臺北高等行政法院判決
108年度訴字第948號
109年12月9日辯論終結
原 告 張庭瑜
訴訟代理人 林明侖律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
高國峯
蕭世宏（兼共同送達代收人）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月26日府訴二字第1086102026號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告所有之臺北市○○區○○○路000號7樓建築物（下稱系 爭建物），領有97使字第0121號使用執照，位於都市計畫商 業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號 公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成 美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱 83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府 都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之 「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地 使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛 樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明 訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用 。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處 ）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月25日北市都 築字第10632922300號函通知原告略以，系爭建物涉違規作 住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非 住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅 率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之 課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家 稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。嗣被 告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年5月
15日北市都築字第10734455900號函通知原告，將於107年6 月5日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商 業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非 住宅使用認定之依據；該函於107年5月21日送達。惟屆期未 獲原告配合無法進入，被告乃以107年6月6日北市都築字第 10735905500號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法 規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原 告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系 爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區 之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市 中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法 第七十九條第一項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規 定，以107年12月11日北市都築字第10760623971號裁處書（ 下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文 到次日起9個月內停止違規使用。原處分於107年12月14日送 達，原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行 政訴訟。
二、本件原告主張略以：
㈠、原處分已逾行政罰法第27條規定之3年裁處時效： 都市計畫法第79條第1項規定所為之裁處應屬狀態責任，即 便認為原告有違反都市計畫法第79條第1項情事，但原告之 使用行為早已完成。應於行為完成時（即原告買受使用建物 時）起算時效。自原告買受系爭建物使用後，已逾越行政罰 法第27條規定之3年裁處時效。
㈡、原處分違反法律保留原則、授權明確性原則： 都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則無限制「不得 做為住宅使用」之明文。依臺北市都市計畫施行自治條例第 26條、都市計畫法第39條規定，都市計畫之管制措施，應於 臺北市都市計畫施行自治條例或其他自治條例中明定。然臺 北市土地使用分區管制自治條例、臺北市都市計畫施行自治 條例，均無限制商娛區不得作為住宅使用。臺北市政府從未 依法公告限制大彎北段地區建物不得作住宅使用。被告辯稱 105年計畫案即可充作上揭條文所謂「公告」。但上揭規定 之適用前提在於「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」 ，然商業區建築物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展。（ 觀「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案，以及「潤 泰京采」案）
㈢、原處分違反誠信原則、信賴保護原則：
判別原處分有無違反誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北 市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。原告之信賴包含
：被告未依照法規稽查使建商取得執照、稅捐處之稅單提示 可更改為住宅用稅率、原告設立戶籍，戶政機關無提出質疑 、所有權狀無記載「不得作為住宅使用」、臺北市政府81年 5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成 美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，大彎北段地區 無「不得作住宅使用」之文字限制、臺北市建管處認可建物 建商住家規格販售之廣告。原告並無行政程序法第119條所 規定之各項情形。依臺北市一定規模以下建築物免辦理變更 使用執照管理辦法規定，若一戶小於500平方公尺，即便使 用用途與使用執照上記載不符，仍可合法使用，免辦使用執 照變更。被告雖辯稱使用執照上已有載明用途限制云云，但 因原告依法本即免辦使用執照變更，不影響信賴保護原則之 適用。
㈣、原處分違反行政自我拘束原則（禁反言原則），臺北市政府 讓原告長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁 罰原告，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則）。原處分 違反明確性原則，原處分所謂停止違規使用，語意不明，違 反明確性原則。原處分違反法律不溯及既往原則，105年計 畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日府都築字第 10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）「都市計畫 法第79條」等，均在原告買受使用系爭建物之後，不得溯及 既往適用。
㈤、原處分違反比例原則、有利不利一體注意原則： 土地及建物之相關資訊在107年3月5日起才能看到系爭建物 不能作為住宅使用。都市計畫使用分區要在104年9月1日起 方得以查悉。原告信賴臺北市政府轄下所有單位之作為基礎 ，此為對原告有利之事項，原處分卻不予考量。原告使用系 爭建物縱有不合分區使用限制之情形，臺北市土地使用分區 管制自治條例係於100年7月22日公布施行，時點晚於原告購 買使用系爭建物。即便認為本件無臺北市土地使用分區管制 自治條例第94條第2款規定之適用，依臺北市土地使用分區 管制自治條例第94條第4款規定，亦應准許原告改為妨害較 輕之使用。原告買受使用系爭建物時點早於105年計畫案， 故原告亦應得依臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定繼 續為原有之使用。
㈥、被告未舉證證明原告有違法使用之行為：
稅捐處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點未強制要求 一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建 物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事 ，被告未舉證證明原告有違法使用之行為。
㈦、原告就「違規使用」乙節無故意、過失，無期待可能性： 都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之 1、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條關於商業 區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為 住宅使用。77年7月18日及82年11月2日版本之臺北市土地使 用分區管制規則第21條等規定，亦明文肯認商業區亦得為住 宅使用。易言之，在83年計畫案當時法令之時空背景下，根 本未限制商業區不得有住宅。原告購買系爭建物時，建商或 房仲甚至強調係「住商兩用」，原告購屋時賣方是以住宅為 標示而出售，以往商業區就是得做為住宅使用，稅捐處依「 自用住宅稅率」課稅，則原告對於遷入系爭建物作為住宅使 用具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知當 然會有錯誤，故原告不具故意過失，也無期待可能性。若一 戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符 ，依舊可合法使用，免辦使用執照變更，則被告自不得據此 認為只要使用執照上有限制，即認為原告有故意過失。㈧、本件應適用行政罰法第8條但書減輕或免除處罰： 大彎北段地區建物價值不斐，尤其在爆發本件爭議後，原告 連要脫手系爭建物都極為棘手，如何能於短時間改善？本件 實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。㈨、並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被 告負擔。
三、被告答辯略以：
㈠、本件原告係於98年7月15日取得系爭建物，依原告所述當時 買入即作為住宅使用，縱已在系爭建物作住宅使用超過3年 ，惟其迄107年12月11日處分時，仍於系爭建物作為住宅使 用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中 ，自無裁處權罹於時效消滅。
㈡、原處分並無違法：
