土壤及地下水污染整治法
臺北高等行政法院(行政),訴字,107年度,1214號
TPBA,107,訴,1214,20210120,2

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1214號
109年12月9日辯論終結
原 告　經濟部工業局
代　表　人　呂正華（局長）
訴訟代理人　廖世昌律師
複 代理 人 曾筱棋律師
被 告　桃園市政府
代　表　人　鄭文燦（市長）
訴訟代理人　張喬婷律師
呂佳玲
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署中華民國107年7月27日環署訴字第1070025646號訴願決
定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要：原告為中壢工業區之管理機關，就工業區內之廢 （污）水排放及放流口、管線檢漏、修補、維護及供公共使 用之土地與設施等事項負有管理權責，前經被告所屬環境保 護局（下稱被告環保局）執行民國106年「桃園市地下水含 氯有機污染場址污染調查及應變必要措施計畫」期末報告（ 下稱期末報告），發現中壢工業區中工段80、81、139及140 地號等4筆地號土地部分區域（下稱系爭場址）地下水中污 染物三氯乙烯（TCE）含量最高為12.4mg/L（標準限值為0.0 5mg/L）及順-1，2-二氯乙烯（cDCE）含量最高為1.13mg/L （標準限值為0.7mg/L），均已超過第二類地下水污染管制 標準限值。被告核認系爭場址地下水污染來源明確，以106 年12月27日府環水字第1060308086號公告（下稱前處分）系 爭場址為地下水污染控制場址。嗣被告審視系爭場址地下水 污染範圍及情形，並基於為減輕污染危害及避免污染擴大之 目的，依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第15條第 2項規定，以107年2月8日府環水字第1070033973號函（下稱 原處分）命原告、訴外人經濟部工業局中壢工業區服務中心 、床的世界股份有限公司（下稱床的世界公司）、鴻傑股份 有限公司、富永炭素股份有限公司（下稱富永炭素公司）及 揚博科技股份有限公司（下稱揚博公司）等污染土地關係人 立即採取應變必要措施，並於文到4個月內提送應變必要措 施計畫書或污染控制計畫報被告憑辦。原告不服，提起訴願



，經行政院環境保護署（下稱環保署）駁回訴願，遂提起本 件行政訴訟。
二、原告主張：
㈠原告作為中壢工業區之管理機關，區內產業用地均為廠商所 有，管理權責僅及於工業區道路水溝等公共設施之維護管理 、污水處理系統使用費等收費費率審核、工業安全衛生及天 然災害之通報體系建置等事項，實非具備工業汙染控制或整 治專業知識及經驗之專業環保機關，無從擬定應變必要措施 計畫及實施應變必要措施。由於地下水文與地質環境複雜， 縱使由專業環保機關進行地下水污染整治，仍需投入鉅額經 費，且往往收效甚微。被告環保局為土壤及地下水污染調查 、整治之主管機關，具土壤及地下水污染控制或整治專業知 識及經驗，由是可見，被告環保局對系爭場址之污染狀況遠 較土地關係人熟悉。從而，由被告環保局統籌應變必要措施 ，方能有助於處分目的之達成。況被告身為污染查證權責單 位，尚未能釐清污染行為人及污染來源DNAPL池之位置，即 以原處分逕命欠缺相關專業及經驗之原告採取土污法第15條 第1項第7款「移除或清理污染物」等措施，係迫使原告徒然 花費無法預料之時間、人力與費用，對原告造成實際上不可 能負荷之沈重財政負擔。原告欠缺採取土污法第15條第1項 第7款及第8款應變必要措施及提送應變必要措施計畫書所需 之專業知識、經驗及財政能力，被告依土污法第15條第2項 命原告採取應變必要措施，顯無助於原處分目的之達成，原 處分違反適當性原則，要無疑義。
㈡依土污法第28條第1項及第3項規定，該法就土壤及地下水污 染整治之相關花費，已由中央主管機關環保署設置土壤及地 下水污染整治基金（下稱土污基金）支應，且若被告自行採 取同法第15條第1項之應變必要措施，得依同法第28條第2項 支用土污基金，故被告實應自行為應變必要措施，方屬侵害 最小之手段。原告本即為土污法第28條之土污基金繳費義務 人，且均按時繳納土壤及地下水污染整治費，被告竟無視於 此一事實，不以土污基金支應系爭場址之應變必要措施所需 費用，反而命原告除平時繳納土壤及地下水污染整治費外， 再度負擔採取應變必要措施之成本，顯難謂已採取侵害最小 之手段，而有必要性原則之違反，自無疑義。
