臺北高等行政法院判決
109年度訴更一字第60號
109年12月31日辯論終結
原 告 千附實業股份有限公司
代 表 人 張瓊如（董事長）
訴訟代理人 宋重和 律師
複 代理人 蔡岳倫 律師
訴訟代理人 孔繁琦 律師
曹如涵 律師
被 告 法務部
代 表 人 蔡清祥（部長）
訴訟代理人 邱煜斌
李易臻
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中
華民國106年7月20日院臺訴字第1060174071號訴願決定，提起行
政訴訟，經本院106年度訴字第1300號判決後，被告不服，提起
上訴，經最高行政法院以109年度判字第353號判決廢棄發回，本
院更為判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
被告以訴外人羅淑蕾（下稱羅君）自民國96年11月間至105 年1月間擔任第6屆至第8屆立法委員，為107年6月13日修正 公布前即行為時公職人員利益衝突迴避法（下稱利衝法）第 2條所定之公職人員，而依原告之公司變更登記表及董事辭 職書所載，羅君自100年6月23日起擔任原告之獨立董事，於 103年10月6日辭去獨立董事職務，原告自100年6月23日起至 103年10月6日止為行為時利衝法第3條第4款規定所稱之關係 人，自不得與受立法委員監督之機關為交易行為，詎原告於 羅君擔任該公司獨立董事期間，得標受立法委員羅君監督之 機關即漢翔航空工業股份有限公司（下稱漢翔公司）之採購 案計12案（下稱系爭12項採購案），違反行為時利衝法第9 條規定，乃依行為時利衝法第15條、行政罰法第8條但書及 第18條第3項規定，以105年10月28日法廉字第10505013970 號處分書（下稱原處分）裁處原告罰鍰合計新臺幣（下同） 25,110,000元，並應自處分書送達後30日內繳納。原告不服
，提起訴願，業經行政院以院臺訴字第1060174071號訴願決 定駁回，遂提起行政訴訟，經本院106年度訴字第1300號判 決（下稱前審判決）撤銷訴願決定及原處分。被告不服，提 起上訴，經最高行政法院以109年度判字第353號判決（下稱 上訴審判決）廢棄原判決，發回本院更為審理。二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.本件事實中，與原告交易之相對人漢翔公司並非係受羅君監 督之機關，原告所為，自無違反行為時利衝法第9條、第15 條之規定：
(1)依鈞院109年11月25日準備程序筆錄可知，被告並不爭執羅 君於任職立法院交通委員會委員期間，其於二讀會間並無法 實際影響立法院對於漢翔公司之預算之審議，僅泛稱預算案 、法律案均應經過三讀會議決，尚有質詢權、提案權等立法 委員之職權，均不受委員會之限制。惟依立法院職權行使法 第9條第1項、第11條第2項規定觀之，第三讀會僅為單純之 文字修正，非羅君得據此監督漢翔公司之程序；又依舉證責 任分配法則，自應由被告證明羅君得藉立法委員之質詢權、 提案權對於漢翔公司為實質監督，然被告迄今就此亦未實質 證明。
(2)另依立法院程序委員會組織規程第5條第1項第3、6款及立法 院各委員會組織法等規定，立法院交通委員會僅得審查交通 部、行政院公共工程委員會及國家通訊傳播委員會掌理之議 案以及人民請願書，亦僅得邀請交通部、行政院公共工程委 員會及國家通訊傳播委員會作業務報告，並對之備質詢，故 羅君就民營化前屬「經濟部」管轄範疇之漢翔公司，確實不 具審查議案、請願書、邀請為業務報告，甚至備質詢等權限 ，顯無從對漢翔公司加以監督甚明。
