臺北高等行政法院判決
108年度訴字第852號
109年11月26日辯論終結
原 告 鄒智惠
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）住同上
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
徐昀沅
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月25日府訴二字第1086101946號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)原告所有之臺北市○○區○○○路OO號O樓建築物（下稱系 爭建物），領有96使字第518號使用執照，位於都市計畫商 業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號 公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成 美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計 畫圖說（下稱83年都市計畫圖說）、92年1月7日府都二字第 09126159700號公告（下稱92年1月7日公告）之「修訂臺北 市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修 訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土 地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年都市計畫 案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱1 05年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成 美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北 段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」所附都市計畫書（ 下稱105年都市計畫書，並與83年都市計畫圖說及92年都市 計畫案合稱系爭都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係 供一般商業使用，不得作住宅使用。
(二)嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處） 核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月8日北市都築 字第10633069000號函（下稱106年5月8日函）通知原告改善 、107年5月16日北市都築字第10734454900號函（下稱107年 5月16日函）通知現場會勘、107年6月6日北市都築字第1073
5888000號函（下稱107年6月6日函）通知陳述意見。被告審 認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃 以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用 分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺 北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計 畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規 定，以107年12月6日北市都築字第10760614231號裁處書（ 下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文 到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，遭 訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)原告使用系爭建物行為已完成都市計畫法第79條第1項之構 成要件，僅屬狀態之繼續，仍應於原告買受系爭建物時起算 時效，自原告買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效， 原處分當屬違法。
(二)原處分違反相關法律原則：
1.都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則等規定並無限 制「不得作為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違 反法律保留原則、法律優位原則。縱認都市計畫法第32條第 2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但依臺北市都市 計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於土地使用 分區管制自治條例內明訂，都市計畫法第39條亦明示都市計 畫之管制措施應於都市計畫自治條例或其他自治條例中明定 。然遍觀上開使用分區自治條例或都市計畫自治條例並未限 制商業區不得作為住宅使用，自不應援引該條規定作為法律 保留之根據。觀諸「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」及 「潤泰京采」案，也都是非住宅區作住宅使用的爭議，但臺 北市政府卻極盡護航之能事，甚至個案式地破例開放、修改 都市計畫內不得作住宅使用之限制。臺北市政府從來未依法 公告限制系爭建物不得作住宅使用，且系爭建物並未妨礙商 業之發展。而105年都市計畫書亦未說明為何系爭建物作住 宅使用會有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生。原處分違 反法律保留原則及授權明確性原則。
2.都市計畫法第79條明定之行政主體係臺北市政府，而非被告 ，只是臺北市政府委由被告執行，判別原處分有無違反誠信 原則及信賴保護原則，應將臺北市政府轄下所有機關單位之 行為納入考量。大彎北段商業宅現象存在已久，以行銷一般 住宅之手法，吸引大批民眾購屋進駐，然被告於該等建案申 請核照、發照程序時，未依照法規確實做稽查，任由建商取 得執照。又原告依法向稅捐處申請變更為住家用稅率，而經
該處依法同意變更，在105年8月4日監察院糾正臺北市政府 後，原告向稅捐處申請變更稅率，稅捐處仍准許變更。原告 於系爭建物設戶籍，戶政機關亦均無問題或提出質疑。就此 等臺北市政府機關行為，原告當然亦會信賴。原告取得系爭 建物所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類 似文字，而依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合 基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫 案」（下稱81年計畫案），大彎北段地區亦無「不得作住宅 使用」之文字限制，原告理解系爭建物可作為正常住家使用 及所應遵循之法律意旨，其信賴自值保護。依照臺北市一定 規模以下免辦理變更使用執照管理辦法規定，若一戶小於50 0平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可 合法使用，免辦使用執照變更。甚至，被告前代表人許志堅 亦在議會接受質詢時公開表示大彎北段地區已開放作為住宅 使用，然被告嗣後以原告適用住家用稅率為依據裁罰原告， 顯然違反誠信原則及信賴保護原則，況原告並無行政程序法 第119條所定信賴不值得保護之各項情形。
3.基於行政一體原則，不論係被告或稅捐處、戶政機關等單位 ，均為臺北市政府轄下機關，故就臺北市政府機關之行為， 皆可做為人民信賴之行政慣例。臺北市政府讓原告長期適用 住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰原告，顯違反 行政自我拘束原則。此外，被告亦有長期放任之失職處。 4.關於使用分區之劃分及限制，一般市民最便捷的查詢方式是 土地建物登記簿謄本，然於107年3月5日起，原告經由土地 建物登記簿謄本之調閱才足以知悉系爭建物主要用途是商業 區，系爭建物所坐落土地參考資訊檔欄位規定不能作為住宅 使用；另都市計畫使用分區之查詢為一般民眾比較少的查詢 方式，係於104年9月1日起方得以查悉，且都市計畫法並未 賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課 予人民有任何配合領勘、現勘之義務，被告僅以系爭建物係 按住家用稅率課徵房屋稅，即認原告有違反都市計畫法情事 ，顯非適法。另上開使用分區自治條例係於100年7月22日公 布施行，晚於原告購買使用系爭建物時點，是原告依使用分 區自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止或依 使用分區自治條例第94條第4款規定，准許原告改為妨害較 輕之使用，原告買受使用系爭建物時點早於105年計畫案， 故原告亦應得依都市計畫自治條例第21條規定繼續為原有之 使用。故原處分直接禁止原告繼續使用，除違反相關法令明 文規定外，亦有違比例原則及有利不利一體注意原則。 5.原處分未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法辦理變更