㈢被告以前處分公告系爭場址為地下水污染控制場址，此一公 告「地下水污染控制場址」之行政處分，係針對特定場址設 定其公法性質，並為後續採取應變必要措施之基礎，實為作 成原處分之準備行為，原處分之適法性亦繫於前處分之適法 性。依土污法第12條第2項規定，公告系爭場址為污染控制



場址，應符合「污染來源明確」及「污染物濃度達污染管制 標準」之要件。又三氯乙烯於水中有效溶解度為1100mg/L， 被告僅依據系爭場址之地下水三氯乙烯濃度達19.4mg/L，已 超過有效溶解度（1100mg/L）之1%，主張「目前學界所接受 之通則是只要溶解相濃度高於溶解度之1%，現場就很有可能 有自由相DNAPLs存在」，推定污染來源來自系爭場址地下水 中之DNAPL池。然縱系爭場址之地下水三氯乙烯濃度達19.4 mg/L，實際上仍遠低於有效溶解度（1100mg/L），顯示地下 水中三氯乙烯仍有可能為溶解態，雖超過有效溶解度（1100 mg/L）之1%，很有可能有自由相DNAPLs存在，但並不代表絕 對有自由相DNAPLs存在，被告並未以科學方式於地下水中取 得純相三氯乙烯，即無明確證據顯示系爭場址存在DNAPL 池 。依被告所屬環保局調查資料成果簡報，其污染分佈仍未收 斂，於系爭場址之西側、西南側未有調查資料，故現有資料 僅能說明現有調查範圍內的污染濃度分佈，未能證明調查範 圍外沒有受污染、沒有更高濃度之污染團，顯示目前被告所 屬環境保護局之調查資料難以證明所謂的「污染來源明確」 一事。控制場址之公告往往對於污染土地關係人之權利行使 增加諸多負擔，本應審慎調查後才能為之，被告未完整調查 系爭場址是否存在DNAPL池，率予認定地下水污染來源明確 ，以前處分將系爭場址公告為控制場址，顯違反土污法第12 條之規定。原處分係以前處分為基礎作成，依違法性承繼理 論，應承繼前處分之違法性，故原處分亦屬違法。又依被告 所屬環保局之調查資料顯示，本區域至少有18筆地號土地之 地下水中三氯乙烯之污染濃度高於地下水污染管制標準，而 被告僅公告系爭場址4筆地號為控制場址，被告未具正當理 由，而就相同之污染情形，作不同之處理。前處分構成差別 待遇，顯有違平等原則，前處分有違法性，依違法性承繼理 論，應承繼前處分之違法性，故原處分亦屬違法。 ㈣土污法立法精神，污染控制、整治責任在污染行為人及潛在 污染責任人，污染行為人及潛在污染責任人不明時，應由縣 市主管機關主動辦理；污染土地關係人僅在污染行為人及潛 在污染責任人不明時，依主管機關要求採取土污法第15項第 1項第3、4、7、8款之應變必要措施。污染控制、整治在於 以物理、生物或化學處理方法，移除存在之污染物質，使土 壤及地下水環境回復原有之品質及功能，應變必要措施在於 採取適當因應措施，以減輕污染危害或避免污染持續擴大， 兩者目的不同。今被告要求原告依土污法第15條第2項規定 採取前項第7款移除或清理污染物及第8款其他應變必要措施 ，其中第7款移除或清理污染物係針對造成地下水污染之明



顯易見之污染物，例如桶槽或管線滲漏…等，進行移除或清 理，然依被告環保局調查結果，並未發現前述明顯易見之污 染物，若如被告所述移除或清理污染物係針對地層中存在之 DNAPL池，無異於執行污染整治作業；另第8款其他應變必要 措施為「圍堵/阻絕/改善」，同樣亦屬污染整治作業之範籌 ，與土污法立法精神不符。原告難以遵循原處分之內容，原 處分顯違反行政程序法第5條之明確性原則。
㈤原告已依原處分之內容於107年6月8日提出系爭場址之應變 必要措施計畫，並經被告於107年11月8日核備據以實施。 ㈥並聲明：確認原處分關於原告部分違法。
三、被告則以：
㈠依土污法第2條第19款規定可知，污染土地關係人本不限於 土地所有人或使用人，亦包含土地之管理人。而由經濟部工 業局組織條例第2條第11款與經濟部工業局辦事細則第6條及 第11條等規定可知工業區之管理乃屬原告權責，原告並負責 工業區用地之租售、管理、公共設施之維護，乃屬系爭場址 之管理人。原告主張其管理權僅限於公共道路或水溝等云云 ，顯與前開條文規定不符。
㈡又依經濟部工業局辦事細則第6條規定可知，原告執掌「工 業污染防治措施之擬訂、推動、督導及技術輔導事項、工業 環境影響評估之後續追蹤事項、污染防治優惠措施之建議及 證明之核發事項、環境保護工業發展策略之擬訂與推動、特 殊事業廢棄物處理輔導、工業廢棄物資源化推廣輔導、工業 廢棄物清理之輔導、工業廢棄物共同清除處理機構管理輔導 、土壤及地下水污染整治輔導等」。是以，原告之執掌本包 含工業污染防治、廢棄物清理及土壤及地下水整治輔導等工 業區環保事項。原告主張其毫無環保專業云云，顯為與其辦 事細則規定相違之主張。另原告實際上已於107年6月8日提 出系爭場址之應變必要措施計畫，並經被告於107年11月8日 核備據以實施。是原告以原處分欠缺明確性、其無整治專業 知識，而主張原處分違法云云，乃屬諉辭。
