨品輸入 規定應由經濟部貿易局彙總及財政部關稅署職司邊境管理方 得以執行（甲證6 ）；財政部國庫署93年7 月1 日台財庫字 第00000000000 號公示：產製私菸半成品成品每戶5 公斤、 私酒每戶100 公升不罰（甲證6 ）。故歷年來均有廠商進口 空菸管，原告於進口前亦透過關稅署署長信箱訊問空菸稅制 （甲證5 ）。因原告以個人名義申報進口，故每批進口貨物 均被海關人員拆箱查驗才得以放行，甲證5 之關稅署稅則法 制組簽註，原本對空菸管回覆為「宜歸列4813.10.00號捲菸 紙，小冊或管狀者」可免進口稅，但經海關人員拆箱查驗， 因空菸管含濾嘴，需改以貨號00000000人造纖維製紙菸濾嘴 稅率10% 申報進口，可證明歷年來海關均對「空菸管」放行 ，但空菸管應依輸入規定課紙菸濾嘴10% 較高的稅率，並非 不得進口，也並非免稅。而經濟部國貿局貨品分類及輸出入 規定，對菸品進口有輸入規定代碼463 ，除少量進口供自用 外，需有菸酒進口業許可執照方可進口（甲證6 ），如人用 藥品規定代碼506 則需經衛福部核發之許可證方得以進口， 但對紙菸濾嘴、管狀捲菸紙並未列出相關輸入規定。故是否 禁止輸入「空菸管」當屬經濟部、財政部職權，若「空菸管 」已禁止進口自有輸入規定公示。衛福部若要禁止「空菸管 」至少應會同經濟部、財政部訂定相關法規及稅則貨號，但 衛福部未經此程序即依違反菸害防制法第14條函釋禁止進口 空菸管予被告，被告又依函釋對原告進行裁罰，違反行政程
序法第158 條第2 項及第3 項，法規命令無效，原處分當然 無效！
㈣原處分違反衛福部減少吸菸人口保障國人健康之職權，亦違 反行政程序法第6 條「行政行為，非有正當理由，不得為差 別待遇。」我國製菸廠於製程中同樣製造出空菸管，進口貨 物稅則00000000000 「捲菸紙，小冊或管狀者」之管狀捲菸 紙外型亦如同被告所述菸形物，亦專用於填充菸絲製作香菸 供人吸食，但即使菸製造業取得許可執照者，即不得違反菸 害防制法第14條誘使未成年吸食香菸。被告卻認為我國製菸 廠製造的空菸管或管狀捲菸紙之菸形物未單獨銷售，只製造 、銷售已裝填菸絲的香菸製品，並不算未違反菸害防制法第 14條而不予裁罰。原處分刻意忽視製菸廠所製造、銷售之香 菸成品亦包含空菸管，為了對原告裁罰，將輸入和銷售的罰 鍰混為一談，為了不對製菸廠裁罰又將香菸上的空菸管分離 而出，明顯有差別待遇違反行政程序法第6 條。且被告若依 同理由將製菸廠製造、輸入空菸管或貨號00000000000 管狀 捲菸紙進行裁罰更能大幅減少吸菸人口，但被告只對原告裁 罰，不對製菸廠裁罰，有違衛生部門減少吸菸人口保障國民 健康之職權！
㈤原處分將輸入或販賣之裁罰混為一談，對原告重覆裁罰菸害 防制法第30條，製造、輸入處一萬元以上五萬元以下，販賣 處一千元以上三千元以下，輸入或販賣為不同罰鍰。被告10 8 年9 月2 日中市衛保字第1080088451號函對原告輸入行為 裁處一萬元後，又以原告在蝦皮販賣數量減少之證據作為答 辯（甲證3 ），以販賣之證據對原告同一輸入行為重覆裁罰 一萬元。
㈥原告進口之空菸管向西班牙之跨國公司採購，產地為波蘭（ 甲證5 ）。可製造、販賣空菸管的西班牙、波蘭均為歐盟成 員國並已加入WHO 世界衛生組織。而我國目前尚未加入WHO ，但衛福部又依「世界衛生組織菸草管制框架公約（FCTC） 」以菸害防制法第14條函釋將空菸管禁止進口或販賣。若衛 福部要超前部屬，當會同經濟部、財政部對空菸管共同修改 相關規定或另列符合WTO 世界貿易組織之稅則貨號，以避免 我國建立貿易障礙而受其他WTO 會員國排擠。 ㈦菸害防制法第2 條第1 項即菸酒管理施行細則第2 條第2 項 已將填充空菸管的「菸絲」定義為受管制之「菸品」需課菸 稅及健康捐，並禁止販賣予未成年。未成年無法取得菸絲， 空菸管無法直接使用，未成年如何進行菸絲填充空菸管之製 程？且空菸管填充菸絲需專業製程和專用工具，並非供未成 年賞玩之玩具或食品，一般成年吸菸者已不易學會將菸絲填
