臺北高等行政法院判決
105年度訴字第250號
107年8月2日辯論終結
原 告 日商
代 表 人
訴訟代理人 陳民強律師
蕭秀玲律師
簡維克律師
被 告 公平交易委員會
代 表 人 黃美瑛（主任委員）住同上
訴訟代理人 吳麗玲
黃嘉琪
蔣慧怡
上列當事人間公平交易法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原處分1、原處分2（○○○○○○○○○○○○○○○○）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，原為000 00000 00000000000 ，於訴訟進行中更名為00000 00000000000，代表人則未變 動。被告之代表人於訴訟進行中由吳秀明變更為黃美瑛，茲 由新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准 許。
二、事實概要：被告認原告自民國94年至102年12月止，與其他 日本廠商透過共同參與Market Study Meeting會議（即市場 研究會，下稱MK會議）及不定期雙邊聯繫方式，交換價格、 數量、產能及對客戶之因應等競爭敏感資訊，達成限制競爭 合意，足以影響我國鉭質電容器市場供需功能，違反行為時 即104年2月4日修正前公平交易法第14條第1項本文禁止聯合 行為之規定，於104年12月16日以公處字第104139號處分書 （下稱原處分1），命原告停止違法聯合行為，並以本件屬 行為時即104年2月4日修正前公平交易法第41條第2項情節重 大案件，依同法第41條第3項授權訂定之「違反公平交易法 第十條及第十四條情節重大案件之裁處罰鍰計算辦法」（下 稱情節重大罰鍰計算辦法），處原告新臺幣（下同）00○00 000○○罰鍰。被告另以同年月公製字第10413607289號函（ 下稱原處分2），○○○000○00○0○○0000○○○○○○ ○，○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○
0○○，○○○○○○○○○○00○○0○0○○0○、○○○ ○○○○○○○○○○○○○○○○（○○○○○○○○） ○0○○0○○0○○○00○○0○○○，○○○○○0○○○ ○○000。原告就原處分1、原處分2（○○○○○○○○○ ○○○○○○○）均不服，遂提起本件訴訟。
三、原告主張略以：
㈠原告參與MK會議是否構成聯合行為？MK會議中交換的資訊並 非競爭敏感資訊，被告將原告「參與MK會議」與「從事聯合 行為」劃上等號，不僅與公平交易法要求聯合行為須具「合 意」要件有違，亦與歐盟及日本主管機關見解背道而馳： 1.原告申請書僅承認於2011年10月前與其他事業進行雙邊聯 繫達到聯合行為合意，被告不應將原告參與MK會議視為從 事聯合行為，忽略公平交易法之「合意」要件。依日本公 正取引委員會調查結果，原告於2011年10月19日後，並未 與競爭者在MK會議達成聯合行為合意。MK會議中所交換之 資訊，僅是「數百種」鉭質電容器根據「個別不同單價」 乘以「個別不同銷售數量」後，所計算出之「平均銷售金 額變動百分比」，並非競爭者得據以認定原告具體產品價 格、數量、產能之競爭敏感資訊，與會廠商無因交換平均 銷售金額變化百分比資料而達成合意之可能。
2.與會者僅提出鉭質電容器產品的平均銷售金額變動百分比 ，若未提供這些變數之進一步資訊，實無助與會廠商達成 合意，自非競爭敏感資訊。參與MK會議之事業所需填寫之 制式表格欄位，包括：第1欄是由與會者填寫過去3個月及 預估未來3個月全部「錳型」及「固態型」鉭質電容器平 均銷售額及平均銷售量與報告當月（基期）相較之變動， 僅是出於一種結合過去與未來銷售的推估，以供與會事業 大致對未來市場趨勢有粗淺瞭解；第2欄資料是供與會事 業提供一般性的市場趨勢，並不涉及對特定下游業者或特 定電容器產品的訂單情形；第3欄資料則是與會事業對於 各種下游產品（例如筆記型電腦或行動電話）的銷售成長 預測，公平交易法並未禁止事業對於其他市場的銷售趨勢 情形交換看法。
