臺北高等行政法院判決
108年度訴字第930號
109年12月16日辯論終結
原 告 林晃惠
訴訟代理人 林明侖律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
蕭世宏（兼共同送達代收人）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月26日府訴二字第1086101995號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告所有之臺北市○○區○○○路000號4樓建築物（下稱系 爭建物），領有97使字第0121號使用執照，位於都市計畫商 業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號 公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成 美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱 83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府 都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之 「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地 使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛 樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明 訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用 。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處 ）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月25日北市都 築字第10632748000號函通知原告略以，系爭建物涉違規作 住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非 住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅 率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物 之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住 家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。嗣 被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年5
月16日北市都築字第10734459800號函通知原告，將於107年 6月5日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建築物實際已改作 商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為 非住宅使用認定之依據；該函於107年5月24日送達。惟屆期 未獲原告配合無法進入，被告乃以107年6月6日北市都築字 第10735906400號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫 法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認 原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以 系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分 區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北 市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫 法第七十九條第一項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等 規定，以107年12月3日北市都築字第10760417141號裁處書 （下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於 文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願， 經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
㈠、原處分違反法律保留原則、授權明確性原則： 都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則無限制「不得 做為住宅使用」之明文。依臺北市都市計畫施行自治條例第 26條、都市計畫法第39條規定，都市計畫之管制措施，應於 臺北市都市計畫施行自治條例或其他自治條例中明定。然臺 北市土地使用分區管制自治條例、臺北市都市計畫施行自治 條例，均無限制商娛區不得作為住宅使用。105年計畫中「 限制不得做住宅使用」之管制，係直接限制大彎北段地區居 民之居住自由及財產權，性質應屬行政處分。因該行政處分 無法律依據，違反法律保留原則應屬違法，被告依據該違法 行為認定原告構成都市計畫法第79條第1項前段之處罰要件 ，自於法未合，應予撤銷。
㈡、原處分違反誠信原則、信賴保護原則：
判別原處分有無違反誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北 市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。原告之信賴包含 ：⑴、被告未依照法規稽查使建商取得執照。⑵、稅捐處之 稅單提示可更改為住宅用稅率。⑶、原告設立戶籍，戶政機 關無提出質疑。⑷、所有權狀無記載「不得作為住宅使用」 。⑸、臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號「配 合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計 畫案」，大彎北段地區無「不得作住宅使用」之文字限制。 ⑹、臺北市建管處認可建物建商住家規格販售之廣告。原告 並無行政程序法第119條所規定之各項情形。
㈢、原處分違反行政自我拘束原則（禁反言原則）、明確性原則 、不溯既往原則
臺北市政府讓原告長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又 以此為據裁罰原告，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則 ）。原處分所謂停止違規使用，語意不明，違反明確性原則 。105年計畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日 府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告） 「都市計畫法第79條」等，均在原告買受使用系爭建物之後 ，不得溯及既往適用。
㈣、原處分違反比例原則、有利不利一體注意原則： 土地及建物之相關資訊在107年3月5日起才能看到系爭建物 不能作為住宅使用。都市計畫使用分區要在104年9月1日起 方得以查悉。原告信賴臺北市政府轄下所有單位之作為基礎 ，此為對原告有利之事項，原處分卻不予考量。即便認為本 件無臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定之 適用，依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第4款規 定，亦應准許原告改為妨害較輕之使用。
㈤、被告未舉證證明原告有違法使用之行為：
稅捐處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點未強制要求 一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建 物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事 ，被告未舉證證明原告有違法使用之行為。
㈥、原告就「違規使用」乙節無故意、過失，無期待可能性： 都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之 1、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條關於商業 區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為 住宅使用。77年7月18日及82年11月2日版本之臺北市土地使 用分區管制規則第21條等規定，亦明文肯認商業區亦得為住 宅使用。易言之，在83年計畫案當時法令之時空背景下，根 本未限制商業區不得有住宅。原告購買系爭建物時，建商或 房仲甚至強調係「住商兩用」，原告購屋時賣方是以住宅為 標示而出售，以往商業區就是得做為住宅使用，稅捐處依「 自用住宅稅率」課稅，則原告對於遷入系爭建物作為住宅使 用具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知當 然會有錯誤，故原告不具故意過失，也無期待可能性。㈦、本件應適用行政罰法第8條但書減輕或免除處罰： 大彎北段地區建物價值不斐，尤其在爆發本件爭議後，原告 連要脫手系爭建物都極為棘手，如何能於短時間改善？本件 實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。㈧、原處分已逾行政罰法第27條規定之3年裁處時效：
都市計畫法第79條第1項規定所為之裁處應屬狀態責任，即 便認為原告有違反都市計畫法第79條第1項情事，但原告之 使用行為早已完成。應於行為完成時（即原告買受使用建物 時）起算時效。自原告買受系爭建物使用後，已逾越行政罰 法第27條規定之3年裁處時效。
㈨、並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被 告負擔。
三、被告答辯略以：
㈠、原處分並無違法：