(3)依被告於98年12月10日發布之法政字第0981116105號函，不 得單以形式上某機關或部會是否隸屬於公職人員服務單位為 據，倘該公職人員因其職務性質，或因內部分工關係，致其 所實際執行之職務內容對所屬機關並不具指揮、監督權限， 該隸屬機關即非屬行為時利衝法第9條所指「受其監督之機 關」，而無該條之適用。是本件裁處自應遵循行政自我拘束 原則，採行與上開函釋一貫之判定基準，認羅君已因立法院 委員會職務劃分，而無從對漢翔公司為指揮、監督，當不符 行為時利衝法第9條之裁罰要件甚明。
2.被告一再陳稱原告具違反行為時利衝法之未必故意，然均未 見其就原告主觀上具未必故意提出相關事證以實其說，顯與 行政罰法第7條第1項及該條立法理由揭櫫之意旨相違：國家
欲以人民違反行政法上義務對之施以處罰，除應由行政機關 證明行為人客觀上有何符合構成要件之行為外，尚須就行為 人主觀上有何故意或過失之可歸責性善盡舉證責任。然遍觀 被告裁處書及歷次書狀，除粗略以原告已出具投標廠商聲明 書，聲明其非屬公職人員關係人乙節，即率稱原告具有違反 行為時利衝法之未必故意外（惟被告實無從據此推論原告有 違法之未必故意，詳下述），俱未見被告另行提出任何具體 事證，以證原告有何「預見與漢翔公司為交易行為，將違反 行為時利衝法之情事發生，而其發生並不違背原告本意」之 情事，顯有違反行政罰法第7條第1項及其立法理由之違法。 3.原告聘任羅君擔任獨立董事，非屬公職人員關係人，而不受 行為時利衝法禁止交易之限制，不僅具信賴基礎，亦有信賴 表現，且此等信賴值得保護，依信賴保護原則，應認主觀上 並無故意或過失：
依原告歷來得標資料以觀，原告不僅自93年起，即開始參與 漢翔公司採購案，且自100年6月23日起聘任羅君擔任獨立董 事後，亦仍每年持續不斷投標漢翔公司及其他政府機關之採 購案，迄至漢翔公司103年8月21日民營化時止，累計參與之 採購案已高達50件之多，惟被告於此段期間內，除均未就斯 時公職人員關係人範疇，可能擴張及於聘任公職人員擔任獨 立董事之情形為任何釋示，亦未於原告各次得標後即時加以 查核糾正，待至105年10月28日，漢翔公司已民營化多年後 ，方突為本件裁處，原告早已因上開情事而生其不因聘任公 職人員擔任獨立董事，而成為公職人員關係人，並受到行為 時利衝法禁止交易規範限制之「信賴基礎」，以及於100年6 月23日（即羅君擔任獨立董事）起，至103年8月21日（即漢 翔公司民營化）時止，3年間持續參與漢翔公司及其他政府 機關採購案之「信賴表現」。且亦因公職人員之規範及適用 存有諸多不明確之處，更無任何函釋、判決就行為時利衝法 第3條第4款之董事範圍，是否擴及獨立董事為清楚之闡釋， 顯見原告之「信賴並無不值得保護」之情形，當有信賴保護 原則之適用。
4.行為時利衝法第15條，必以故意為限，而不包含過失。然原 告對於行為時利衝迴避法第9條之範圍包含獨立董事乙節， 並無所悉，且於投標廠商聲明中所為勾選及聲明，亦僅係依 行為時利衝法第3條第4項所載條文文義，據客觀事實而為記 載，自無可能具有未必故意：
(1)依鈞院106年度簡上字第68號、105年度訴字第1736號、107 年度訴字第142號、最高行政法院104年度判字第358號等判 決意旨，行為時利衝法第9條之違反，其行為必以「故意」
為限，而不及於「過失」型態（此節被告亦不否認）；又行 政罰之未必故意，必以行為人知悉其行為係屬違規者，始足 構成。故被告答辯，實與前揭判決所揭櫫「未必故意本身即 需『行為人知悉該事實係屬違規』始足構成」意旨，尚有未 合。