充空菸管之技術，未成年若填充空菸管產製私菸則為童工屬 勞動部掌管。且財政部財庫字00000000000 號已規範產製私 菸數量，亦無未成年以空菸管自製香菸吸食之證據，經濟部 職掌進口貨物部門自當不需再另立法規範禁止進口、銷售空 菸管等情，綜上所述，原處分及訴願決定均違法，並聲明求 為判決：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負 擔。
三、被告答辯略以：
㈠依據衛生福利部108 年5 月2 日衛授國字第1080002566號函 （乙證9 ）意旨，已釋示為保護未成年人，防止其接觸形同 菸品的可近性物品而產生菸品的聯想，菸害防制法第14條規 定的「菸品形狀」指具菸品的重要特徵，形同菸品可供未成 年人食用或賞玩者，殊不以外觀上與「紙菸」完全等同為限 。而「空菸管」除外觀與菸害防制法第2 條第1 款所稱之紙 菸、菸絲、雪茄及其他菸品之菸品形狀明顯相同外，並可填 充菸草或其他物品作為食用或賞玩之物品，確具有菸品形狀 之重要特徵。又鑑於「空菸管」已漸氾濫，為避免未成年人 將形似菸品之任何物品，作為模仿吸菸情狀之工具，進而養 成吸食菸品之習慣，基於保護未成年人最佳利益之風險預防 原則，應依菸害防制法第14條及第30條規定管制。查本案原 告自行輸入空菸管產品，並以帳號「3rdscope」於蝦皮拍賣 網站刊登販售牟利，核屬菸害防制法第30條第1 項所規定之 「製造或輸入業者」，先予述明。
㈡查原告於網路拍賣網站刊登販售「Invictus、Xtreme」等空 菸管圖文訊息，依上述衛生福利部函釋意旨，空菸管外觀與 一般菸品明顯相同，並可填充菸草或其他物品作為食用或賞 玩之物品，確具有菸品形狀之重要特徵，足令未成年人產生 模仿吸食菸品情形之效果，已違反菸害防制法第14條之規定 ，依菸害防制法第30條第1 項規定裁處法定罰鍰最低額1 萬 元，於法並無違誤。
㈢至原告辯稱本件處分有牴觸一行為不二罰原則等語，查本案 原告自行輸入空菸管產品，並以帳號「3rdscope」於蝦皮拍 賣網站刊登販賣牟利，經本局查證，原告確實違反菸害防制 法第14條規定，經被告前於108 年9 月2 日以中市衛保字第 0000000000號裁處書處分在案，並於108 年9 月4 日將該裁 處書送達（乙證6 ）。前次裁處於送達後，原告經民眾檢舉 於網路上販賣其輸入之空煙管，由「空菸管Invictus 100濾 嘴17mm（100 支盒裝空煙管）」前案與本案違規網頁內容（ 乙證6 及乙證4 ）所示，其前案空煙管之剩餘數量為366 件 、已售出數量為14件，販賣數量共計380 件；本案空煙管之
剩餘數量為279 件、已售出數量為120 件，販賣數量共計39 9 件，較前案增加，可知原告確實仍透過網路販賣的方式， 販賣空菸管，與前案之販賣行為不同。且原告前次受原處分 機關裁罰之事實，為108 年6 月6 日受民眾檢舉，並經本局 以108 年9 月2 日中市衛保字第1080088451號函附裁處書處 罰，已由本局認屬一行為。本件行為則係109 年3 月30日再 被民眾舉發而為本局查認屬實再予裁罰，與前次事件顯屬不 同之違規事實，當屬不同之行為，更不因本局是否命其限期 改正、命其收回空菸管而阻卻本案構成要件之該當。原告主 張本次行為與前次行為應屬同一行為，原處分牴觸一行為不 二罰原則、本局未命其收回空菸管云云，顯屬誤解，應無可 採。