１、原告所有臺北市○○區○○○路000號4樓建築物，其坐落土 地均為臺北市中山區金泰段85-3地號土地。２、「83年計畫案」明定街廓編號A3區係「供一般商業使用」， 而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至 成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A3區 亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系 爭建物所坐落臺北市中山區金泰段85-3地號土地，即係位於 街廓編號A3區，故系爭建物確實不得供住宅使用。３、「92年計畫案」明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供 一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公 空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申 請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住 宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比 照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。 街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北 市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」４、「105年計畫案」維持92年計畫案關於系爭建物所在A3街 廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號 A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業 、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准 許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三 種商業區之使用組別。」。且系爭建物坐落土地臺北市中山 區金泰段85-3地號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已 記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。５、系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違 反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年 計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築 物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令。㈡、原處分無違反信賴保護原則：
建商、相關房仲出售資訊，皆非被告對外所為具有法效性之 行政行為；稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無權限
；相關水費、電費及電信費繳費基準之認定與系爭建物得否 合法作為住宅使用係屬二事；使用執照核准之建築物用途均 無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。被告並 無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將 系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。
㈢、原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：１、83年計畫案已明定系爭建物所在A3街廓係商業區，為供一般 商業使用，未容許供住宅使用；92年計畫案亦明定A3街廓不 准許住宅使用；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之 規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系 爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年 計畫案即已規定，系爭建物於99年10月26日登記為原告所有 後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。２、裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之 依據。臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號 公告僅係將裁處權交由被告行使。皆與法治國原則及法律不 溯及既往原則無涉。
３、系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用） ，其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區 管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。依臺北 市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定 ，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有 礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及 建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應 視各都市計畫之內容而定。
㈣、原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
１、被告人員至系爭建物訪視時，管理員拒絕讓被告人員進入； 而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作 為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結 果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。２、依裁處作業原則第5點規定，因原告所有之系爭建物面積為 76.23平方公尺，屬級距二。原處分與行政程序法第9條、第 36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。３、裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善 等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量。４、稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之 申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫 法規核屬二事。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經 主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭
建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、 禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
㈤、原告不適用於臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第 94條：
有關臺北市土地使用分區管制規則（已修正為自治條例）第 93條及第94條規定係專指「適用本自治條例後，不符本自治 條例規定之原有土地及建築物」，即該自治條例適用前即已 存在之原有土地及建築物，始得依據該自治條例第94條規定 之方式辦理。然查，系爭建物係於97年3月28日取得使用執 照，且原告遲至106年間仍維持住宅之使用，已如前述。而 臺北市土地使用分區管制自治條例早自72年間即發布施行， 足見系爭建物並非臺北市土地使用分區管制自治條例適用前 即已存在之原有建築物，並不適用臺北市土地使用分區管制 自治條例第93條及第94條之規定。故原告援引該自治條例第 94條規定，主張得繼續使用至新建為止等語，顯無理由。㈥、原告就違規使用上有故意：
經查原告在被告做成原處分之前，被告曾發文建物所有權人 （即原告），告知系爭建物已涉違規作為住宅使用，違反都 市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，被告將依相關 規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。嗣再通 知建物所有權人（即原告）將於指定之期日至系爭建物現場 勘查以確認是否仍違規作為住宅使用併告知已涉違反之法律 規定內容。復再發文予建物所有權人（即原告）於文到後10 日內檢附系爭建物使用現況之具體事證為陳述意見在案，被 告始做成原處分。原告至遲在前開第1點受到被告通知系爭 建物有違規作為住宅使用情事之時，而原告之後猶未改善違 規使用情形，於斯時原告主觀上即有仍繼續要將系爭建物違 法作為住宅使用之故意存在。更遑論在之後2、3函知時點， 原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨此而 不為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將 系爭建物違規作為住宅故意。
㈦、本件並無違法性認識錯誤：
對於被告在對原告作成原處分前，曾於行政指導函、領勘函 及十日陳述函通知原告，皆於說明內提醒並告知原告該分區 都市計畫書規定不准作住宅使用，則原告經被告合法通知後 ，原告猶繼續將系爭建物「違法作為住宅使用情形迄今」之 事實，此時原告實難謂無不法意識 。
㈧、原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰 」的要件：
臺北市政府於99年10月26日原告取得系爭建物前，就已發布
都市計畫規定該系爭建物所坐落之系爭土地不得供作住宅使 用，原告購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都 市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且 被告已先後以行政指導函、領勘函及十日陳述函通知原告系 爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但原告仍繼續將 系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。顯見原告已明知系 爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今 ，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知 之甚明。
㈨、原處分未逾行政罰法第27條規定之3年裁處時效： 原告係於99年10月26日取得系爭建物，依原告所述當時買入 即作為住宅使用，縱已在系爭建物作住宅使用超過3年，惟 其迄107年12月3日處分時，仍於系爭建物作為住宅使用，而 違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，自無 裁處權罹於時效消滅之可言。
㈩、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。四、本院之判斷：
㈠、事實概要欄所述之事實，業據提出原處分（原處分卷第20-2 3頁）、訴願決定（本院卷第23-29頁）、97使字第0121號使 用執照（乙證卷一第67-70頁）、83年計畫案（乙證卷一第1 1-20頁）、105年計畫案（乙證卷一第41-53頁）、被告106 年4月25日函（原處分卷第1-3頁）、被告107年5月16日函（ 原處分卷第5-6頁）、被告107年6月6日函（原處分卷第13-1 5頁）為證，堪信為真。本件主要爭點：１、原處分是否違 反法律保留原則、授權明確性原則、誠信原則、信賴保護原 則、行政自我拘束原則（禁反言原則）、比例原則、有利不 利一體注意原則、明確性原則、法律不溯及既往原則？、被 告有無舉證證明原告有違法使用之行為？３、原告就「違規 使用」乙節是否具故意、過失？４、原告是否無期待可能性 ？５、本件應否適用行政罰法第8條但書減輕或免除處罰？ ６、原處分是否已逾行政罰法第27條規定之3年裁處時效？㈡、經核原處分並無違法：
１、都市計畫法使用分區之制度理念：