3.公平交易法並未對「敏感資訊」有任何定義，其欲管制之 敏感資訊應有助競爭事業間對商品或服務之價格、數量、 技術、產品、設備、交易對象等達成拘束彼此活動合意之 相關資訊。反之，如某一資訊並無助競爭事業間達成合意 ，僅交換該類資訊即無違反公平交易法可言，此可由被告 允許同業公會「蒐集國內外工商及服務業之市場調查、統 計、研究及發展趨勢等產業資料供成員參考」（105年6月
修正「公平交易委員會對於同業公會等事業團體之規範說 明」）可資參照。被告一方面認定同業公會召開會議，提 供會員相關市場趨勢資料並不違法，另一方面又主張原告 等事業於MK會議中透過平均銷售金額變動百分比，以瞭解 市場趨勢之行為構成聯合行為，差別認定毫無道理可言， 裁量恣意。尤其，被告自承「鉭質電容器種類、規格繁多 」、「產品種類至少可達上百種…終端應用客戶會依機板 或終端設備應用之特性不同，選擇適用之規格」，故平均 銷售金額變化百分比，本就涉及數百種鉭質電容器的「個 別產品種類範圍」、「個別產品之不同單價」、以及「個 別產品之不同銷售數量」等3項變數。當產品種類範圍與 個別單價均未變動時，卻可能因原本不同產品間之銷售數 量變化，導致平均銷售金額變動而產生所謂「變化百分比 」。所以，極明顯地一個經濟理性廠商絕無可能因發現上 述百分比有所變動，就可判定對特定產品之單價究應提高 或降低，對特定產品之生產數量應增加或減少，是「平均 銷售金額變化百分比」資訊無助競爭事業間達成聯合行為 合意，至為明確。正因如此，其他鉭電容器業者才會在被 告調查時，指出：「（MK會議中要填表，也可以看出平均 單價與價格趨勢嗎？）無法看出平均單價，例如04型的產 品有幾千種，種類繁多，單價完全不同，例如一個ψ18可 以買100個ψ4，無法看出平均單價。」「（MK月會報告可 以看出價格區是嗎？）這是總額的資料，某大項產品中也 有很多細項產品，價格落差很大，無法看出價格趨勢。」 迺被告對於這些有利原告之陳述均未予審酌，僅片面挑選 部分內容就刻意將變化百分比資訊「在市場趨勢上具參考 價值」，曲解為「有助聯合行為之合意」，違反行政程序 法課予其對當事人有利及不利事項應一律注意之義務。 4.參加MK會議固可藉由比較其他競爭者在特定時間區間下平 均銷售情形而知悉其他競爭者產品總體銷售金額或數量的 「變化百分比」，但由於無法辨別出該變化係因哪一特定 種類鉭電容器產品之數量或銷售金額變動所致，故與會者 並無法靠該些資訊共同決定出具限制競爭效果之合意（例 如不知究竟應調整「車用」、「筆記型電腦用」或「遊樂 器用」之鉭電容器價格或生產數量）。正因參與MK會議本 身無法就特定產品之價格或數量達成合意，與會者方有於 會後另進行雙邊聯繫之必要，此有原告2015年7月13日陳 述紀錄可稽：「（是否可以說比較敏感的價格資訊是經由 雙邊會談交換？）因為如果在現場問的話，大家都會知道 ，通常會在會後再用電話相互聯繫。」衡諸常理，倘若原
告與其他競爭者透過MK會議即可對特定產品之價格或數量 達成「限制競爭」合意，則根本無事後再與競爭者進行雙 邊聯繫之必要與實益。被告辯稱除上開變動百分比資訊外 ，「會議進行係與會公司依序報告自身公司之現況，其他 與會公司倘對其報告內容有所疑義並得於會場中立即發問 與回答……渠等交換之資訊皆非公開於大眾可輕易得知之 產業資訊」云云。惟令人匪夷所思者，被告既稱原告等廠 商得在會議中透過問答方式得知競爭敏感資訊，理應會有 相關廠商紀錄相關內容才是，然被告卻完全無法舉出2012 年12月以後任一場MK會議有所謂涉及敏感資訊之紀錄，反 而辯稱其係「綜合所有事證，非僅以單次會議即為認定」 。顯見被告前述主張，根本只是在沒有任何證據下之主觀 臆測而已，要不足採。