(2)自法律解釋角度而言，原告本無從知悉於89年間施行之利衝 法，適用範圍會及於施行在後之「獨立董事」；自體系解釋 而言，「董事」與「獨立董事」之職權互殊，功能互異；且 證券交易法就兩者之規範用字遣詞均區分甚明，未有條文內 文所載「董事」實係同時包含「董事」與「獨立董事」之涵 義，足徵「董事」與「獨立董事」確實係截然不同之規範客 體，則行為時利衝法第9條之文字既無包含「獨立董事」， 原告於行為時自無從知悉利衝法第3條第4款之「董事」在解 釋上尚包含差異極大之「獨立董事」，則原告對於其自身與 漢翔公司為交易乙節是否屬違反法律全然不知，洵無可能具 有違反行為時利衝法第9條、第15條之未必故意。 (3)投標廠商聲明書全文，僅要求原告就「本廠商就本採購案， 係屬公職人員利益衝突迴避法第2條及第3條所稱公職人員或 其關係人，涉及違反行為時利益衝突迴避法第9條『公職人 員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機 關為買賣、租賃、承攬等交易行為』」為「是」與「否」之 勾選，就該法第3條所指之公職人員關係人範圍，可能自「 董事」擴張解釋及於「獨立董事」乙節，則未置隻字片語， 實無從苛求原告就該條所載「董事」範圍有所懷疑，甚至另 尋專業人士諮詢。原告依行為時利衝法所載條文文義，檢視 其並未聘任公職人員擔任「董事」，與該法第3條第4款規範 情形並不相符，進而聲明其非屬公職人員關係人，僅係據客 觀事實而為記載，亦無從執此證明原告有何違法之故意或過 失。
5.原告落入違反行為時利衝法之窘況，實係肇因於修正前利衝 法過度嚴苛，而未如同現行法第14條第1項，將依循政府採 購法規範所為之採購案予以排除適用，依過往最高法院揭櫫 之意旨，應詳加衡酌原告並無違法意圖等情狀，為有利於原 告之認定：
(1)依鈞院107年度訴更一字第3號判決意旨，所謂「未必故意」 ，行政罰法並未就此另為規範或闡釋，自應援引刑法規範而 為參照適用，揆諸刑法第13條第2項規定，必以行為人就違 法事實有所認識，且就違法結果之發生有所希望或意欲者， 方屬之，倘行為人無從預見投標行為將發生違反行為時利衝 法第9條規範之結果，即難認行為人具有不法結果發生之希
望或意欲，進而亦無從推斷行為人具違法之未必故意。又若 行為人參與之投標案，已依循政府採購法規範行公開公平之 程序，而無利益衝突、不當利益輸送甚或圖利之可能，僅因 修正前利衝法之法規範未如同現行法第14條第1項第1款，將 有嚴格程序可資遵循之政府採購案明文排除於公職人員或其 關係人禁止交易行為之列，而失之過嚴，致行為人於利衝迴 避法修正此等缺失前，因無法適用修正後排除規定，而肇致 違反利衝法之結果發生，衡諸行政或司法機關均不應將法令 制定缺漏之不利益一概歸由人民承擔，是以，於審酌行為人 是否具違法之未必故意，更應詳加參酌有利行為人之事證， 採取有利行為人之標準，而非輕率、空泛指摘行為人具違法 之未必故意。
(2)獨立董事制度係於91年間參照國外公司治理制度而引進，晚 於利衝法於89年間之立法時點，利衝法立法史料並未論及獨 立董事，亦無同步修正將獨立董事納入公職人員關係人範疇 ，而是於105年3月7日修法審議時，始由經濟部提出將之增 列於利衝法之公職人員關係人範圍。原告自無可能於102年 間參與系爭12項採購案投標時，即預見其可能因聘任羅君擔 任獨立董事，而成為公職人員關係人，既無希冀違法結果發 生之意欲，當不構成法所規範之未必故意。其次，獨立董事 引進設置目的乃為制衡、防範一般董事濫權，或就背景資格 有其獨立及專業之特殊要求，抑或行使職務係為維護投資大 眾之利益，非同於一般董事僅係為求公司最大利益等各面向 ，均與一般董事有別；原告基於上述理由，確信委任羅君擔 任獨立董事，不致構成利衝法所稱公職人員關係人，實屬合 理有據。當無被告所稱原告已預見投標系爭12項標案可能違 反行為時利衝法第9條之情形。原告於100年6月23日委任羅 君擔任獨立董事後，仍持續投標漢翔公司之各項標案，倘被 告斯時已清楚判明原告確屬公職人員關係人，定當立即對原 告進行裁處，惟被告當時未為任何處分，遲至105年10月28 日始為裁處，期間已逾5年之久，顯見原告究否為行為時利 衝法所稱之公職人員關係人？確實存有模糊空間而無從立即 斷定；且利衝迴避法第3條第4款公職人員關係人範圍之解釋 ，究否應從嚴限縮於法條文意？抑或擴張解釋至該時法未明 文之獨立董事？不僅被告自身認定前後矛盾、互相歧異，更 遭法令審查之立法委員直指該等法令縱為法律專業人士，亦 難以理解。凡此，俱足認實難期待原告得藉探詢法務人士， 即可免於違反利衝法之法規範，被告據此驟論原告具違法之 未必故意，已有粗率專斷之情。又被告就其何以得藉原告未 另行諮詢法律專業人士乙節，即逕予推認原告具預見違反行