㈢土污法第28條係整治費徵收及整治基金用途之授權，並非有 關中央或地方主管機關法定義務之規定。原告雖有依法繳納 整治費，惟繳納整治費之義務與執行應變必要措施之義務並 無重疊或扞格之處。又環保署雖有成立土污基金，惟基金之 管理與運用係由基金管理會負責，被告並無任何權限可決定 該基金如何支配運用，且基金財務並非無窮無盡，考量本件 有明確之土污法法定義務人、該義務人亦非無資力執行本件 應變必要措施，本件亦應由土污法上明定之義務人執行本件 應變必要措施。況原告針對工業區內廠商除收取租金外，更



有收取管理費等相關規費，針對該工業區土地利用所造成之 危害，自應由原告優先執行應變必要措施，而非由全民買單 ，始符事理之平。
㈣原告雖主張系爭場址地下水污染來源不明確云云，惟有關系 爭場址污染來源明確乙節，乃係屬於系爭場址公告是否合法 之要件探討。被告並非以原處分公告系爭場址為地下水污染 控制場址，而是早於原處分前，即以前處分公告系爭場址為 地下水污染控制場址。本件原告既係對原處分提起行政訴訟 ，則前處分之合法性自非本件審理範圍；況原告對前處分並 未依法提起訴願，其自不得於本件訴訟中，爭執前處分之合 法性，或要求將前處分納為本件審理範圍，否則訴願法第14 條第1項期間之規定將成具文。
㈤由歷來司法實務見解及環保署最新編列有關含氯有機物地下 水污染場址污染來源認定手冊等可知，系爭場址地下水污染 來源是否明確之判定標準，在於地下水中純相含氯有機物物 質和位置之追查，而與該純相物質如何進入地下水等污染行 為之認定無涉。本件污染物質三氯乙烯係「比水重之非水相 液體」（即DNAPL），且性質基本上與水不相混容（immis- cible）。DNAPL滲透至地下含水層後，會在細緻顆粒或較低 滲透性地層處，堆積形成一層薄膜即所謂之DNAPL池。DNAPL 池屬於持久性污染源，DNAPL池之污染物質受到地下水流動 之影響，部分會微溶於水而形成溶解態，溶解態之污染物質 隨著地下水流而擴散其污染範圍。換言之，地下水中之DNAP L池即為地下水之污染來源，而溶解態之污染則為其污染範 圍。就污染整治之角度而言，所謂之地下水污染來源即是指 DNAPL池之物質與位置等資訊；至於污染物質如何進入地下 水之認定，例如係由何管線或桶槽洩漏等節之追查，乃屬污 染行為人之污染行為之認定事項。而由土污法施行細則第8 條規定及實務見解可知，污染行為人之追查與污染來源是否 明確無涉，只要地下水遭受污染，污染物濃度達管制標準， 且造成地下水污染之物質或位置明確者，主管機關即應依土 污法第12條第2項之規定，公告為地下水污染控制場址，進 行後續污染管制、改善措施，以改善生活環境及維護國民健 康，不因是否已查明污染行為人而受影響。又依原告107年 度專案計畫契約及計畫書（計畫名稱：工業區土壤及地下水 採樣監計畫測調查計畫，執行期間：107年1月1日至107年12 月31日）所載：「調查結果顯示本區域之污染熱區共有5分 區（結果如圖3-2-60），與環保局106年查證計畫調查三氯 乙烯污染濃度高區位置大致相近，惟環保局於廠區之調查資 訊仍有不足，尚無法釐清污染行為人」等語可知，原告委由



國立成功大學所為查證報告已明白認定系爭場址地下水DNAP L池污染團形狀已收斂，乃為東北向西南橢圓方式，其位置 乃屬明確，僅係該等污染團係來自於何污染行為人乙節，尚 難確認。再依原告所提出之106年度及107年度專案計畫契約 及計畫書所載，原告所為調查計畫綜合106年至107年間調查 結果（包含CL12及CL14），其所認定系爭場址之污染範圍與 受被告環保局委託之財團法人工業技術研究院（下稱工研院 ）105年調查計畫結果相同。原告主張工研院106年調查計畫 認定有誤云云，實屬無稽。
㈥系爭場址前因其污染來源尚未查證明確，經被告依土污法第 27條第1項公告為地下水受污染限制地區；嗣經被告執行106 年度調查計畫後，確認其污染來源後，爰依土污法第12條第 2項以前處分公告為地下水污染控制場址。惟由土污法第15 條及第27條規定可知，無論場址為地下水污染控制場址或地 下水受污染限制使用地區，主管機關均可依土污法第15條或 土污法第27條準用同法第15條命污染土地關係人為應變必要 措施，以減輕污染危害或避免污染擴大。是以，無論系爭場 址地下水污染控制場址公告是否合法，原告均有依被告處分 採取應變必要措施之法定義務。故原告有關系爭場址污染來 源是否明確之爭執，實與被告命原告執行應變必要措施，以 減輕污染危害或避免污染擴大是否合法乙節之判斷，毫無關 連。惟如本院認系爭場址公告不合法，被告依最高行政法院 102年度判字第95號裁判意旨，追補土污法第27條第1項準用 土污法第15條為原處分之理由。