5.本件相關產品市場為鉭質電容器市場，受處分事業為原告 、000000 00000000○000000（○○000○00○0○○○○ ○○），被告不論引用MK會議或雙邊聯繫資料欲證明原告 與競爭事業為聯合行為，均應就「鉭質電容器市場」競爭 事業間之會議或溝通分別調查，如證明原告於2012年12月 17日（即原處分1作成日前3年內）仍與000000 00000000 ○000000為聯合行為，始得處分原告。公平交易法104年2 月3日修正前，於第7條規定聯合行為之定義，104年2月4 日修正時雖於第14條第3項增定：「聯合行為之合意…… 得依相當依據之因素推定之」，但不論修法前後，最高行 政法院均認為，上述法條均以水平競爭事業間存有聯合行 為之「合意」為要件。被告至少須證明：事業有「同一形 式之外部行為」，且經進一步調查確實有「意思聯絡」或 依其他間接證據，足以判斷事業間已有意思聯絡，且為其 外部行為一致性之合理解釋，始得認定事業間有聯合行為 。所謂價格聯合行為，雖非必然為同幅度或同一價格水平 ，但仍需業者間之「合意」，足以造成某特定期間之價格 有異常僵固或上揚趨勢，並因此影響該特定市場之供需功 能，始得認定聯合行為之存在。市場上多家業者同時調整 相同幅度之價格，但無供需變化可合理解釋此種情形，可 推定其存有聯合行為之合意；此外，固然一致性行為非以 同時、同價格調幅為限，但仍應有事證足證業者間存有「 合意」，始得認定構成聯合行為。被告迄未證明原告於20 12年12月17日後，與000000 00000000○000000於MK會議 中之發言有何商業敏感資訊之交換足以達成聯合行為之合 意，亦未證明原告與該二事業在此之後有何同幅度或同一 價格水平之調整，或在任何特定期間之價格有異常僵固或
上揚趨勢等一致性之外部行為，空言原告於2012年12月17 日後參加MK會議即構成聯合行為，顯然違反公平交易法聯 合行為之規定。
6.歐盟及日本競爭法主管機關固然對競爭同業開會交換資訊 存有高度疑慮，但亦未將競爭事業間之單純聚會直接認定 為聯合行為。由歐盟執委會2018年3月21日新聞稿可知， 歐盟執委會認為日本電容器製造商透過MK會議，必須進一 步交換價格等敏感資訊而足以達成合意，始構成聯合行為 ，但證據顯示該聯合行為已於2012年4月23日MK會議結束 後終了，顯見歐盟執委會亦不認同將「參與MK會議本身」 等同「從事聯合行為」之作法。如上開新聞稿所示：「執 委會經調查後發現，在1998年至2012年間，9家日本公司 （包含原告）透過參與多邊會議及從事雙邊或三邊聯繫， 交換具商業敏感性資訊」。然歐盟執委會先前於2015年11 月4日發佈的另一份新聞稿指出：「執委會對於從1997年 至2014年，10家亞洲電容器廠商在日本進行多邊會議，討 論未來市場趨勢、價格及特定顧客資訊乙事表達疑慮」。 經由比較歐盟執委會前後兩次新聞稿可知，歐盟執委會固 已清楚知悉MK會議召開至2014年為止，但其卻仍只認定原 告與其他競爭者間之聯合行為於2012年就已終止，足見歐 盟並不認為「參與MK會議」與「進行聯合行為」二者可劃 上等號。事實上，從上述新聞稿觀之，歐盟係以有無「交 換商業敏感性資訊」作為其認定是否構成聯合行為之標準 。換言之，縱使參與MK會議，惟若交換的只是一般產業趨 勢、市場發展等資訊時，歐盟執委會亦不會僅因參與MK會 議就認定構成聯合行為，至為明確。至於日本競爭法主管 機關（公正取引委員會）之立場，細繹其2016年3月29日 發佈的排除措施命令可知，其固認定原告等鉭質電容器製 造商透過MK會議與雙邊聯繫從事聯合行為，但在原告○○ ○○0000○00○○○○○○○後，縱原告仍繼續參與MK會 議，但原告之聯合行為已於2011年10月19日終止。由此可 知，日本公正取引委員會亦不認為「參與MK會議」與「聯 合行為」二者可劃上等號。析言之，該排除措施命令提及 ：「2.合意之成立等：……(a)000 00000○00000000，自 西元2010年4月左右起，實施由業務主管級人員之面談而 相互傳達有鑑於鉭金屬資材銷售價格上漲的關係而有必要 調漲鉭質電解電容器之銷售價格等情事。……4.合意之消 滅：A.西元2011年10月19日，前述1⑵B之00000000○○ ○○○○○○○○○，己無法繼續於該工廠生產鉭質電解 電容器。000 00000於同日公告尚無法評估重啟該工廠鉭