為時利衝法交易禁止規範，且違反亦不違本意之未必故意？ 亦未提出證據以實其說，實無從驟論原告具違反利衝法之未 必故意，進而將裁罰之不利益歸於原告。況本件前審法官與 上訴審法官就此亦為迥異認定，更無從期待如原告般之一般 大眾得以知悉或預見自身可能因行政或司法機關就公職人員 關係人為擴張解釋，而受利衝法之規制。
(3)綜上，縱認公職人員關係人可擴張及於聘任公職人員擔任獨 立董事者，然系爭12項採購案均係依政府採購法規範之限制 性招標及選擇性招標程序，循公平、公正、且公開之途徑， 而有充分防弊機制，僅因行為時利衝法就此未明文排除，致 原告投標漢翔公司系爭12項標案陷於違反利衝法之疑義與窘 境，於認定原告有無具希望不法結果之未必故意一情，自應 循實務判決揭櫫之基準，參酌有利原告之事實，認原告無此 未必故意。
6.縱依上訴審判決諭示，原告行為時公職人員關係人範圍，解 釋上可擴張及於獨立董事，亦僅係原告主觀上就公職人員關 係人利益衝突禁止交易規範存有「構成要件錯誤」之情事， 於法律評價上不能成立「故意」行為，被告一再陳稱原告具 有違法之「未必故意」，應屬誤解：
衡酌原告為系爭12項採購案時，未見有函釋或判決見解就利 衝迴避法第3條第4款「董事」一詞，可否擴張解釋為「獨立 董事」提出說明或探討，足認原告於本件行為時，主觀上就 利衝法禁止交易規範構成要件，所得認知或預見之範疇，亦 應僅限於「公職人員擔任『董事』之營利事業，不得與受公 職人員監督之機關為交易行為」。本件上訴審判決認定聘任 公職人員擔任獨立董事者，縱在該法第3條第4款修正施行前 ，解釋上亦可認係屬公職人員關係人，而與原告行為時，主 觀認知之行政法上義務之構成要件事實，即：①公職人員擔 任「董事」之營利事業。②不得與受公職人員監督之機關為 交易行為，有所差異。此等對構成要件解釋相異之緣由，實 肇因於原告行為時未能認識利衝法義務之構成要件事實，除 聘任公職人員擔任董事外，亦有可能遭行政機關或司法實務 擴張解釋及於聘任公職人員擔任獨立董事之情形，致不知其 參與漢翔公司採購案之行為，已該當利衝法處罰規定之構成 要件，而生構成要件錯誤之情事，於法律上至多僅得評價為 過失，而無從逕論原告係故意違反利衝法規範甚明。 7.承前所述，原告既因構成要件錯誤而阻卻成立違法之故意， 縱如被告所稱，原告倘不知公職人員關係人範疇，亦可諮詢 法律專業人士，卻怠於為之，仍可歸責（假設句，原告否認 ），至多亦僅生原告具有應注意且能注意，然未注意，而致
違法情事發生之過失，依被告函釋，應不得依行為時利衝法 予以裁處：
(1)行為人因違反行為時利衝法，僅以人民對違反行政法義務行 為之事實，明知並有意使其發生，或發生不違其本意之故意 為限。惟若人民僅係未能認識行政法上義務之構成要件事實 ，致不知其行為已該當法律處罰規定之構成要件，則應屬構 成要件錯誤，於法律評價上無從認定為故意，自應排除於利 衝法之處罰範疇。
(2)原告既因構成要件錯誤，於主觀上無從成立違法之故意。縱 如被告所稱，原告倘不知公職人員關係人範疇，亦可諮詢法 律專業人士，卻怠於為之，應可歸責（假設句，原告否認。 蓋利衝法不僅未課予行為人此等義務，且就該法所稱之董事 可否兼及獨立董事乙節，被告內部及司法實務均有不同見解 ，當無從將此不利益責由原告承擔），至多亦僅得認定原告 對於違反行為時利衝法之事實，具有應注意且能注意，然未 注意，而致違法情事發生之過失（惟原告仍否認就本件違法 具有過失，業如前述），當不得依行為時利衝法處罰。 8.自利衝法之立法意旨及修法理由以觀，可知公職人員或其關 係人是否應受利衝法之限制，而不得與其服務之機關或受其 監督之機關為交易行為，應採行該交易是否存有「不當利益 輸送」之目的性限縮解釋：