稅率，反倒係以誘導原告變更稅率配合規避檢查之方式為之 ，業已然嚴重違反明確性原則。又原處分所謂停止違規使用 所指為何亦語意不明。原處分違反明確性原則。 6.原處分違反法律不溯及既往原則。原處分所據之法令依據為 105年計畫案、裁處作業原則、104年4月29日府都築字第104 33041900號公告（下稱104年4月29日公告）之都市計畫法第 79條等，均在原告買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用 。另依都市計畫自治條例第21條、使用分區自治條例第93條 、第94條，原告使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形 ，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用 ，或應給予原告適當之補償。
(三)被告並未舉出任何實證證明原告有違法使用之行為，而稅捐 處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，也 並未強制要求一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，原 處分僅憑原告目前適用住家用稅率即認定原告違法使用，被 告有未盡舉證責任之違誤。
(四)按都市計畫法第35條、臺北市都市計畫自治條例第10條之1 、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條皆未明文規 範商業區不得作為住宅使用。77年7月18日版本之臺北市土 地使用分區管制規則其中第21條、第30條（下稱77年分區管 制規則規定）明文肯認商業區內亦得為住宅使用；又82年11 月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條、第22條 、第23條、第24條及第30條（下稱82年分區管制規則規定） 亦明文肯認商業區內亦得為住宅使用。該等規定皆符合一般 人民之認知，即商業區並未限制不得作為住宅使用。原告購 買系爭建物，未獲告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅 使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係住商兩用，故原告 從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，實不具故意過失 ，而為違法性認識錯誤，也無期待可能性。
(五)原告實難於短時間內依系爭行政指導函改善，故依本件情節 ，實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用等 語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)原告買入系爭建物當時即作為住宅使用，縱已作住宅使用超 過3年，惟迄原處分作成時，仍作為住宅使用，違背土地分 區管制，違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅 之可言。
(二)原處分依都市計畫法第79條第1項處原告6萬元罰鍰，並限於 文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法： 1.依都市計畫法第4條、第15條第1項第4款、第21條第1項、第
22條第1項第4款、第23條、第32條、第79條第1項前段、裁 處作業原則第2點、第3點、第5點、臺北市政府104年4月29 日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限 ，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公 告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都 市發展局辦理，以該局名義行之。」觀之，臺北市政府已將 其就都市計畫法第79條之相關權限移轉至被告，故被告有權 作成原處分。
2.系爭都市計畫均明定系爭建物所在區域不得作為住宅使用， 原告將系爭建物作為住宅使用，即已違反前揭計畫案所定土 地使用分區之管制，而有計畫範圍內建築物之使用，違反直 轄市政府依都市計畫法發布命令之情形，被告依都市計畫法 第79條第1項前段及裁處作業原則規定，以原處分裁處原告6 萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法 無違。
(三)原處分無違反信賴保護原則：按司法院釋字第525號解釋及 最高行政法院106年度判字第427號判決，如欲主張信賴保護 原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信 賴基礎，如行政程序法第119條、第120條及第126條所定授 益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適 用。被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處 分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原 則無涉。又被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為， 給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至原 告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而 係一再強調住家使用類似字眼，惟建商出示之室內設計圖、 於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房 仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行 政行為，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原 則之要件。再查，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率， 雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實 際使用情形」，惟實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不 代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建物是否為合 法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭 建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另 其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非 以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定 與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以 此作為信賴基礎。至建商申請之建造執照、使用執照係經主 管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建
築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信 賴。被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住 宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明， 目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與 信賴保護原則無涉。