㈦被告以原處分命原告執行應變必要措施，係考量⑴系爭場址 之污染已有擴散情事，有盡快執行應變必要措施之必要性； ⑵原告對於系爭場址有管理權責、⑶原告對於系爭場址較為 熟悉、⑷原告就工業區內廠商除收取租金外，更有收取管理 費等相關規費，基於損益同歸之法理，針對工業區所造成之 危害，自應由原告優先執行應變必要措施、⑸原告前已有依 土污法執行應變必要措施之經驗，較為熟悉污染狀況及應變 方式等因素，應屬合乎立法目的之合法裁量。
㈧並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造 所不爭執，並有被告前處分（本院卷一第273-279頁）、106 年12月27日府環水字第10603080861號公告（公告中壢中工 段81、81-1、82、84、75、75-1、76、77、77-1、78、78-1 、79、79-1、80、138、139、140、140-1等18筆地號土地部 分區域為地下水污染管制區，本院卷一第281-287頁）、原 處分及訴願決定（本院卷一第39-49頁）等件附原處分卷可



稽，應堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：㈠系爭場 址是否符合污染來源明確？㈡被告以原處分命原告採取相關 應變必要措施，是否適法？有無違反比例原則？茲析述如下 。
五、本院之判斷：
㈠按土污法第1條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染， 確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民 健康，特制定本法。」第2條規定：「本法用詞，定義如下 ：……五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介 入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活 環境之虞。……十一、地下水污染管制標準：指為防止地下 水污染惡化，所訂定之地下水污染管制限度。……十五、污 染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之 人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲 介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令 規定清理污染物。十六、潛在污染責任人：指因下列行為， 致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之 人：㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或同意於灌排系統 及灌區集水區域內排放廢污水。十七、污染控制場址：指土 壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境 存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下 水污染管制標準者……十九、污染土地關係人：指土地經公 告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之 土地使用人、管理人或所有人。二十、污染管制區：指視污 染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況 所劃定之區域。」第12條規定：「（第1項）各級主管機關 對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依 相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2 項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或 地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市 、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（ 以下簡稱控制場址）。