１、原告甲○○所有臺北市○○區○○○路000號7樓建築物，其 坐落土地均為臺北市中山區金泰段85-3地號土地。依83年計 畫案，明定街廓編號A3區係「供一般商業使用」，而非供住 宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段 ）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A3區亦無容許 「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建物所 坐落臺北市中山區金泰段85-3地號土地，即係位於街廓編號 A3區，故系爭建物確實不得供住宅使用。
２、92年計畫案明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般 商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間 之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基
地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使 用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺 北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓 編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土 地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」３、105年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在A3街廓不得 供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11 之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般 零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅 使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業 區之使用組別。」。且系爭建物坐落土地臺北市中山區金泰 段85-3地號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載： 「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。４、系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違 反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年 計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築 物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形 ，被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則之規 定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內 停止違規使用，並無違法。
㈢、原處分無違反信賴保護原則：
原告違反臺北市政府83年計畫案及92年計畫案，將位於都市 計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命 停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規 之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。本件土地使用分區 管制規定，原83年發布即不得作住宅使用，被告並無任何表 現在外具有法效性之行政行為，給予原告得將系爭建物作為 住宅使用之信賴基礎。建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺 設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊 ，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為。房 屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際 上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合 法。且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何權限 。繳納相關水費、電費及電信費與系爭建物得否合法作為住 宅使用係屬二事。使用執照核准之建築物用途均無載明可作 為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。被告106年9月7日 開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬 就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原 告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。㈣、原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
１、按原告取得系爭建物時之土地使用管制法令依據，係依都市 計畫法第85條規定授權，訂定「都市計畫法臺北市施行細則 」，依都市計畫法臺北市施行細則第25條：「都市計畫地區 內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規 定地區內土地及建築物之使用，……並依本法第二十三條規 定程序辦理。」，大彎北段商業區及娛樂區規劃以購物商業 、休閒娛樂為主之使用，以延續主要商業活動，系爭建築物 坐落之土地使用分區依擬定之細部計畫規定為「供一般商業 使用之商業區」，且明訂不准許住宅使用，故其土地及建築 物之使用自應依其適用之細部都市計畫說明書規定檢討辦理 ，而非按臺北市政府97年1月24日府法三字第09730109000號 令修正發布之臺北市土地使用分區管制規則(現已更名為臺 北市土地使用分區管制自治條例)第21條至第24條之第一種 商業區至第四種商業區之允許使用及附條件允許使用之規定 。是系爭建物坐落土地既已於都市計畫書明定不允許作住宅 使用，原告將所有系爭建物作住宅使用，已影響都市計畫視 實際需要對於土地之使用管制，自非法所允許。２、臺北市政府83年計畫案已明定系爭建物所在A3街廓係商業區 ，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；92年計畫案亦明 定A3街廓不准許住宅使用；嗣105年計畫案關於「不准許住 宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因 此，關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計 畫案及92年計畫案即已規定，系爭建物於98年7月15日登記 為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及 既往原則。
３、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布 之「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反 都市計畫法第七十九條第一項裁處作業規則」，僅為裁量基 準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104 年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由 被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市 計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。㈤、原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
１、被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都 市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字 第1010802709號函釋意旨，被告本即有權依行政程序法第42 條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進 行。107年6月5日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬 人員至系爭建物訪視時，現場大門深鎖，管理員表示住戶不
在，並拒絕被告所屬人員進入；而原告嗣後未依被告通知陳 述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證。被 告已通知原告，將於107年6月5日派員至系爭建物現場會勘 。依原處分卷附之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已 送達，故原告主張並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事 宜，顯非事實。
２、依「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反 都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」第5點規定， 因原告所有之系爭建物面積為48.40平方公尺，屬級距一。 是被告依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大 彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九 條第一項裁處作業原則」等規定，原處分於法並無不合。３、依臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函，有 關臺北市土地使用分區管制規則（已修正為自治條例）第93 條及第94條「合法使用」定義如下：「臺北市土地使用分區 管制規則第93條、第94條係為保障原有合法使用者之權益， 並達到都市計畫之使用目的而訂定，有關合法使用係指行為 符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事 業登記證者。…」，查系爭建物位於83年都市計畫案之A3街 廓商業區，早已載明未容許供住宅使用，而原告係於98年7 月15日產權登記所有，是以原告自不能以長年有違法情節， 主張就系爭建物得依該條例繼續違法使用。
４、裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善 等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量。況系爭 建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法 相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅， 原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性 原則，難謂有理。