質電解電容器生產作業之時程，其後並向○○○○、 000000 00000000○00000000傳達將不會於同一工廠重啟 鉭質電解電容器之生產乙事。B.自西元2011年10月19日起 ，000 00000未再居中協調○○○○、000000 00000000○ 00000000間就鉭質電解電容器銷售價格調整之資訊交換行 為，4家公司間已未再實施前述3之行為。」由該些內容可 知，日本公正取引委員會絕對不是以原告有無「繼續參加 MK會議」作為是否仍從事聯合行為之判斷依據，而是實際 檢視「原告與其他競爭同業間是否有繼續居中協調價格調 整事宜」為認定，此亦可證明被告所謂「參與MK會議」與 「進行聯合行為」可劃上等號之見解，亦不為日本公正取 引委員會所接受。
7.被告僅以原告繼續參與MK會議至2013年為由，即認定原告 於會議中與其他2個鉭質電容器製造商達成聯合行為之合 意，顯然違反行政機關應盡之調查與舉證義務，以及原告 違法行為時之公平交易法明文規定。被告負有依職權調查 之義務，必須提出原告與其他競爭者有交換商業敏感性資 訊，並採取一致性之外部行為，使得作為原告與競爭同業 達成聯合行為「合意」之依據。惟被告對於原告與競爭同 業在2012年12月17日後，並無同幅度或同一價格水平之調 整，亦無任何特定期間之價格有異常僵固或上揚趨勢等一 致性行為（鉭質電容器業者價格趨勢、固態型鉭質電容器 價格趨勢圖參照）等有利於原告之事實，卻刻意迴避不談 ，顯已違反行政程序法之規定。由原處分1所列「聯合行 為之合意內容」可知，被告自承「2011年10月」後無原告 與00000或其他鉭質電容器製造商之雙邊聯繫資料，故被 告認定原告於2011年10月後仍有從事聯合行為的唯一理由 ，即在於原告持續參加MK會議至2013年12月為止。依行為 時公平交易法（104年2月3日修正前）及實務見解，被告 應充分調查、並提出在2011年10月後，原告於「哪次MK會 議」中交換了「何種商業敏感性資訊」、「如何透過該資 訊交換與競爭者達成限制競爭合意」以及與競爭同業有何 一致行為外觀之證據。然被告未予詳查，於訴訟中對於有 利於原告之證據刻意迴避不論，徒以「本件聯合行為…是 透過不間斷、長期開會與其他事業共同參與會議，交換價 格、數量…達成限制競爭之合意」，企圖利用2012年12月 前的發言紀錄，規避其本應具體指出上開違法事證的舉證 責任，違法論斷原告直到2013年12月單純參加MK會議即構 成聯合行為，此種作法不但違反行政程序法要求之調查與 舉證義務，更牴觸公平交易法下之聯合行為須符合競爭者
有「達成聯合行為之合意」之要件規定。
8.至於被告整理2011年10月至2013年MK會議中由與會事業製 作的相關發言紀錄，該等內容或為一般產業或市場趨勢資 訊，或為與會者可於客戶端或市場上取得或可得而知之資 訊，或為與其他與會者不具競爭關係產品之產銷資訊，根 本不涉及原告就任何「特定產品」與任何「競爭事業」於 MK會議中討論或協商任何產銷價格或數量，更遑論達成不 為價格競爭之合意。