按都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度 ，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍 貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團 體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其次為編 定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用 地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各區使用目的 之不同，分別就其建蔽率及容積率等事項予以不同之規定，
而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第 18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行 為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條規定 ，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直轄市政府對於都 市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使 用，在不違反都市計畫法框架規範下，並得訂定施行細則， 送內政部核轉行政院備案。同法第22條第1項規定：「細部 計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、 計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分 區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性 之公共設施用地。七、其他。」第23條第1項規定：「細部 計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規 定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由 該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（ 第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得 視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項） 前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程 度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而 劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第 79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用， 或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直 轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地 方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人 、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒 令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止 使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉 、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建 築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
２、臺北市政府所擬定、發布之都市計畫，有都市計畫法之明確 授權，屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之 命令」，與法律保留原則並無違背：
⑴、臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺北市 施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱 本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項）本 市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用 。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必 要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1規定 ：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建 築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業 之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條
規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要 時，得擬定『細部計畫』規定地區內土地及建築物之使用… …等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規定： 「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土 地之使用再予劃分不同程序（應為「度」之誤，此參都市計 畫法第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂土地 使用分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正公布 時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」，第10 條及第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」及「 如下」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」，第 26條的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分區管 制自治條例」。）
⑵、臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則 」第26條規定修正發布的「臺北市土地使用分區管制規則」 第3條規定：「（第1項）本市都市計畫範圍內劃定左列使用 分區：……二、商業區：（一）第一種商業區。（二）第二 種商業區。（三）第三種商業區。（四）第四種商業區。… …（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增 減之。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正時， 將名稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將「左 列」修正為「下列」外，其內容均未變更。）
⑶、基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以 擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計 畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權， 對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫 的使用，並於「細部計畫書圖」表明「土地使用分區管制」 事項。是以，臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細 則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第 10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業 的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可 依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或 特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定， 臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫 法第23條規定擬定『細部計畫』，規定地區內土地及建築物 的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建 築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂 「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。此外 ，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例 ）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商 業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區
」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以 建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政 府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用 ，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類 別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說 並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視 其都市計畫的內容而定。
⑷、再者，都市計畫法第79條第1項規定針對關於都市計畫範圍 內土地或建築物之使用，違反都市計畫法或內政部、直轄市 、縣（市）（局）政府依該法所發布之命令者，得由當地地 方政府或鄉、鎮、縣轄市公所處其土地或建築物所有權人、 使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀，是為落實依都市計畫法所擬定、發布之都市計畫，對 計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃，以改善都市居 民生活環境，促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展（都市計 畫法第1條規定參照）。是以，臺北市政府所擬定、發布之 都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個 案變更計畫，下同），除將臺北市之土地劃定為不同之使用 區外，尚可視實際需要，再將各使用區予以劃分，分別予以 不同程度之使用管制，且臺北市政府於「都市計畫」所發布 之管制命令，有上述都市計畫法規定之明確授權，自屬於同 法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該 使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應該受各該管制命 令之限制，與法律保留原則並無違背。