行為時利衝法之立法宗旨，係以避免公職人員憑藉其職務地 位而為「不當利益輸送」為其目的。且現行利衝法第14條第 1項第1款修法意旨亦明文將「依政府採購法以公告程序或同 法第105條辦理」而無「不當利益輸送」可能之採購案件， 排除於公職人員或其關係人禁止交易行為之列以觀，可知公 職人員或其關係人是否應受利衝法之限制，而不得與其服務 之機關或受其監督之機關為交易行為，當應採目的性限縮解 釋，將已遵循政府採購法規範程序，且亦無「不當利益輸送 」可能之採購案件排除於本法規範範疇。如此解釋，亦與本 件發回判決中發回理由明確揭櫫行為時利衝法第9條規範， 係為避免公職人員或其關係人與政府機關進行交易，造成「 利益衝突」、「不當利益輸送」甚或圖利弊端之意旨相合。 9.基上可知，原處分逕將102年、103年間羅君同時任職立法委 員及原告公司獨立董事期間內，原告公司與漢翔公司之交易 ，均一概列為裁罰之範疇，對於原告與漢翔公司間之交易， 究竟有何不當利益輸送之情事未置一詞，全然未實質審酌是 否本件確有不當利益輸送之情事，實有適用法律錯誤之違誤 ，亦屬違反行政自我拘束原則：
(1)被告就是否違反行為時利衝法第9條一節，歷來均採實質認
定「有無不當利益輸送之虞」，而被告於原審107年2月17日 之準備程序時自承，被告就因涉行為時利衝法裁罰之事件， 確實會就「有無不當利益輸送之虞」乙節為實質認定，堪認 被告對於利衝法事件，已形成對於「有無不當利益輸送之虞 」一節為實質審查之行政慣例，自應受其拘束。然本件被告 確實未就原處分所為之系爭12項採購案之裁罰是否具有不當 利益輸送之虞為實質認定，則原處分自屬違反行政自我拘束 原則。另依司法院釋字第716號解釋文意旨，是否違反利衝 法，亦應實際判斷於交易過程中是否已行公開公平之程序， 而有充分之防弊規制、是否仍有造成不當利益輸送或利益衝 突之虞，俾符利益衝突迴避法之立法意旨。故被告應實質審 查個案究竟有無不當利益輸送，始符利衝法之立法精神，併 使被告符合行政自我拘束原則。
(2)系爭12項採購案，於公告時，均依政府採購法訂定底價，並 邀請合於資格之廠商投標，經過多次比減價格競標後，再依 政府採購法第52條第1項第1款最低標方式決標，過程完全依 照法定程序進行，應無不當利益輸送之虞。且系爭12項採購 案細繹得標背景及所踐行之法定程序，亦可知悉各標案均無 可能存有不當利益輸送之可能：①原處分項次第1項、第3項 及第11項採購案，均循政府採購法第22條第1項第15款而為 之限制性招標程序，且符合該等標案所涉機匣精密加工製作 能力之廠商，全國僅有原告及漢翔公司二家，顯見時任原告 獨立董事之羅君，就原告於此3採購案得標與否，實無指示 漢翔公司應如何作為之可能。②原處分項次第2項、第4至10 項及第12項採購案，均循政府採購法訂定之選擇性招標程序 ，先由漢翔公司建立合格廠商名單，再邀集名單內各合格廠 商參與投標，且第2、6、8、10項等採購案，乃係因合格廠 商中，僅有原告一家廠商於公告期間內參與投標所致，實無 由時任原告獨立董事之羅君，就原告得標與否，指示漢翔公 司應如何作為之空間；又第4、5、7、9、12項等採購案，均 係由有參與各標案投標之所有廠商一律得標，足認該等採購 案僅單純是廠商是否符合漢翔公司個案需求而定，要無羅君 涉入或指示之餘地。綜上可知，被告為裁罰之系爭12項採購 案，不僅於形式上均須遵循政府採購法規範之嚴格招標程序 ，致羅君顯無可能具指示漢翔公司應如何作為或不作為之權 限，且實質上該等採購案亦或因受限於全國具備資格之廠商 數量，或因僅有原告一家廠商參與投標，或一概由有參與之 廠商得標，而無「不當利益輸送」或「利益衝突」之可能。 被告歷來行政函釋既認此等情形與利衝法迴避義務之要件有 別，自受此行政慣例拘束，將不具利益衝突、亦無不當利益