㈡縱認原告參與MK會議構成聯合行為，原告之參與是否屬數個 聯合行為，從而被告就原告101年12月16日前與其他鉭質電 容器同業間之聯合行為，已罹於裁處期間而不得處分？依最 高行政法院104年度判字第212號判決，聯合行於達成合意時 即已完成並終了，爾後僅係「違法狀態」之持續。原處分於 104年12月16日作成，因此原告於101年12月16日「前」各次 參與同業雙邊聯繫及MK會議之行為縱涉及違法，已逾於3年 裁處時效。被告必須證明原告於101年12月16日後（即裁處 權3年時效內）仍有聯合行為。因2011年4月00000退出MK會 議並停止與原告間之雙邊溝通（00000與原告為固態型鉭質 電容器之競爭事業），以及同年10月○○○○等原因（○○ ○○○○○○○○○○○○○○○），原告於100年10月就 已停止聯合行為，且日本公正取引委員會也認定原告不論透 過MK會議或雙邊溝通所為之聯合行為均已於2011年10月19日 終了。且聯合行為多具備外觀行為之一致性，而從被告整理 2011年10月後之錳型及固態型鉭電容器價格趨勢圖不具一致 性外觀可證，確無在裁處權時效內仍有原告與競爭者為聯合 行為合意之證據。
1.被告提出之兩份價格趨勢圖（被證30：鉭質電容器業者價 格趨勢、被證44：固態型鉭質電容器價格趨勢圖）根本不 能證明被告認定之涉案事業有價格調整一致性之外觀，自 無法作為認定原告於2011年10月後仍有任何聯合行為之證 據。首須注意者，被告始終並未交代其製作價格趨勢圖的 原始銷售價格數據是如何決定。被告固辯稱此係由各電容 器事業於調查時所提供，但各業者所提供者係「各種」不 同電容器產品之銷售價格，理應會有「多條」價格趨勢線 ，何以最後趨勢圖所呈現者僅是「單一」價格趨勢，被告 如何決定係以何種產品為比較基準？又倘若該價格趨勢是 各產品「平均後」價格，則被告又是如何取得該平均值？ 被告是否有先考量每一產品的不同銷售量後再加以平均？ 被告均未解釋。更遑論該些趨勢圖的縱軸單位究竟是「金 額」還是其他，亦未見被告有任何說明。何以在「錳型鉭
質電容器」部分縱軸標示在0.00、2.00、4.00、6.00、8. 00後，又回到0.00、2.00與4.00；但在固態型部分，縱軸 則是0.00一路向上至10.00之二者不一致？ 2.錳型鉭電容器：原告在2011年10月○○○○○○○○○○ 錳型鉭電容器，而僅有基於既有合約關係，銷售由000○ 00000所代工的錳型電容器產品予自身集團內關係企業。 正因主要下游客戶與原告實屬同一集團，故自2011年10月 起，原告並無與其他錳系鉭電容器廠商有任何聯合行為合 意之誘因。正因原告於2011年10月後不再生產錳型鉭質電 容器，故被告並無原告之後的價格趨勢資料。職是，在理 論上，被證30號至多僅能證明原告、000000○○000之間 在2011年10月前，以及000000○000間在2011年10月後， 有無達成聯合行為合意。由於欠缺原告2011年10月後的銷 售價格資料，被告自不能以此趨勢圖作為原告、000000○ 000間在2011年10月後有無聯合行為合意之證明。若被告 僅透過觀察另兩家主要錳型鉭電容器業者000000○000之 價格變化，據以主張參加MK會議本身即能達成聯合行為合 意且該項主張能構成立，則被告提出的價格趨勢資料，應 明確顯示該兩家業者具一致性價格調整外觀（如調漲售價 時間相近），則被告主張與會者透過參加MK會議達成限制 競爭合意之說法才有可能成立。然經檢視被告提出的價格 趨勢圖，000000○000明顯多次出現價格決策完全相反情 形。例如：2011年7月至11月，000000之產品價格呈現上 漲趨勢，但000產品價格卻持續下跌；2012年10月至2013 年1月間，000000產品價格呈現上漲趨勢，但000產品價格 卻為下跌趨勢；2013年4月後，000000產品價格就持續下 跌至同年10月，但000產品價格雖然也在4月開始下跌，但 卻很快的在6月間大幅調漲。明顯地，被告整理之錳型電 容器價格趨勢圖並未呈現000000○000在特定期間有價格 「異常僵固或上揚趨勢之一致性」。