(四)原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：依司法院 釋字第574號解釋理由，系爭建物所在商業區不得為住宅使 用，係於83年6月1日公告及92年1月7日公告已規定，系爭建 物登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律 不溯及既往原則。臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處 權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定 ，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。 故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或 可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既 往原則無涉。系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般 商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土 地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區 域。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第 24條第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用， 經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公 告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為 住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。(五)原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：依裁處作業原 則第5點規定，因原告所有之系爭建物面積屬級距一，是被 告以原處分處原告6萬元罰鍰，於法並無不合，亦與行政程 序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確 性原則無違。又裁處作業原則係依主要建物面積、是否已裁 罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之 裁量，並無違法。稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房 屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與 原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建物領有之建造執 照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其 使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處 分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。(六)原告主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意識，亦均 應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準，對於被告在 對原告作成原處分前，曾發文原告系爭建物作為住宅使用違 反都市計畫法相關規定，嗣再通知現場勘查及陳述意見，皆 於說明內提醒並告知原告該分區都市計畫書規定不准作住宅
使用，則原告經被告合法通知後猶繼續將系爭建物違法作為 住宅使用情形迄今，原告實難謂無不法意識及有違法性認識 錯誤。系爭都市計畫案均已依法進行公展公告，本件系爭建 物並非臺北市土地使用分區管制自治條例適用前即已存在之 建築物，不適用該條例第93及94條規定。又臺北市都市計畫 施行自治條例第10條第1項規定，仍應視都市計畫內容而定 ，惟本件83年之細部計畫已規定不得作住宅使用。另西華富 邦及潤泰京采與本件無關。並聲明：原告之訴駁回。四、本院之判斷：
(一)本件應適用之法規及法理：
1.依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制定 的地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫 的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項。而都市計畫 法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直 轄市為直轄市政府……。」第6條規定：「直轄市及縣（市 ）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人 為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規定：「主要計畫 經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接 到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫 圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第 1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就 左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第23 條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由 內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內 政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定 實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及 發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」第26條第1項 規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬 定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發 展情況，並參考人民建議作必要之變更。」第27條第1項本 文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時， 當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所， 應視實際情況迅行變更：……。」第32條規定：「（第1項 ）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2 項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不 同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發 展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。 」第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物 之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內 政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者
，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物 所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰 鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……」第85 條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定 ，送內政部核轉行政院備案；……」而臺北市為提升都市生 活環境品質，並落實都市計畫法的實施，依該法第85條前段 規定制定的臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定：「 本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府）， 並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」且 臺北市政府組織自治條例第2條第2項亦規定：「中央法令規 定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任下級機關辦 理。」故臺北市政府104年4月29日公告：「主旨：公告『都 市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理 ，並自公告之日起生效。說明：……以該局名義行之。」並 未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」的要求 。原告主張上述公告欠缺具體明確的法律依據，被告不具有 作成原處分的事務權限等語，實不足採。