輸送之系爭12項採購案排除適用行為時利衝法第9條規範， 然被告仍執意認定有違而為本件裁罰鉅額罰鍰，顯違行政自 我拘束及平等原則，並與司法院釋字第716號解釋理由書以 及利益衝突迴避法法修法理由相悖，更明顯牴觸發回判決之 發回意旨，應予撤銷。
(3)原告自75年以來即投入航太產業，自85年以後積極參與通過 各項認證，自93年起參與漢翔公司採購案數量，至委任羅君 擔任獨立董事止，已達31項之多，足見與漢翔公司早已建立 合作信賴關係，與羅君是否擔任原告獨立董事毫無關聯，原 告係因本身具備之專業技術能力皆符合業界標準，及與漢翔 公司具有長期合作默契等優勢，始得應漢翔公司之邀參與投 標，此等經驗實績當與羅君擔任原告獨立董事無涉，無可能 存在任何利益輸送之情事。系爭12項採購案之交易對象、標 的及底價訂定皆係由招標單位（即漢翔公司）所決定，整個 投標過程既已依政府採購法規定踐行相關公開、公平、公正 之程序，並無任何利益輸送、以不法手段獲得交易機會之虞 。原處分逕認定原告與漢翔公司間之交易違反行為時利益衝 突迴避法第9條、第15條，亦有適用法規錯誤之違誤。 (4)原告於得標廠商聲明書中為其非屬公職人員關係人之勾選， 係依行為時利衝法第3條第4款法條文義而為，並無未據實填 載。交易機關團體（即漢翔公司）是否應於原告得標系爭12 項採購案後主動公開身分關係，不僅行為時利衝法對此並無 要求，原告對之亦毫無干預或置喙之餘地，被告據此苛責原 告，並指摘系爭12項採購案因此而難謂具充分防弊機制，仍 有利益衝突或不當利益輸送之虞，已違反不當聯結禁止原則 。遑論杜絕不當利益輸送之防弊機制，亦非僅有表明身分關 係一途，系爭12項採購案既均係依政府採購法實行邀標、招 標、投標及開標程序，過程均公正公開而無任何人為因素涉 入，足證各採購案已具充分防弊機制，當無利益衝突或利益 輸送之情，自應排除適用行為時利衝法第9條規範。 10.本件於原告行為時利衝法之文義即未盡明確，且就本件爭點 於司法實務上，亦無相關判決先例可循，於101年至103年間 擔任立法委員之羅君任職原告獨立董事期間與漢翔公司交易 乙節，原告應無期待可能性可言，無可非難性而不應處罰： (1)行政機關於個案認定行為人究否因違反法令而應受裁罰時， 除須檢驗行為人客觀構成要件該當性、主觀構成要件該當性 （即故意、過失）及違法性外，尚須衡酌行為人違反法令是 否具「無期待可能性」之「阻卻責任事由」，亦即，倘考量 行為時客觀處境，實無從期待人民遵從法律所規範之行為或 不行為義務，即不得將裁罰之不利益強行加諸予行為人承受
。而「法律見解錯誤」即屬前揭因無期待可能性而阻卻責任 之適例。
(2)縱然本件於構成要件該當性方面，原告之行為卻有違反行為 時衝法法第9條、第15條之規定（僅屬假設，原告否認）。 然於有責性層次檢驗，因司法實務對於行為時利衝法第3條 第4款之解釋，並無統一見解，復無先例可參，而發回前之 前審判決與上訴審判決，亦對條文文義有全然不同之解釋； 依行為時利衝法第3條第4款之文義，並無載明「獨立董事」 ，又「獨立董事」制度，是證券交易法於94年12月12日修正 ，並於95年1月11日公布施行，現行利衝法修正後，始將「 獨立董事」加入，故行為時利衝法第3款第4條之文字根本無 法使原告及人民理解其規範範疇尚包括「獨立董事」，苛求 原告認定89年公布施行之利衝法規範尚包含95年始出現之「 獨立董事」，而使原告不得與漢翔公司為交易，實無期待可 能性可言；又與本件訴願決定之形成過程中，審議委員會第 68次會議紀錄亦顯示審議委員對行為時利衝法第3條第4款之 射程範圍是否包含「獨立董事」均有不同見解，自無可能期 待人民對於行為時利衝法之條文文義以外之涵義得充分理解 ；被告就獨立董事是否應納入公職人員範疇，亦無一致判定 基準；立法機關就利衝法之明確性亦顯有不足，以及涵蓋範 圍不宜過廣之見解，與被告於本件處分認原告自法條文義即 可推知，委任公職人員擔任獨立董事亦當然構成公職人員關 係人之主張，兩相背離；況衡諸常理，人民於解釋法律時， 實無可能如同被告於審議委員會針對本件處分討論般，以先 憑空創設公、私益獨立董事類別，再迂迴探詢法條立法目的 之方式解釋法令，自當不得據此為裁罰基礎。