㈣至原告主張製菸廠製程中所製造之「空菸管」忽然被衛生福 利部官員認定違反菸害防制法第14條規定，卻未對製菸廠生 產空菸管處罰，僅對原告製造、輸入、販賣空菸管進行裁罰 云云，查製菸廠依據菸酒管理法、菸酒稅法、菸害防制法等 規定，其組織須以股份有限公司者為限，取得中央主管機關 核發之設立許可及核發許可執照等程序，並應遵守菸品之衛 生管理、產製、輸入、販賣、標示廣告促銷管理、菸稅之繳 納、課稅項目及稅額、稽徵、菸品健康福利稅及管理、兒童 、少年及孕婦吸菸行為禁止等生產、銷售菸品及稅賦等規範 ，及違犯時依相關罰則處罰。是以，製菸廠係為了製造完整 菸品，縱於生產過程有輸入或製造空菸管用以生產菸品販賣 ，但其並無單純輸入或製造空菸管之菸形物對外販售牟利之 情事，自無違反菸害防制法第14條，應依同法第30條第1 項 科處罰處罰鍰之情形（乙證10）。是原告以事實不同、本質 不同、規範目的不同、且不具有關聯性之製菸廠為例主張免 罰，要無可採。
㈤綜上所述，本件原告之訴為無理由，請駁回原告之訴，並聲 明請求：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。四、本件如事實概要欄所載之事宜，有臺中市政府衛生局109 年 7 月8 日中市衛保字第1090070022號函暨行政裁處書、臺中 市政府暨所屬機關行政罰鍰繳費單（見本院卷第19頁至第23 頁）、臺中市政府109 年9 月24日府授法訴字第1090199299 號函暨臺中市政府府授法訴字第1090199299號訴願決定書（ 見本院卷第25頁至第33頁）、臺中市政府108 年10月29日府 授法訴字第1080241189號函暨臺中市政府府授法訴字第0000 000000號訴願決定書（見本院卷第35頁至第42頁）、臺中市 政府衛生局109 年8 月14日中市衛保字第1090087293號函暨 臺中市政府衛生局訴願答辯書（見本院卷第43頁至第50頁）
、陳情整合平台案件交辦單（見本院卷第127 頁）、原告之 個人基本資料查詢結果列印（見本院卷第128 頁）、109 年 3 月31日下載之違規網頁資料（見本院卷第129 頁至第146 頁）、樂購蝦皮股份有限公司109 年4 月27日樂購蝦皮字第 0000000000J 號函暨檢附之會員帳號資料（見本院卷第147 頁至第148 頁）、臺中市政府衛生局108 年9 月2 日中市衛 保字第1080088451號行政裁處書（見本院卷第149 頁至第15 0 頁）、違規網頁資料及送達證書（見本院卷第151 頁至第 155 頁）、臺中市政府衛生局109 年5 月20日中市衛保字第 1090052625號函暨送達證書、原告陳述意見書（見本院卷第 157 頁至第162 頁）、原告前案陳述意見書（見本院卷第16 3 頁至第165 頁）、前案違規網頁資料（見本院卷第166 頁 ）、衛生福利部108 年5 月2 日衛授國字第1080002566號函 （見本院卷第167 頁至第169 頁）、本院108 年度簡字第93 號行政訴訟判決書（見本院卷第171 頁至第177 頁）等附卷 可稽，堪信為真正。兩造之爭點為，經查：㈠原告所輸入In victus、Xtreme等空菸管後，在蝦皮拍賣網站刊登販賣上述 空菸管，是否為菸害防制法第14條所規範之行為？㈡被告依 衛福部函釋對原告裁罰，有無違法律保留原則？㈢衛生福利 部108 年5 月2 日衛授國字第1080002566號函，未於政府公 報或新聞紙公告是否對外生效可對原告裁罰？㈣被告未對製 菸裁罰，卻僅對原告之裁罰，其行政行為有無違反行政程序 法第6 條之規定？㈤被告前後2 次對原告以相同法律裁罰， 有無違反一事二不罰？
五、本院之判斷：