３、被告為有權作成原處分之機關：
按都市計畫法第4條規定該法在直轄市之主管機關為直轄市 政府。臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市 （以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計 畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制 定本自治條例。」第1條之1即明文規定：「本自治條例之主 管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府 都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」臺北市政府以104 年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關 本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效 。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委 任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」（乙證卷一第 7頁）準此，關於本件原處分之作成，被告屬有權限之機關 。
４、臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市 計畫法第79條第1項裁處作業原則（即裁處作業原則）非法
所不許：
裁處作業原則（乙證卷一第1-5頁）乃是主管機關臺北市政 府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作 住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本 地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副 都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權 裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的 行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且 利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基 準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期 命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素， 兼已考量受處罰者的資力（依建物面積大小所彰顯的資力） ，所訂定不同的裁罰數額及管制手段，未逾越法律授權的目 的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客 觀合理，並寓有避免就相同事件恣意為不同裁罰的功能，亦 非法所不許，於憲法保障人民財產權的意旨並無牴觸（另參 酌司法院釋字第511號解釋意旨）。被告自得以之作為處分 的依據。
５、83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案的管制要點，與法 律保留原則並無違背：
⑴、查臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬 定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修 訂主要計畫案」（即「83年計畫案」）， 明定街廓編號A3 區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附 表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築 物使用組別容許表中，A3區亦無容許「獨立、雙併住宅」或 「多戶住宅」之使用（乙證卷一第13頁、第16頁）。而系爭 建物所坐落臺北市中山區金泰段85-3地號土地，即係位於街 廓編號A3區（乙證卷一第19-20頁），故系爭建物確實不得 供住宅使用。
⑵、臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「 修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫 暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附 近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（即「92年 計畫案」），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一 般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空 間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請 基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅 使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照 臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街
廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市 土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（乙證 卷一第24頁）
⑶、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告實 施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區 土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區 、娛樂區規定計畫案」（即「105年計畫案」），維持92年 計畫案關於系爭建物所在A3街廓不得供住宅使用之規定，明 定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商 業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間 之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土 地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」（乙 證卷一第46頁）。且系爭建物坐落土地臺北市中山區金泰段 85-3地號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「 商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」（乙證卷一 第53頁）。
⑷、上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22 條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地 的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的 「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條 、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」 第3條規定，經依都市計畫程序（擬定、審議、公開展覽及 發布實施）所核定實施之細部計畫的「書圖」中予以表明「 土地使用分區管制」事項，而於細部計畫內劃定「不得供住 宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，此與法律 保留原則並無違背。
⑸、按臺北市都市計畫施行自治條例第26條係規定：「市政府『 得』依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之 使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管 制自治條例管理。」又按都市計畫法第39條則規定：「對於 都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基 地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側 院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、 景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府『得』依據地方實 際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」準此可知，對 都市計畫各使用分區之使用管制，並非一律「應」另訂土地 使用分區管制自治條例管理或於都市計畫法施行細則中作必 要之規定，而是由主管機關依據地方實際情況而為之。且上 述管制命令，乃是依據都市計畫法所明確授權，已如前述， 故原告主張原處分違反法律保留原則及授權明確性原則等語
，核屬無據，並無可採。
６、本件裁處時之臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項 已明文規定，在同條第1項都市計畫範圍內所劃定使用分區 ，得視需要，依都市計畫程序增減之。可見使用分區管制狀 況，尚須按照都市計畫內容優先決定。而系爭建物興建前， 據83年計畫案即明定屬商業區（供一般商業使用）且不得供 住宅使用，已如前述，原告就系爭建物不得作為住宅使用之 管制，係臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫 案、105年計畫案）而來，係符合臺北市土地使用分區管制 自治條例第3條第2項規定，並無適用同條例第93條、第94條 規定之餘地。
７、原告就系爭建物之使用，至少有過失違反83年計畫案、105 年計畫案之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成 原處分，並無違誤：
⑴、所謂行政法上的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落實 法規範對物所設定的秩序狀態，課予對物具有事實上管領力 的人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負有「 狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而定。上 述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土 地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布