（第3項）直轄市、縣（市）主管機 關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於 土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估 後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主 管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整 治場址（以下簡稱整治場址）……。」第15條規定：「（第 1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污 染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變 必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部



停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污 染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之 水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水 或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌 或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染 致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會 同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產 品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散 居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應 變必要措施。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前 項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染 行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為 之。」次按土污法施行細則第8條規定：「本法第12條第2項 所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可 判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」第10條 規定：「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3 項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、 污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地 號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情 形。六、其他重要事項。（第2項）前項第1款之污染行為人 姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得 不予記載。」
㈡又按土污法施行細則第8條規定，土污法第12條第2項所稱地 下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或 確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。該細則係依土污 法第56條規定，就「地下水污染來源明確」定義為細節性或 技術性規定，並無不符立法意旨或逾越母法規定，法院自得 予以適用。又上述規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地 下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果 及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址之污 染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染 物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染） ，與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為 控制、整治場址之要件（最高行政法院103年度判字第580號 、103年度判字第551號判決參照）。亦即土污法之立法目的 已表明係為預防及整治土壤及地下水污染所設立，其中所謂 地下水污染係指流動或停滯於地面以下之水因物質、生物或 能量之介入改變品質，而有危及生存環境之可能，即有控制 、整治之必要。主管機關經查證得知土壤或地下水污染來源 明確，其污染濃度達土壤或地下水污染管制標準者，即應將



污染場址之地址、地號、地標等事項，以適當方式標明後公 告為控制場址，如有已知之污染行為人存在，亦應併為公告 。至於土壤或地下水污染濃度達到管制標準，通常係因污染 行為人曾經洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物，致該污染 物與存放地之土壤或地下水因沈澱、滲透、浸染、中和而造 成該地土壤或地下水本身之污染結果，此際，污染行為人洩 漏、棄置、非法排放或灌注污染物是污染之始因，而土壤或 地下水污染達管制標準則是污染之結果。依此，土污法命為 污染控制場址之公告著重在於公布週知土壤或地下水之污染 現狀，亦即污染之結果，蓋以污染行為人所傾洩之污染物或 經清除、處理，或因沈澱、滲透、浸染、中和而混入土壤或 地下水而不復存在其原有之物質形象，但該土壤或地下水仍 可能因長期浸潤而產生污染，此際污染行為人縱使無法查緝 或追索，但其所造成之土壤及地下水污染現狀仍須整治，故 土污法之場址公告強調前揭土壤或地下水須確有污染，且來 源明確即為已足，並於土污法第13條第2項、第14條第2項、 第22條第2項補充規範如污染行為人或潛在污染責任人不明 時之對應程序。是以土壤或地下水污染結果或雖與污染行為 人排放污染物間存有因果關係，但土壤或地下水存在污染， 與污染行為人棄置排放或未依規定清理之污染物間究屬二事 ，地下水污染來源之確認，亦無須併同認定污染行為人及其 污染方式。
㈢三氯乙烯為工業製程使用之有毒化學溶劑，如在封閉之地下 水環境中很難被分解或揮發，會隨著地下水流移動之方向停 滯或逸散。經查：
⒈被告、環保署及原告自89年起陸續針對中壢工業區地下水進 行調查，而原告自96年起於中壢工業區設置地下水監測井進 行調查，其中於定寧路人行道設置CL02監測井，並自97年起 開始檢測，迄至106年，調查結果均顯示三氯乙烯濃度偏高 。
⒉環保署執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第 一期）」（99年8月10日至101年5月31日）時，於100年7月 11日在中壢工業區內之同達一股份有限公司（位於系爭場址 之東側，下稱同達一公司）所承租作為空桶堆置之廠房門口 設置深度為15公尺之H00466監測井，並分別於100年7月25日 及同年11月28日進行2次採樣，其中三氯乙烯檢測值分別達 0.220mg/L、0.387mg/L，均超過地下水污染管制標準；在該 公司空桶放堆置廠房西側圍牆處，距CL02監測井僅約6-8公 尺，設置深度為16公尺之H00467監測井（位於系爭場址之東 側），2次採樣檢測出超標項目三氯乙烯，測出濃度分別達



5.87mg/L、4.61mg/L，達地下水污染管制標準之117.4倍、 順-1，2-二氯乙烯則檢測出接近管制標準（0.70mg/L）之測 值，濃度達0.516mg/L。H00466監測井與H00467監測井與CL0 2監測井相對位置由西向東分別為CL02、H00467、H00466， H00467監測井2次所測出之三氯乙烯濃度結果差異不大，比 對原告99年10月於CL02監測井所測出之三氯乙烯濃度7.08mg /L，而3口監測井最東測之H00466監測井2次所測出之三氯乙 烯濃度0.220mg/L、0.387mg/L，顯示CL02監測井濃度最高。 ⒊被告環保局委託工研院執行「102年度桃園縣含氯溶劑污染 場址初步污染範圍界定及相關場址後續管制策略計畫」（下 稱102年度計畫，執行期間：102年4月23日至103年4月22日 ），該計畫彙整歷年調查資料，並在同達一公司工廠與其鄰 近區域新設置3口監測井採樣分析，調查該區地下水三氯乙 烯污染情形，同時亦對系爭場址北側既設井H00466及西側既 設井CL02進行地下水採樣分析，分析結果顯示不論新設井或 既設井，該區域地下水三氯乙烯濃度均超過管制標準，濃度 最高檢出值13.7mg/L為該計畫新設井TDE-2（位於CL02監測 井西南側）、其次為既設井CL02（13.5mg/L）；TDE-2與CL0 2兩口監測井所在中工段81地號（公有地）已達管制標準260 倍以上，且達三氯乙烯有效溶解度（1,100mg/L）之1%以上 ，根據1%經驗法則，顯示此2口監測井附近應有純相DNAPL存 在，屬地下水污染來源明確之情境。除三氯乙烯外，系爭場 址地下水中順-1，2-二氯乙烯檢測值亦接近管制標準0.70mg /L。102年度計畫根據三氯乙烯濃度，以及三氯乙烯之氯37 穩定同位素特徵推測CL02與TDE-2附近應是三氯乙烯污染來 源之方向，另三氯乙烯之碳13穩定同位素特徵並未出現分餾 效應，顯示該區域地下水雖然存在脫氯降解反應（地下水中 檢測出降解產物順-1，2-二氯乙烯），但污染團核心之三氯 乙烯仍持續溶出，以致穩定同位素特徵值並未呈現上升趨勢 。被告環保局繼執行「103年度桃園縣土壤及地下水污染調 查及查證工作計畫」，依該計畫另設3口監測井，名稱分別 為：CL10301（位於CL02西北側，張國周公司之外側）、CL1 0302（位於CL02西側，床的世界公司工廠內）、CL10303（ 位於CL02西南側，富永炭素公司工廠內），經工研院對上開 新設3口監測井及CL02、CL09（位於CL02東北側之定寧路上 ）、CL10（位於CL02西南側之定寧路上）進行檢測，檢測結 果顯示三氯乙烯最高測值係在CL10303（富永炭素公司工廠 內），達19.4mg/L，而非CL02，另併同附近地下水檢測結果 顯示，三氯乙烯污染源核心從CL02向西南邊移至CL10403（ 位於CL02西南側，床的世界公司工廠內），由於CL02、CL10



302與CL10303等3口井三氯乙烯濃度均已達三氯乙烯有效溶 解度（1,100mg/L）之1%以上，根據1%經驗法則，顯示此3口 監測井附近應有三氯乙烯DNAPL純相存在，加上本區碳、氯 穩定同位素比值呈現分餾效應，更可顯示仍有DNAPL持續溶 解出三氯乙烯至地下水中而使三氯乙烯濃度未減少，但未蒐 集到附近廠商使用三氯乙烯之足夠證據，無法確認污染行為 人為何人，被告環保局遂依土污法第27條規定，於104年2月 24日以府環水字第1040005172號公告中壢中工段81地號等6 筆土地部分區域劃定地下水受污染使用限制地。106年2月間 工研院針對CL02西南邊上游（揚博公司二廠，下稱揚博二廠 ）及東北邊下游（統一企業股份有限公司中壢廠，下稱統一 中壢廠）共辦理4口地下水監測井（名稱：CL2-106-1、CL2- 106-2位於揚博二廠內，CL2-106-3、CL2-106-4位於統一中 壢廠內），並進行採樣，採樣結果顯示4口新設井均有三氯 乙烯超過地下水污染管制標準情事，其中CL2-106-2有檢出 順-1，2-二氯乙烯濃度（0.9 60mg/L）超過地下水污染管制 標準情形。工研院又於106年3月6日至9日，以上開4口新設 井連同附近既有監測井，挑出24口監測井進行污染分布調查 ，並以其中22口井測值做一等濃度推估，可發現本區域地下 水三氯乙烯達管制標準分布範圍，從目前中壢工業區CL02附 近區域南側地下水上游定安路，向北延伸至中壢工業區北側 周界，以富永炭素公司內之CL10405監測井為最高值（三氯 乙烯：13.6mg/L），為三氯乙烯污染團之核心，較下游端之 CL2-106-4（統一中壢廠）與CL10301（張國周公司）亦已達 管制標準，顯示污染團已擴散至中山高速公路與工業區交接 處，由本次等濃度推估圖，明顯可分辨出高於8mg/L之區域 呈現污染團理想分布之紡錘型樣態，若以大於8mg/L之範圍 作為最低污染推估之結果，其面積約有11,039平方公尺，大 於10mg/L之核心有兩區，分別是較北邊之富永炭素公司CL10 405附近，約為3,561平方公尺，較西南邊之揚博二廠CL2-10 6-2附近約為744平方公尺，合計約為4,305平方公尺，為本 區污染團之中心。另為釐清CL02上游區域三氯乙烯之污染範 圍，原告分別於106年3月與5月在定安路上設置監測井CL14 （西側）、CL12（東側），依據原告檢測結果，106年4月28 日CL14監測井地下水檢出三氯乙烯0.275mg/L超過地下水污 染管制標準，但於同年7月與10月監測備查時，已下降至0.0 107mg/L及0.0182mg/L；同期CL12三氯乙烯僅檢出0.005、0. 00494mg/L，目前該2口監測井三氯乙烯濃度均低於地下水污 染管制標準。綜合原告對CL14及CL12監測井所為之檢測配合 上開22口監測井之檢測，已可證明三氯乙烯污染上游區並未