㈥、原告就違規使用上有故意：
原告在被告做成原處分之前，被告曾發文建物所有權人（即 原告），告知系爭建物已涉違規作為住宅使用，違反都市計 畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，原處分機關將依相 關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。嗣再 通知建物所有權人（即原告）將於指定之期日至系爭建物現 場勘查以確認是否仍違規作為住宅使用併告知已涉違反之法 律規定內容。復再發文予建物所有權人（即原告）於文到後 10日內檢附系爭建物使用現況之具體事證為陳述意見在案。 被告始作成處分。原告至遲在前開第1點受到被告通知系爭 建物有違規作為住宅使用情事之時，而原告之後猶未改善違 規使用情形，於斯時原告主觀上即有仍繼續要將系爭建物違
法作為住宅使用之故意存在。更遑論在之後2、3時點，原告 都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨此而不為 ，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系爭 建物違規作為住宅故意。
㈦、本件並無違法性認識錯誤：
查受處分人主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意識 ，亦均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準。被告 在對原告作成原處分前，曾於行政指導函、領勘函及十日陳 述函通知原告，皆於說明內提醒並告知原告該分區都市計畫 書規定不准作住宅使用，則原告經被告合法通知後，原告猶 繼續將系爭建物「違法作為住宅使用情形迄今」之事實，此 時原告實難謂無不法意識。原告在嗣經被告告知有違規情形 後，仍未改善違法情形，決意違法狀態持續下去，原告應可 認定在經被告告知有違規情形後，猶未改善違規情形，原告 自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識。㈧、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。四、本院之判斷：
㈠、事實概要欄所述之事實，業據提出原處分（本院卷一第27-3 3頁）、訴願決定（本院卷一第35-43頁）、97使字第0121號 使用執照（乙證卷第67頁）、83年計畫案（乙證卷第11-1 8 頁）、105年計畫案（乙證卷第41-52頁）、被告106年4月25 日北市都築字第10632922300號函（原處分卷第1-3頁）、被 告107年5月15日北市都築字第10734455900號函（原處分卷 第7-8頁）、被告107年6月6日北市都築字第10735905500號 函（原處分卷第15-17頁）為證，堪信為真。本件主要爭點 ：１、原處分是否違反法律保留原則、授權明確性原則、誠 信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則（禁反言原則） 、比例原則、有利不利一體注意原則、明確性原則、法律不 溯及既往原則？２、被告有無舉證證明原告有違法使用之行 為？３、原告就「違規使用」乙節是否具故意、過失？是否 無期待可能性？４、本件應否適用行政罰法第8條但書減輕 或免除處罰？５、原處分是否已逾行政罰法第27條規定之3 年裁處時效？
㈡、經核原處分並無違法：
１、都市計畫法使用分區之制度理念：
按都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度 ，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍 貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團 體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其次為編 定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用
地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各區使用目的 之不同，分別就其建蔽率及容積率等事項予以不同之規定， 而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第 18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行 為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條規定 ，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直轄市政府對於都 市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使 用，在不違反都市計畫法框架規範下，並得訂定施行細則， 送內政部核轉行政院備案。同法第22條第1項規定：「細部 計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、 計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分 區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性 之公共設施用地。七、其他。」第23條第1項規定：「細部 計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規 定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由 該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（ 第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得 視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項） 前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程 度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而 劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第 79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用， 或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直 轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地 方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人 、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒 令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止 使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉 、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建 築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
２、臺北市政府所擬定、發布之都市計畫，有都市計畫法之明確 授權，屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之 命令」，與法律保留原則並無違背：
⑴、臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺北市 施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱 本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項）本 市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用 。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必 要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1規定 ：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建
築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業 之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條 規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要 時，得擬定『細部計畫』規定地區內土地及建築物之使用… …等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規定： 「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土 地之使用再予劃分不同程序（應為「度」之誤，此參都市計 畫法第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂土地 使用分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正公布 時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」，第10 條及第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」及「 如下」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」，第 26條的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分區管 制自治條例」。）
⑵、臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則 」第26條規定修正發布的「臺北市土地使用分區管制規則」 第3條規定：「（第1項）本市都市計畫範圍內劃定左列使用 分區：……二、商業區：（一）第一種商業區。（二）第二 種商業區。（三）第三種商業區。（四）第四種商業區。… …（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增 減之。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正時， 將名稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將「左 列」修正為「下列」外，其內容均未變更。）