㈠按菸害防制法第1 條規定：「為防制菸害，維護國民健康， 特制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」第2 條第1 款、第2 款規定：「本法用詞定義如下：一、菸品： 指全部或部分以菸草或其代用品作為原料，製成可供吸用、 嚼用、含用、聞用或以其他方式使用之紙菸、菸絲、雪茄及 其他菸品。二、吸菸：指吸食、咀嚼菸品或攜帶點燃之菸品 之行為。」第14條規定：「任何人不得製造、輸入或販賣菸 品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」第30條第1 項規定：「製造或輸入業者，違反第14條規定者，處新臺幣 1 萬元以上5 萬元以下罰鍰，並令限期回收；屆期未回收者 ，按次連續處罰。」。
㈡又按菸草控制框架公約（FCTC）第16條規定：「1.每一締約 方應在適當的政府級別採取和實行有效的立法、實施、行政 或其他措施禁止向低於國內法律、國家法律規定的年齡或18 歲以下者出售菸草制品。這些措施可包括：（a ）要求所有
菸草製品銷售者在其銷售點內設置關於禁止向未成年人出售 菸草的清晰醒目告示，並且當有懷疑時，要求每一購買菸草 者提供適當證據證明已達到法定年齡；（b ）禁止以可直接 選取菸草製品的任何方式，例如售貨架等出售此類產品；（ c ）禁止生產和銷售對未成年人具有吸引力的菸草製品形狀 的糖果、點心、玩具或任何其他實物；以及（d ）確保其管 轄範圍內的自動售菸機不能被未成年人所使用，且不向未成 年人促銷菸草製品。2.每一締約方應禁止或促使禁止向公眾 尤其是未成年人免費分發菸草製品。3.每一締約方應努力禁 止分支或小包裝銷售捲菸，因這種銷售會提高未成年人對此 類製品的購買能力。4.各締約方認識到，防止向未成年人銷 售菸草製品的措施宜酌情與本公約中所包含的其他規定一併 實施，以提高其有效性。5.當簽署、批准、接受、核准或加 入本公約時，或在其後的任何時候，締約方可通過有約束力 的書面聲明表明承諾在其管轄範圍內禁止使用自動售菸機， 或在適宜時完全禁止自動售菸機。依據本條所作的聲明應由 保存人周知本公約所有締約方。6.每一締約方應採取和實行 有效的立法、實施、行政或其他措施，包括對銷售商和批發 商實行處罰，以確保遵守本條第1-5 款中包含的義務。7.每 一締約方宜酌情採取和實行有效的立法、實施、行政或其他 措施，禁止由低於國內法律、國家法律規定的年齡或18歲以 下者銷售菸草製品」，從上開規定可知菸害防制法第14條之 目的應係管制對未成年人具有吸引力的菸品形狀物品，及本 條係規定在菸害防制法第三章，其章名為「兒童及少年、孕 婦吸菸行為之禁止」，換言之，立法機關制訂系爭規定之目 的，乃係為避免未成年人將形似菸品之任何物品，作為模仿 吸菸情狀之工具，進而養成吸食菸品之習慣，並藉此達到保 護國民健康之立法目的。是以，菸害防制法第14條管制對象 應係指外觀上有菸品形狀的物品，防止未成年人接觸形同菸 品之可近性物品而產生菸品之聯想，故條文所規定之「菸品 形狀」，應指具菸品形狀之重要特徵，形同菸品可供未成年 人食用或賞玩者，不以外觀上與菸品完全等同為限。否則未 成年人依同法第12條規定禁止未滿18歲者吸菸、依第13條規 定亦禁止供應菸品予未滿18歲者，第14條之「菸品形狀物品 」倘包含「菸品」，則屬無意義的重複規定，復與例示的「 糖果、點心、玩具」不符。另依衛生福利部國民健康署108 年2 月19日國健教字第1089901260號函、108 年4 月3 日國 健教字第1089902424號函及衛生福利部108 年5 月2 日衛授 國字第1080002566號函分別所載「所詢空心紙質管狀物品， 非以菸草為原料加工之天然製品，故非屬本法第2 條第1 款