擴及至CL02西南側之安定路。
⒋依工研院於上開102年至106年期間，對中壢工業區CL02監測 井（定寧路附近）檢測結果顯示：①位於中工段140地號土 地之揚博二廠區內之2口監測井三氯乙烯濃度均超過地下水 污染管制標準（CL2-106-1：4.23mg/L、CL2-106-2：11.8 mg/L），CL2-106-2監測井之順-1，2-二氯乙烯濃度0.960mg /L亦超過地下水污染管制標準；②位於中工段80地號土地之 床的世界廠區內之CL10302、CL10404、CL10402、CL10403（ 位於中工段80地號與139地號交接處）等監測井之三氯乙烯 濃度11.6mg/L、6.61mg/L、0.401mg/L、12.4mg/L均超過地 下水污染管制標準、其中CL10302監測井之順-1，2-二氯乙 烯濃度1.1 30mg /L亦超過地下水污染管制標準；③位於中 工段139地號土地之富永炭素廠區內之CL10405、CL10403等 監測井之三氯乙烯濃度13.6mg/L、12.4mg/L，及CL10405監 測井之順-1，2-二氯乙烯濃度0.852mg/L均超過地下水污染 管制標準；④位於中工段81地號公有土地（定寧路）上之 CL02、TDE-2、CL10、CL10407等監測井之三氯乙烯濃度8.12 mg /L、9.59mg/L、1.93mg/L、1.64mg/L，均超過地下水污 染管制標準，有期末報告附卷足稽（外放被證6）。被告綜 參上開調查事證及各該監測井102年至106年歷年地下水檢測 結果，研判遭受三氯乙烯污染之污染團係位於中壢中工段80 、81、139、140地號土地內，污染來源明確，考量地下水體 為一連續介質，該區域地下水流向係由西南向東北流或南向 北流，而中壢工業區北側之CL2-106-4（統一中壢廠）與CL1 0301（張國周公司）2口測井亦已達管制標準，顯示污染團 已有向北側下游擴散之跡象，因而依土污法第12條第2項、 土污法施行細則第8條、第10條等規定，以其經確認造成地 下水污染之毒性物質及位置為由，將編號CL02監測井之左側 區域內之中壢中工段80、81、139、140地號土地即系爭場址 ，於106年12月17日以前處分公告為控制場址，自屬於法有 據。
⒌土污法之立法目的係為預防及整治土壤及地下水污染，確保 土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康 ，此觀土污法第1條即明。而在環境法之立法政策上有3個主 要原則，即污染者負擔原則、合作原則與預防原則。屬於環 境法領域之土污法除基於污染者負擔原則，課予污染行為人 責任外，另基於合作原則與預防原則，亦採取國家與相關污 染行為人、潛在污染責任人、污染關係人等合作對於環境構 成威脅之虞之物質或活動採行相關預防措施以避免對環境產 生不良影響之機制，土污法第15條即為落實前揭立法目的及



主要原則之具體規定。又地下水污染乃流動或停滯於地面以 下之水因物質、生物或能量之介入改變品質，而有危及生存 環境之可能。系爭場址之地下水污染既已超標即有影響人體 健康之虞，自有於場址周界進行污染物圍堵及地下水定期監 測之應變措施以減輕污染危害或避免污染擴大之必要性甚明 。而如何有效減輕污染危害或防免污染擴大，因涉及污染物 性質、場址環境特性及污染情形等個案因素，除土污法第15 條第1項第1款至第7款例示之應變必要措施外，同條項第8款 概括規定之「其他應變必要措施」，由污染行為人、潛在污 染責任人、場所使用人、管理人或所有人視污染場址實際情 況，適時決定其採取何種有效防堵措施內容及執行方式，應 最能發揮功效。本件中工段81地號土地所有權人為中華民國 ，原告為管理人，對該土地具有實質管領力，而該土地上之 CL02、TDE-2、CL10、CL10407等監測井之三氯乙烯濃度均超 過地下水污染管制標準，而與中工段80、139、140等地號土 地即系爭場址，經研判已有遭受三氯乙烯污染之污染團存在 ，已如前述，是被告為減輕系爭場址污染危害或避免污染擴 大，依土污法第15條第1項第7、8款及第2項規定，作成原處 分，命污染土地關係人身分之原告及揚博公司、床的世界公 司、富永炭素公司等採取應變必要措施，以避免污染物擴散