2.基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以 擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計 畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權， 對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫 的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項 。所以，臺北市政府所擬定、發布的都市計畫（含主要計畫 及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同）， 除了將臺北市的土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際 需要，再予劃分為不同的使用分區，分別予以不同程度的使 用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有上述都市計 畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都 市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築 物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律保留 原則並無違背。至於臺北市土地使用分區中商業區的使用， 應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北 市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的 使用，得於其所發布的都市計畫內限制該商業區內土地及建 築物的使用類別，也就是說並不是所有商業區的建築物都可 供作住宅使用，而應視都市計畫的內容而定。
3.又所謂行政法上的「狀態責任」，是以負責任的觀點，課予 對「物的狀態」具有事實管領力的人排除危險、回復安全的 義務，至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規 定的意旨定之。前述都市計畫法第79條第1項規定，是以都
市計畫範圍內的土地及建築物使用管制為中心所課予的義務 類型，屬於典型的「狀態責任」。換句話說，臺北市都市計 畫範圍內商業區的建築物所有權人、使用人或管理人，就是 都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對 建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺 北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對 於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使 用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行 為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保 持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法 第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（ 即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成管 制處分，限期令其停止為違法使用。
4.至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2點 規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字 第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」 第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物 謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物 所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下：……第 一階段，級距一，處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用 。……」則是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理 大彎北段商業區、娛樂區違規供作住宅使用的違反都市計畫 法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的 服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照 ），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範 圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法 律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的 行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（ 依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否 遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數 額及管制手段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加 法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作 為處分的依據。
(二)查系爭建物坐落之土地，位於臺北市政府83年都市計畫街廓 編號A6範圍內，分區為商業區，使用類別係供一般商業使用 ，依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許表 ，僅容許醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、 公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用， 並未容許供住宅使用（見原處分卷二第11-18頁）；另依臺 北市政府嗣後公告之105年都市計畫，系爭建物坐落之土地
仍屬商業區供一般商業使用，即供地區性之商業、一般零售 服務業及辦公空間使用，修訂計畫內容更載明不得供住宅使 用（見原處分卷二第41-53頁）。而系爭建物所在地上8層、 地下2層之大樓，係經被告於96年12月6日核發96使字第0518 號使用執照（見原處分卷二第67-68頁），是系爭建物自建 造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即 不得供作住宅使用，原告將系爭建物作為住宅使用，與83年 都市計畫及105年都市計畫對於系爭建物坐落土地限定之用 途相違，違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。又被告 曾以106年5月8日函通知原告：系爭建物坐落之土地，依該 分區都市計畫書，不准作住宅使用，惟前經稅捐處現勘有供 住宅使用事實，據以同意依住家稅率課徵房屋稅；倘現況已 非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定 稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物 之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住 家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語 ，亦有該函及送達證書可稽（見原處分卷一第1-5頁）。是 原告即知悉其將系爭建物供作住宅用途，係屬違法，嗣因系 爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被告乃對原告寄發107 年5月16日函，通知原告將於107年6月5日派員至系爭建物現 場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記 或營業登記等資料，將據以認定非住宅使用（見原處分卷一 第7-9頁該函暨送達證書），惟屆期未獲原告配合無法進入 （見原處分卷一第11-13頁現場使用情形訪視表及照片）， 被告乃再以107年6月6日函，通知原告就系爭建物涉及違反 都市計畫法規定，請檢附具體事證並陳述意見（見原處分卷 一第15-19頁該函及送達證書）。原告未舉出具體事證以供 參酌，是被告依都市計畫法第79條第1項前段等規定，以原 處分對其裁處最低罰鍰金額6萬元罰鍰，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用，自無違誤。參以原處分已經詳細記載 原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點 與期限及救濟期間的教示條款等等，被告是在都市計畫法第 79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依上述裁 處作業原則的級距一裁處原告法定最低額的罰鍰6萬元，足 徵原處分亦未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明 確性原則及比例原則。