所稱之『菸品』。且該產品具濾嘴及菸品形狀，可作為模仿 吸菸情狀之工具。亦可在填充菸草後，即作為吸食菸品之用 。故為避免未成人將形似菸品之任何物品，作為模仿吸菸情 狀之工具，進而養成吸食菸品之習慣。基於保護未成年人最 佳利益之風險預防原則，應依本法第14條、第30條規定處理 」；「三、按本法自立法目的係『為防制菸害，維護國民健 康』，且揆諸國人諸多疾病（如癌症、慢性肺部疾病等）與 吸菸有關，對於國家整體醫療照護費用與生產力將產生排擠 效應及不良影響，是以，96年7 月11日增訂本法第14條，揭 櫫：『菸草控制框架公約第16條規定締約國應禁止生產及銷 售對未成年人具吸引力之菸品形狀之糖果、點心、玩具或其 包任何物品，爰增列本條。』的立法理由，足見立法者為避 免心智尚未完全成熟的未成年人接觸形同菸品的可近性物品 ，受到該形同菸品物品形象吸引的滲透影響，增加嘗試吸菸 的危險性，斟酌未成年人健康成長為國家競爭力及永續發展 的基礎，雖其與商業經濟活動發生利益衡突的情況，惟兩相 權衡結果，基於保護未成年人最佳利益的風險預防原則，乃 決定採取嚴格的管制措施，以杜絕未成年人有接觸菸品形狀 的糖果、點心、玩具或其他任何物品的機會，有效排除影響 未成年人有關菸品認知及吸菸態度的不利因素，俾維護國民 健康，並落實本法的立法目的與規範功能。四、為保護未成 年人，防止其接觸形同菸品的可近性物品而產生菸品的聯想 ，本法第14條規定的『菸品形狀』指具菸品的重要特徵，形 同菸品可供未成年人食用或賞玩者，殊不以外觀上與『紙菸 』完全等同為限。而本案之『空菸管』除外觀與菸害防制法 第2 條第1 款所稱之紙菸、菸絲、雪茄及其他菸品之菸品形 狀明顯相同外，並可填充菸草或其他物品作為食用或賞玩之 物品，確具有菸品之住何物品，作為模仿吸菸情狀之工具， 進而養成吸食菸品之習慣。基於保護未成年人最佳利益之風 險預防原則，仍請貴局應依本法第14條、第30條規定處理」 等內容。足見立法者為避免心智尚未完全成熟之未成年人接 觸形同菸品之可近性物品，受到該形同菸品物品形象吸引之 滲透影響，增加嘗試吸菸之危險性，斟酌未成年人健康成長 為國家競爭力及永續發展之基礎，雖其與商業經濟活動發生 利益衡突之情況，惟兩相權衡結果，基於保護未成年人最佳 利益之風險預防原則，乃決定採取嚴格之管制措施，以杜絕 未成年人有接觸菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物 品之機會，有效排除影響未成年人有關菸品認知及吸菸態度 之不利因素，俾維護國民健康，並落實菸害防制法之立法目 的與規範功能。是以，依上開法規之立法目的及相關會議記
錄可以得知，菸害防制法第14條制定之規範目的，應參酌該 整部法規之體系及其立法理由，應是指外觀上具有「產品外 型為菸品形狀或類似菸品形狀重要特徵形同菸品外，並具有 可食用性或賞玩使用性之特徵」，足令未成年人於認知上產 生可作為模仿菸品之特性，與此相符，行政機關即應依菸害 防制法第14條及第30條對違法者裁罰。
㈢關於人民自由權利之保障，我國憲法原則上採取直接保障主 義，除非有憲法第23條所規定之要件，不得對於基本權利加 以限制，此即為憲法對於基本權利所提供之事前保障，又稱 為法律保留原則。換言之，人民欲為何種行為，均屬個人自 由權利之行使，於法規無明文禁止之情況下，應不受限制， 國家若欲對人民的作為或不作為之行為為限制，必須有法規 作為依據。憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體 表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權 之權限分配。又「任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之 糖果、點心、玩具或其他任何物品。」「製造或輸入業者， 違反第14條規定者，處新臺幣1 萬元以上5 萬元以下罰鍰， 並令限期回收；屆期未回收者，按次連續處罰。」為菸害防 制法第14條及第30條第1 項所明定。