3.固態型鉭電容器部分：針對固態型鉭電容器部分，在所有 MK會議參與事業中，僅有00000為原告之競爭者。原告在 2011年10月停止與其的雙邊聯繫後即未再與其進行聯合行 為。至於000000○000，由於渠等技術水準與量產規模與 原告屬於不同層次，故均非原告在固態型鉭電容器產品的 競爭者，從而原告並無可能與其達成聯合行為合意。雖然 如此，被告仍聲稱藉由被證44號之趨勢圖，可證明原告與 該兩家廠商達成聯合行為合意云云。惟被告上開主張顯然 與客觀事實不符。例如，2012年3月時，000產品價格大幅 調漲，但同一時期原告與000000卻係調降產品價格。倘若
真有合意，何以原告與000000會任令000調漲價格增加收 益，但卻使自己收益減少，此實不合理。又2012年8至9月 間，000000產品價格大幅調降，而同時原告價格是緩步上 升，000價格是緩步下降，3家公司間的產品價格策略亦看 不出在合意下理應會出現的一致性外觀。如再從較長期間 觀察，2013年2月至5月原告產品價格持續上揚，但000000 價格則緩慢下跌、而000更是多次漲跌互見，同樣看不出 三家公司間的價格調整一致性。若被告所稱與會者透過MK 會議交換敏感性資訊，並達成「不為價格競爭之合意」為 真，又怎會出現與會者價格趨勢彼此矛盾之情形？是被告 主張顯不足採。
4.由上可知，被告對於原告與競爭同業在2012年12月17日後 ，並無同幅度或同一價格水平之調整，亦無任何特定期間 之價格有異常僵固或上揚趨勢等一致性行為等有利於原告 之事實，刻意迴避不談，顯已違反上述行政程序法之規定 。實則，由原處分1所列「聯合行為之合意內容」可知， 被告認定原告於2012年12月後仍有從事聯合行為的唯一理 由，無非僅因原告持續參加MK會議至2013年12月為止。但 誠如前述，參與MK會議並無法與進行聯合行為劃上等號， 依據行為時之公平易法及實務見解，被告實應充分調查、 並提出在2012年12月後，原告於「哪次MK會議」中交換了 「何種商業敏感性資訊」、「如何透過該資訊交換與競爭 者達成限制競爭合意」以及與競爭同業有何一致行為外觀 之證據而不能徒以「本件聯合行為…是透過不間斷、長期 開會與其他事業共同參與會議，交換價格、數量…達成限 制競爭之合意」云云，企圖利用2012年12月前的發言紀錄 ，規避其本應具體指出上開違法事證的舉證責任，此種作 法違反行政程序法要求之調查與舉證義務，被告認定事實 顯有違證據法則。如被告見解可採，則無異認為只要參與 同業間之會議（例如MK會議），即可不論究是否構成公平 交易法規定聯合行為認定之要件。被告依此標準為原告違 法之認定，不只違反證據法則，更明顯牴觸公平交易法下 聯合行為之合意要件。
㈢退萬步言，縱認參與MK會議本身即構成聯合行為，被告未考 量原告舊法利益，逕將原告2011年公平交易法第41條修正施 行前之鉭質電容器銷售金額，一概按新法計算基本數額，顯 屬裁量濫用：
1.被告就本件基本數額之計算，係「原告○○○○○於2013 年之鉭質電容器銷售金額」乘以違法期間8.75年〔2005年 4月至2013年12月〕之30%而來。惟行為時公平交易法第41
條（現行法第40條）係於100年11月25日新增主管機關得 訂定「違反公平交易法第10條及第14條情節重大案件之裁 處罰鍰計算辦法」（即情節重大罰鍰計算辦法）之授權規 定，是該罰鍰計算辦法自僅適用於100年11月25日以後之 違法期間。縱聯合行為延續自2011年11月24日前，仍應適 用行為時公平交易法第41條規定，於5萬元至2,500萬元額 度內決定罰鍰。實務亦已肯定此種採取分段評價之方式， 如最高行政法院94年度判字第200號判決指出：「以一個 法律關係是否具有繼續性為標準，在其存續期間橫跨新舊 法時，即認為新法得適用於該開始於舊法時代，而因尚未 發展完成，致延續到新法時代之法律關係之全部，並將其 適用定性為不真正之溯及適用之見解較為簡單。在系爭法 律關係有分段評價、處理之可能性者，基於溯及適用本當 屬於例外，應傾向於分段適用原則，即發生於舊法時代者 ，適用舊法；發生於新法時代者，適用新法。」 