綜上，原告基 於文義解釋、法律歷史解釋、體系性解釋，而認為行為時利 衝法第3條第4款之規範範疇不包含「獨立董事」，雖與被告 及上訴審判決意旨認可及於獨立董事之見解有所牴觸，亦屬 「法律見解錯誤」。強令原告就法令解釋，採取與被告全然 相同之立場採取對己不利之見解，實屬緣木求魚而無期待可 能，當有「阻卻責任事由」之適用。是本件實無期待原告於 行為時將行為時利衝法第3條第4款之規範範疇解釋為包含「 獨立董事」之可能性。
11.原處分對於原告與漢翔公司於102年、103年間之系爭12項採 購案，均為機械性之裁罰，未審酌各標案間交易情況各別， 實有裁量怠惰之違法：
(1)依鈞院107年度訴字第1122號及99年度訴字第2176號判決意 旨，行政機關認違反公職人員利益衝突迴避義務而予以裁罰 ，其裁罰金額之認定不得僅以恐生外界產生利益輸送不良觀
感為單一依據，尚須就公職人員是否無法或未曾藉由職務上 權利、機會或方法影響交易行為，或該等交易往來事實是否 於公職人員任職前早已行之有年，有利受裁處人之情事予以 衡酌，否則即有裁量怠惰之違法。又依上訴審判決意旨，認 定行為時利衝法第3條第4款縱使未明文規定獨立董事為其規 範之對象，以合目的性解釋而言，亦應將獨立董事納入利衝 法所規範之客體。
(2)若原告確有違反行為時利衝法之規定（僅屬假設，原告仍主 張利衝法應實質審查有無不當利益輸送之虞，且原告所為並 無不當利益輸送之情事），然因原告行為時之法律，立法者 疏於將「獨立董事」之文字明文規定於行為時利衝法中，致 使原告誤以為行為時利衝法第3條第4款所規範之客體並不包 含「獨立董事」，其情應屬可憫，而有行政罰法第8條之適 用。
(3)原處分固然適用行政罰法第8條、同法第18條之規定酌減罰 鍰，然被告對於所裁罰之系爭12件採購案，均機械式的酌減 至3分之1，而未審查各別標案間情況之不同。倘若原告確有 違反行為時利衝法，被告應審酌個別標案之違法性內涵，原 處分所裁罰之標案中，除了原告以外，國內並無其他企業符 合投標資格之標案，若具違法性（僅屬假設，原告主張此情 況依被告之行政慣例，經實質認定即應屬無不當利益輸送之 虞而免予裁罰之情況），自應相較其他標案輕微，方符不同 情節為不同處理之法理。故被告顯係出於恣意而屬裁量怠惰 。
(二)聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.原告主張行為利衝法第3條第4款之規範主體並不包括獨立董 事及漢翔公司並非受立法委員羅淑蕾監督之機關部分： (1)依上訴審判決意旨，認獨立董事係董事種類之一；獨立董事 固係於利衝法施行後，始行增列之董事種類，惟仍在行為時 利衝法第3條第4款立法所欲規範之列，況獨立董事復可組成 審計委員會行使監察人職權，具監察人之功能，而公司監察 人本屬行為時利衝法第3條第4款規範之關係人。故由目的解 釋及文義解釋，在107年6月13日修正本法第3條第4款之前， 獨立董事即係該條款立法目的所欲涵括之公職人員關係人。 (2)依行為時利衝法第9條所稱「受其監督之機關」，依文義解 釋及立法原意，應指受該公職人員監督之機關而言，故依法 係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為該法所稱「受其 監督之機關」，直接監督或間接監督均屬之。至所謂「監督
」，乃指有監督之權責而言，有無在個案中實際參與監督， 則非所問。