亦即，行政機關如欲依 上開法律對業者為裁處時，必須業者所製造、輸入或販賣之 糖果、點心、玩具或其他任何物品，符合「產品外型為菸品 形狀或類似菸品形狀重要特徵形同菸品外，並具有可食用性 或賞玩使用性之特徵」之要件，始屬該當。又菸害防制法第 14條之管制目的，旨在防杜心智尚未完全成熟之未成年人有 接觸形同菸品之可食用性或玩賞使用性物品之機會（風險預 防原則），並不以實害結果作為其處罰要件。查，本件原告 所輸入販賣之空菸管，係由捲菸紙、濾嘴紙、濾嘴捲紙、濾 嘴等物所組合而成，一端為長條空管圓形物，另一端裝有濾 嘴，自長條空管處可作為填入菸絲使用，雖未裝填菸絲，但 其外觀形狀與通常香菸無異，購得者若由空管處填裝菸絲， 即可作為香菸點燃使用等節，此有原告於拍賣網站所張貼之 拍賣空菸管照片（見本院卷第129 頁至第131 頁、第133 頁 、第135 頁、第137 頁至第138 頁、第141 頁、第145 頁） 在卷可參。足證原告上述所輸入並在拍賣網店所販賣之Invi ctus、Xtreme等品牌之空菸管，雖未填裝菸絲，但其整體外 觀形狀，具有香菸之相同特徵及結構，單看上述拍賣照片所 顯示空菸管外觀，而未細看拍賣文字敘述內容，即有誤認係 拍賣真實香菸之虞，縱本件空菸管之重量、氣味及售價與通 常香菸之菸品未盡相同，惟此並不影響本件空菸管應屬「為 菸品形狀，具有賞玩使用性之特徵」涵蓋的文義範圍。且原
告既有輸入、販賣上述空菸管之行為，已構成害防制法第14 條、第30條第1 項規定裁罰之要件，不以被告證明查獲原告 確曾無償提供或販賣上述空菸管予未成年賞玩或吸用之實害 結果事證為必要，被告依此裁罰原告，並無違誤之處。參以 菸害防制法第12、13條分別規定禁止未滿18歲者吸菸，禁止 供應菸品予未滿18歲者，則未滿18歲者無從由合法販賣途徑 取得香菸吸用，而未成年者極有可能轉而向原告所經營拍賣 網路購入空菸管，並由其他管道取得菸絲、或將菸草加工成 菸絲、或在菸絲摻合愷他命、海洛因、甲基安非他命、大麻 等毒品、或單純加入上述毒品，再將之填裝於空菸管吸用之 誘因。綜上所述，足見原告所輸入及販賣之空菸管形同「香 菸」菸品，確有可能吸引未成年人吸用，增加嘗試吸菸的危 險性，應符合菸害防制法第14條所定「產品外型為菸品形狀 或類似菸品形狀重要特徵形同菸品外，並具有可食用性或賞 玩使用性」之特徵無疑，違法至明。是以，被告參酌上揭衛 生福利部國民健康署及衛生福利部號函釋內容，認定原告上 述行為違反菸害防制法第14條，依同法第30條第1 項規定裁 處原告1 萬元罰鍰，於法相符，並未違反法律保留原則。從 而，原告主張填充空菸管的「菸絲」需課菸稅及健康捐，並 禁止販賣予未成年，未成年無法取得菸絲，空菸管無法直接 使用，且空菸管填充菸絲須以專業製程和專用工具，非供未 成年賞玩之玩具或食品，一般成年吸菸者已不易學會將菸絲 填充空菸管之技術云云，顯係誤解法律，難認有理，非可採 信。
㈣按中央法規標準法第7 條：「各機關依其法定職權或基於法 律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立 法院。」行政程序法第157 條第3 項：「法規命令之發布， 應刊登政府公報或新聞紙。」第160 條：「（第1 項）行政 規則應下達下級機關或屬官。（第2 項）行政機關訂定前條 第2 項第3 款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府 公報發布之。」法規命令具有創設性，與法律有同一效力， 其未遵行發布程序者，不生效力。換言之，法規命令未依行 政程序法第157 條第3 項規定，刊登政府公報或新聞紙者， 不生效力。至於行政程序法第159 條第2 項第2 款解釋法令 之解釋性行政規則，一者其屬上級機關對下級機關，或長官 對屬官所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定（ 行政程序法第159 條第1 項），再者其係闡明法令原意（參 見司法院釋字第287 號解釋），其解釋是否正確而得適用， 繫於該法令是否應作如同該解釋性行政規則內容之解釋，該 解釋性行政規則並不具創設性，法官不受其拘束。只是下級