2.縱認新、舊法規定不得分割適用，被告於計算基本數額時 ，也應考量原告在舊法下本得享有之利益，而非將此完全 剝奪，否則無異等同完全以新法評價原告在舊法下之行為 ，進而要求原告必須就舊法時期之行為承擔新法下之責任 。本件背景固與釋字第574號解釋涉及法令變更致人民權 利受限之情形不盡相同，但因新法之制訂已對人民於舊法 所信賴之生活秩序造成不利影響，是該號解釋所揭櫫之法 治國原則於本案當然應有適用。況且，本件裁罰之額度係 從原本「最高2,500萬元」上限，實質變更為「只以違法 期間認定而無法定最高上限」之基本數額。如以「2,500 萬元」對照原處分1所載之裁罰金額「12億1,820萬元」相 比，原告所受之不利影響實不言自明。
3.再者，最高行政法院98年度判字第419號判決已明揭：「 違章事實在舊法有效期間者，仍應依行為時之法律，不得 以違章行為繼續至新法施行時，即可將行為人舊法期間適 用舊法之利益置而不論。」被告依照「2011年12月」生效 的罰鍰計算辦法，將原告○○○○○自「2005年4月」起 算至2013年12月之所有鉭質電容器銷售金額，一概納入作 為原告應繳罰款數額之計算標準，顯未考量原告在舊法期 間可適用舊法較低罰鍰數額之利益。事實上，被告在民營 電廠聯合行為乙案上，行政院訴願審議委員會訴願決定即 已指出：「在被處分人無預見可能性下，相對人即不應均 以公平交易法第41條第2 項作為裁罰計算基礎」為由，撤 銷被告在該案有關之罰鍰。該訴願決定：「……二…原處 分機關認訴願人持續之聯合行為期間跨越公平交易法第41
條第2 項規定修法前、後，惟該提高罰鍰之法律效果是否 為訴願人於行為時所得預見可能？該行為應否依跨越新舊 法期間而分段斟酌應處罰鍰金額？」顯見被告以修正後公 平交易法之規定回溯處分公平交易法修正前即已存在之聯 合行為，其合法性已遭質疑，並被要求應考量行為人對於 新法提高罰鍰額度之預見可能性，於決定罰鍰數額時，分 段評價新舊法時期之行為。由上可知，不論是最高行政法 院或訴願機關，均基於保障人民權益之角度，認為倘若一 違法行為跨越新舊法時期，則對於不同時期的罰鍰規定都 應併予考量，作為決定罰鍰數額之依據，而非僅一味適用 新法下的罰鍰規定，否則將使人民在未能預知新法規定下 ，失去原本繳納較低罰鍰數額之利益。又被告在民營電廠 聯合行為案之第1次原處分經行政院訴願會撤銷後，被告 103年作成之第2次處分即肯認：「參採國際競爭法制，於 本案依新法裁罰時可納入考量業者因無法預見新法相較於 舊法時期之罰鍰金額上限變更之不利益，予以分段斟酌罰 鍰金額」，被告既曾於民營電廠案考量受處分人於舊法下 之利益，而分段斟酌罰鍰金額，則其不應於原處分1採取 完全相反見解，否則則違反行政程序法下之行政自我拘束 原則、差別待遇禁止、誠信原則與禁反言原則。 4.被告固援引最高行政法院99年度判字第505號判決，以及 法務部102年2月8日法律字第10203501570號函以為抗辯， 但此均僅提及裁罰「應以新法為適用法」，並未肯認被告 得因「適用新法裁罰」，就可完全忽略「原告於舊法期間 適用舊法之利益」，被告自不能以此作為其置原告於修法 前本應受較低裁罰金額之利益不顧，而一律依新法處鉅額 裁罰之藉口。原處分違反憲法基本原則下之法治國原則， 造成原告舊法下利益受嚴重不利影響，顯然構成裁量怠惰 與濫用。被告另援引司法院釋字第620號解釋，稱「法律 關係如跨越新、舊法施行時期，構成要件事實於新法生效 施行後始完全實現，則應適用新法」。惟查該解釋作成背 景，係為回應：結婚於民法增訂第1030條之1增訂「前」 ，但聯合財產關係消滅之「構成要件事實」（例如一方死 亡）在該條增訂「後」才完全實現者，究有無適用民法新 增夫妻分別財產制規定之疑問，被告顯刻意將該號解釋與 本案二者加以混淆。詳言之，不同於該號解釋背景係在單 一法律關係下，有部分構成要件事實係「待新法訂定後」 才發生，本件被告認定原告之違法行為自2005年就已完全 實現所有聯合行為構成要件，背景不同，自無援引空間。 5.況且，公平交易法第40條有關得處上一會計年度銷售金額