(3)依憲法第57條第1款、第63條、立法院職權行使法第18條、 預算法第3條第1項等規定，以及被告94年7月7日法政決字第 0940010392號函釋，立法委員議決行政院暨所屬各級機關預 算案，並得於開會時向行政院院長及各部會首長質詢，行政 院暨所屬各級機關等即係受立法委員監督之機關，故立法委 員本人或其關係人自不得與前開機關為買賣、租賃、承攬等 交易行為。
(4)羅君自96年11月起至105年1月止擔任第6屆至第8屆立法委員 ，為行為時利衝法第2條之公職人員，自100年6月23日原告 之公司變更登記後擔任獨立董事，並持有股份1,000,000股 ，嗣於103年10月6日辭去職務，是原告自100年6月23日至 103年10月6日為行為時利衝法第3條第4款之關係人。參據經 濟部國營事業委員會103年度年報，漢翔公司係於103年8月 21日移轉民營，是以漢翔公司於原處分所據以裁罰之交易時 ，係屬行為時利衝法第4條第3項及第9條受羅君監督之機關 。又羅君於原告投標時係擔任立法院第8屆交通委員會委員 ，雖依中央政府總預算案審查程序規定，漢翔公司係隸屬於 經濟部所屬機關，而非受交通委員會直接監督之機關，惟此 僅立法院立法委員於審查預算時之內部職務分工，且委員會 亦僅係預算案審議之其中一環（即第二讀會），相關法律案 或預算案之審議皆應經三讀會議決，且立法委員之職權亦並 非僅預算審查而已，尚有其他質詢、提案權等，皆非僅侷限 於委員會之內部職務分工，尚難執此論據認原告即非屬立法 委員羅君監督之機關。
2.原告主張原處分違反行政罰法第7條第1項及第18條第1項規 定部分：
(1)行為時利衝法第9條之立法背景，係考量公職人員之親屬承 攬公共工程及與政府機關交易之情況普遍，導致在締約與履 約等階段因公職人員或其親屬憑恃公職人員之職權而有利益 輸送之虞，因此不以公職人員利用職務之便，或執行職務時 直接或間接使關係人獲得利益為前提要件。
(2)構成本法之責任要件係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避 法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「公職人員利益 衝突迴避法之處罰規定」本身，原告既長期參與政府機關採 購案，或未必明知禁止關係人交易，然羅君為時任立法委員 為社會大眾所周知，詎於羅君擔任原告獨立董事期間，原告 仍與受立法委員監督之漢翔公司為採購交易，顯然預見交易 行為禁止規範之違反，縱其發生亦不違背其本意，應認原告
具有違反行為時利衝法第9條之未必故意。況原告既長年參 與政府機關採購案，應有法律專業人士或法務人員可供諮詢 ，且原告苟不知行為時本法規定詳情，於檢附「投標廠商聲 明書」時，自應查明法規內容而為正確聲明，難謂對於施行 經年之利衝法相關規定毫無所知，然觀諸原告於參與原處分 附表所示系爭12件採購案時，均出具投標廠商聲明書，且原 告均聲明擔保非屬公職人員關係人，求與漢翔公司交易，足 徵其預見即使聲明不實，即其屬於公職人員關係人交易限制 之對象，而仍致力於構成要件之成就。
(3)法律經總統公布施行後，人民即有遵守之義務，行政罰法第 8條係以行為人本身之社會地位及個人能力，於可期待運用 其認識能力能否意識到該行為之不法。原處分已綜合審酌原 告就行為時本法之適用尚有誤解，而有行政罰法第8條不知 法令之情事，爰依行為時利衝法第15條及「法務部公職人員 利益衝突迴避法第十五條處罰鍰額度基準」、行政罰法第8 條但書及第18條第3項等規定，各酌減至應處罰鍰金額之三 分之一，合計罰鍰25,110,000元，尚無裁量怠惰或濫用情事 ，被告所為原處分之裁罰，符合責罰相當原則，依比例原則 ，亦無逾越處罰之必要程度。
3.原告主張原處分就原告與漢翔公司之交易，未實際審酌確有
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