機關或屬官受其拘束，依該解釋性行政規則作成與人民有關 之行政行為，對人民有所影響，為使人民有所預見，行政程 序法乃要求於下達下級機關或屬官生效後，應登載於政府公 報發布。惟此解釋性行政規則之發布，並非其成立或生效要 件。換言之，解釋性行政規則未依行政程序法第160 條第2 項登載於政府公報，並不影響其效力（最高行政法院104 年 度判字第239 號行政裁判意旨可資參照）。本件原告以帳號 「3r dsco pe」於蝦皮拍賣網站刊登販售「Invictus、Xtre me」等空菸管，形同「香菸」菸品，確可能吸引未成年人吸 用，增加嘗試吸菸的危險性，應符合菸害防制法第14條所定 「產品外型為菸品形狀或類似菸品形狀重要特徵形同菸品外 ，並具有可食用性或賞玩使用性」之特徵，已詳如前述，是 以，參照前揭最高行政法院行政裁判意旨，衛生福利部108 年5 月2 日衛授國字第1080002566號函，縱令僅行文予立法 委員陳瑩國會辦公室、財政部、各級縣市政府衛生局、衛生 福利部國會聯絡組等政府單位，而未依行政程序法第160 條 第2 項規定登載於政府公報，並不影響其效力。故被告主張 前揭函未於政府公報或新聞紙公告之，無權以之對原告進行 裁罰云云，並無憑據，要無可採。
㈤雖原告另主張：製菸廠同樣製造空菸管，進口貨物稅則0000 0000000 「捲菸紙，小冊或管狀者」之管狀捲菸紙外型亦如 同被告所述菸形物，亦專用於填充菸絲製作香菸供人吸食， 但即使菸製造業取得許可執照者，即不得違反菸害防制法第 14條誘使未成年吸食香菸。被告卻認為我國製菸廠製造的空 菸管或管狀捲菸紙之菸形物未單獨銷售，只製造、銷售已裝 填菸絲的香菸製品，並不算未違反菸害防制法第14條而不予 裁罰。原處分刻意忽視製菸廠所製造、銷售之香菸成品亦包 含空菸管，為了對原告裁罰，將輸入和銷售的罰鍰混為一談 ，明顯有差別待遇違反行政程序法第6 條。未成年無法取得 菸絲，空菸管無法直接使用，未成年如何進行菸絲填充空菸 管之製程？且空菸管填充菸絲需專業製程和專用工具，非供 未成年賞玩之玩具或食品，成年吸菸者不易學會將菸絲填充 空菸管之技術，亦無未成年以空菸管自製香菸吸食之證據云 云。
⒈惟按中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級黨派，在 法律上一律平等。行政行為，非有正當理由，不得為差別待 遇，憲法第7 條及行政程序法第6 條分別定有明文。有關憲 法第7 條揭櫫之平等原則，司法院大法官於多號解釋強調， 內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律 上地位之實質平等（司法院釋字第565 、596 號等解釋意旨
參照）。而平等原則之基本精神，在於「等則等之，不等則 不等之」，除要求相同之事務應為相同之處理外，如對本質 不同之事務為相同之處理，亦屬平等原則之違反。且參諸等 者等之，不等者不等之，為憲法平等原則之基本意涵，法規 範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範目的 之為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的 之達成之間，是否存有一定程度之關聯性，以及該關聯性應 及於何種程度而定。條件相同之群體成員，如加諸不同的義 務，難謂符合平等原則。