10%以下罰鍰規定之修法理由，特別提及該條係參酌包括 日本獨占禁止法等外國法規定。然而，日本針對獨占禁止 法於2005年修正時衍生之新舊法令適用情形，特別訂有「 平成17年獨占禁止法改正法附則」，其第5條第2項規定： 「就前條第2項所定違法行為（即聯合行為），於依新獨 占禁止法第50條第6項準用新獨占禁止法第49條第5項規定 為通知時，若該違法行為係開始於2006年1月4日前而同日 以後方停止者，就該違法行為中同日前發生之部分所適用 之課徵金金額計算方法（限於銷售額所乘上之比率），仍 依修正前之規定。」是在日本法下，日本公正取引委員會 也是依聯合行為之行為時間點，對罰鍰金額分別適用新、 舊標準。準此，從前述最高行政法院94年度判字第200號 判決及日本法制環境可知，避免受處分人承受無法預見新 法較舊法時期處更高罰鍰之不利益，乃各國司法遵循之普 世價值。縱使不同時間點發生之「事實上數行為」得定性 為「法律上一行為」，並予以一次性裁罰，但這也只是基 於「違法行為數」認定面向之考量，並不代表保障法律變 更時受處分人舊法利益之普世價值，就可完全置之不論。 ㈣本件是否屬「情節重大」案件？被告未於原處分1揭露認定 理由，也未說明基本數額與原告上一會計年度銷售金額，是 否已違反明確性原則？
1.原處分1未指出被告係依哪一事實認定本件係屬「情節重 大」，違反明確性原則。被告為圖自己裁罰方便，就完全 排除有利原告的基本數額計算方式，顯已構成裁量怠惰之 違法。原處分1未交待被告係依何資料得出基本數額與原 告上一會計年度銷售金額，並如何比較二項數額，而得出 具體裁處原告之罰鍰，違反明確性原則。被告稱原告全球 銷售金額資料來自日本證券交易所，後再以書狀檢附原告 2014年財報，但此均未記載於原處分1內，原告閱卷亦無 發現該資料，原處分1顯已違反明確性原則。
2.依公平交易法之域外效力，被告計算原告2011年11月25日 至2013年之基本數額時，不應將未影響我國鉭質電容器供 需市場之銷售金額納入計算。原告為一外國事業，被告以 原告違反公平交易法而裁罰原告，即涉及公平交易法之域 外效力範圍。就此議題，被告訂有「公平交易委員會對於 涉外案件之處理原則」（現為「公平交易委員會處理涉及 外國事業案件要點」）及「公平交易委員會對於域外結合 案件之處理原則」以茲規範。依上開涉外處理原則第6點 （編於「貳、涉及外國事業案件之受理」章節中）及上開 域外結合原則第2點規定可知，被告對於外國事業之行為
有無我國公平交易法適用，應以該行為之結果對我國市場 秩序有無影響而定，是原處分1記載：「八、聯合行為對 我國市場供需之影響：…前揭事業之（鉭質電容器）進口 值占我國總進口值之六成以上，…渠等價格之漲跌對我國 市場會有直接、實質且可合理預見之影響。」準此，對於 外國事業是否應受我國公平交易法之規範，被告既係依其 行為所生效果對台灣市場之影響作為標準，則被告在計算 本件裁罰之基本數額時，自應僅限對國內客戶有所影響的 相關商品銷售金額。況且，行政罰法第6條第1項與第3項 規定，外國事業之違法行為與違法結果均不在我國境內， 則我國自不應就此等違法行為行使管轄權。在此解釋下， 被告自不應將不影響我國鉭質電容器供需市場之銷售金額 ，納入基本數額之計算。美國與歐盟對於反競爭法之域外 效力亦有相同限制。
3.「代工銷售」及「境外銷售」對我國市場並未產生影響， 不應納入基本數額之計算：
⑴在「代工銷售」情況下，原告之電容器產品規格與價格 全係由OEM廠商（○○○○○○○○○○○○○）之境 外客戶（○○○○○○○○00000）與原告逕為洽談決 定。國內OEM廠商依其境外客戶與原告談定之產品價格