⑶、基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以 擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計 畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權， 對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫 的使用，並於「細部計畫書圖」表明「土地使用分區管制」 事項。是以，臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細 則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第 10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業 的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可 依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或 特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定， 臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫 法第23條規定擬定『細部計畫』，規定地區內土地及建築物 的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建 築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂 「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。此外 ，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例
）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商 業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區 」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以 建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政 府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用 ，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類 別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說 並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視 其都市計畫的內容而定。
⑷、再者，都市計畫法第79條第1項規定針對關於都市計畫範圍 內土地或建築物之使用，違反都市計畫法或內政部、直轄市 、縣（市）（局）政府依該法所發布之命令者，得由當地地 方政府或鄉、鎮、縣轄市公所處其土地或建築物所有權人、 使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀，是為落實依都市計畫法所擬定、發布之都市計畫，對 計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃，以改善都市居 民生活環境，促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展（都市計 畫法第1條規定參照）。是以，臺北市政府所擬定、發布之 都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個 案變更計畫，下同），除將臺北市之土地劃定為不同之使用 區外，尚可視實際需要，再將各使用區予以劃分，分別予以 不同程度之使用管制，且臺北市政府於「都市計畫」所發布 之管制命令，有上述都市計畫法規定之明確授權，自屬於同 法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該 使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應該受各該管制命 令之限制，與法律保留原則並無違背。
３、被告為有權作成原處分之機關：
按都市計畫法第4條規定該法在直轄市之主管機關為直轄市 政府。臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市 （以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計 畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制 定本自治條例。」第1條之1即明文規定：「本自治條例之主 管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府 都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」臺北市政府以104 年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關 本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效 。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委 任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」（乙證卷第7 頁）準此，關於本件原處分之作成，被告屬有權限之機關。４、臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市
計畫法第79條第1項裁處作業原則（即裁處作業原則）非法 所不許：
裁處作業原則（乙證卷第1-5頁）乃是主管機關臺北市政府 因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住 宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地 區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都 心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁 罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行 使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利 於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準 是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命 停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，兼 已考量受處罰者的資力（依建物面積大小所彰顯的資力）， 所訂定不同的裁罰數額及管制手段，未逾越法律授權的目的 及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀 合理，並寓有避免就相同事件恣意為不同裁罰的功能，亦非 法所不許，於憲法保障人民財產權的意旨並無牴觸（另參酌 司法院釋字第511號解釋意旨）。被告自得以之作為處分的 依據。
５、83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案的管制要點，與法 律保留原則並無違背：
⑴、查臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬 定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修 訂主要計畫案」（即「83年計畫案」），明定街廓編號A3區 係「供一般商業使用」，而非供住宅使用（乙證卷第13頁） 。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近 地區土地及建築物使用組別容許表中，A3區亦無容許「獨立 、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（乙證卷第16頁）。而 系爭建物所坐落臺北市中山區金泰段85-3地號土地，即係位 於街廓編號A3區（乙證卷第19頁），此為原告所不爭執（本 院卷一第373頁）。
⑵、臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「 修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫 暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附 近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（即「92年 計畫案」），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一 般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空 間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請 基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅 使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照
臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街 廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市 土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（乙證 卷第24頁）
⑶、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告實 施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區 土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區 、娛樂區規定計畫案」（即「105年計畫案」），維持92年 計畫案關於系爭建物所在A3街廓不得供住宅使用之規定，明 定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商 業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間 之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土 地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」（乙 證卷第46頁）。
⑷、上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22 條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地 的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的 「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條 、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」 第3條規定，經依都市計畫程序（擬定、審議、公開展覽及
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