查製菸廠依據菸酒管理法、菸酒稅 法、菸害防制法等規定，其組織須以股份有限公司者為限， 設立許取得中央主管機關核發之設立許可及核發許可執照等 程序，並應遵守菸品之衛生管理、產製、輸入、販賣、標示 、廣告促銷管理、菸稅之繳納、課稅項目及稅額、稽徵、菸 品健康福利稅及管理、兒童、少年及孕婦吸菸行為禁止等生 產、銷售菸品及稅賦等規範，及違犯時依相關罰則處罰。是 以，製菸廠係為了製造完整菸品，縱於生產過程有輸入或製 造空菸管用以生產菸品販賣，但其並無單純輸入或製造空菸 管之菸形物對外販售牟之情事，自無違反菸害防制法第14條 ，應依同法第30條第1 項科處罰處罰鍰之情形，核與原告違 反本件之事實不同，本質上並非相同之事務，處罰法規範目 的不同，不具有關聯性，被告所為並無差別待遇之情形，原 告難以比附爰引，作為免罰之理由。
⒉按菸害防制法第14條規定：「任何人不得製造、輸入或販賣 菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」，以其所 例示「菸品形狀之糖果、點心、玩具」之物品種類，係包括 可吸引未成年人食用或賞玩使用之物品類型，且其保護對象 包含兒童及尚未成年之青少年，是探究其條文文義所及範圍 、立法目的及規範意旨以論，可認其所稱之「任何人」不得 製造、輸入或販賣菸品形狀，係包括自然人、法人（菸酒公 司）在內；「其他任何物品」，係指其他所有足以吸引20歲 以下年齡層之未成年人之物品，且該物品除重要特徵形同菸 品外，並具有可食用性或賞玩使用性之特徵而言。倘若不具 有菸品形狀之重要特徵且非可為食用或賞玩之物品，即難認 係前揭規定所禁止製造、輸入或販賣之標的。易言之，但凡 製造、輸入或販賣之糖果、點心、玩具或其他任何物品，符 合「產品外型為菸品形狀或類似菸品形狀重要特徵形同菸品 外，並具有可食用性或賞玩使用性之特徵」等構成要件，主 管機關即得依同法第30條規定處罰違反者（包括原告所述製 菸廠所屬之公司），不以製造、輸入或販賣含有上述特徵商 品已於填裝菸絲，或已查獲未成年以空菸管自製香菸吸食為
必要；亦即與購得者取得空菸管後是否熟練使用專用填充工 具、技巧，方能將菸絲均勻填入空菸管，未成年人是否能夠 取得填充之菸絲；一般成年吸菸者不易學會將菸絲填入空菸 管之技術，未成年若填充空菸管產製私菸則為童工屬勞動部 掌動等節無涉，原告所言，誤解法律，無法採認。 ㈥雖原告主張被告前後對原告以相同法律裁罰違反一事二不罰 云云。惟依司法院釋字第604 號解釋理由「……立法者對於 違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益 或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及 時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為 認定其違規行為之次數，即每舉發一次，即認定有一次違反 行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規 事實繼續之行為，為連續舉發者，即認定有多次違反行政法 上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行 為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國 家一行為不二罰之原則，並無牴觸。」是對於違規事實繼續 之行為，主管機關本得藉舉發其違規事實之次數，作為認定 其違規行為之次數。經查，查原告輸入空菸管以前揭帳號， 在上述拍賣網站刊登販賣牟利，經民眾於108 年6 月6 日向 被告檢舉，被告認原告違反菸害防制法第14條規定，於108
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