(三)次查，被告自89年辦理完成臺北市土地使用分區線上核發系 統建置並續於90年起辦理該系統維護作業，提供民眾以網路 線上方式申請及查詢臺北市土地使用分區資料，而臺北市都 市計畫整合查詢系統，係於90年設置提供民眾線上查詢都市
計畫書圖，經被告陳明在卷，並有臺北市土地使用分區線上 核發系統建置規劃案及系統維護手冊在卷可資（見本院卷第 195頁、原處分卷三第81-105頁），原告身為系爭建物所有 權人，當知系爭建物所在區域有經發布都市計畫之可能，並 負有應善加查證以確保自身對系爭建物之使用行為合法之義 務，對上開計畫所為使用限制之規定，當可預見，本難以自 身輕率未查證即可諉為不知。且參酌原告自行提出系爭建物 之建物所有權狀，其上已明載為用途為「商業用」（見本院 卷第19頁），且原告購買系爭房屋時，不動產說明書之產權 調查表已載明：「本物件目前土地使用分局為商業區（供一 般商業使用），依其現行細部計劃書規定不得做住宅使用， 須依核准用途商業用使用，否則有違規使用之風險，可能遭 主管機關限令恢復原用途使用及罰款之處分。」原告並於特 別聲明書簽名表示知悉此情（本院卷第163-191頁），是原 告自可由前開資料而知悉系爭建物存在相關使用限制之規定 ，逕就系爭建物持續作為住宅使用，堪認可預見其上開行為 有違規可能，卻仍任令違規結果發生，應有故意。況遲至被 告以上開106年5月8日函告知原告系爭建物坐落之土地，依 該分區都市計畫書，不准作住宅使用有前開規定之適用時， 原告更已明知系爭建物不得供住宅使用，原告卻未停止而現 仍為住宅使用，為其所自承（見本院卷第139頁），亦堪認 其係故意而持續為違規行為，被告自得依都市計畫法第79條 第1項規定，以原處分裁罰原告6萬元，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用，原告辯稱無故意過失云云，並不足採 。
(四)再者，臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3 款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地 ，得限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書 圖表明「土地使用分區管制」事項，已如前述。因此，原告 所有系爭建物所在A6街廓不得供作住宅使用，是基於臺北市 政府於上述都市計畫中所發布的使用分區管制命令，而不是 依據臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22日修正 前名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」）第21條至第33 條之2等規定而來。況且系爭建物是於上述都市計畫使用分 區管制命令發布之後的96年12月6日才興建完成（見原處分 卷二第9頁）。所以，原告主張從上述條例相關規定中找不 到系爭建物不得供作住宅使用的明文，且依同條例第94條第 2款所定的過渡條款，其所有的系爭建物得繼續使用等語， 顯有誤會。從而，在系爭建物所在A6街廓不得供作住宅使用 的使用分區管制命令變更之前，原告仍然有遵守的義務。至
於臺北市政府僅就該特定地點為都市計畫個案變更，而未及 於「大彎北段」全部區域，以及未依都市計畫法第26條定期 通盤檢討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違 法或不當的問題，並不影響在A6街廓使用分區管制變更前， 原告仍負有遵守不得將系爭建物供作住宅使用的義務。另原 告主張被告長期放任建商於「大彎北段」商業區興建房屋， 並以可供住宅使用的不實廣告銷售，也對違規供作住宅使用 的情形，長期漠視未依法處置等情形，則屬被告執法怠惰的 問題，無法作為阻卻原告違規使用行為之違法性及有責性的 理由。又依建築法第73條規定：「（第1項）建築物非經領 得使用執照，不准接水、接電及使用。……（第2項）建築 物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條 建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設 備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變 更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此 限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相 關規定，由直轄市、縣(市)主管建築機關定之。（第4項） 第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之 辦法，由中央主管建築機關定之。」可知，建築法針對建築 物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，與上 述都市計畫法第6條及第22條第1項第3款授權直轄市政府得 於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制命令」的情形 ，無論在規範依據、規範對象及規範目的等方面都顯不相同 。所以，臺北市政府依建築法第73條第3項規定授權所訂定 的「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦 法」，雖然規定在一定條件下，得以免辦理變更建築物使用 執照所核定「使用類組」的義務，但是因為建築物所在的「 使用分區」管制命令，並不是來自於使用執照的核定，自然 也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類別」的變更 ，就當然解消「使用分區」管制命令的效力，換句話說，在 使用分區管制命令變更前，建築物的狀態責任人仍然負有遵 守該使用分區管制命令的義務。更可以從內政部依前述建築 法第73條第4項規定授權所訂定的「建築物使用類組及變更 使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符 合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許 使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則表如附表三辦 理。」得到進一步的驗證及依據。從而，原告主張系爭建物 供作住宅使用，並未違法，或可改以其他較小侵害方式使用 云云，也是基於對相關法令的誤解，實不足採。另臺北市政 府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都
市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3 款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地 ，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖 表明「土地使用分區管制」事項，已如前述。所以，臺北市 政府所發布的83年都市計畫圖說、92年都市計畫案及105年 都市計畫書，針對系爭建物所在A6街廓的使用分區管制命令 ，明定該街廓的土地及建築物不得供作住宅使用，有上述都 市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「 依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及 建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律 保留原則並無違背。原告主張上述管制命令及據以作成的原 處分違反法律保留原則等語，亦不足採。又都市計畫法第6 條、第22條第1項第3款及第32條第2項授權直轄市政府得限 制使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「 土地使用分區管制」事項，且未限制直轄市政府訂定「土地 使用分區管制」應以法規命令為之，何況細部計畫的內涵， 原本就包括同法第26條的「通盤檢討變更計畫」及第27條的 「個別變更計畫」（司法院釋字第742號解釋參照），所以 直轄市政府無論是在都市計畫的「通盤檢討變更」或「個別 變更」所發布的使用分區管制命令，都屬於同法第79條第1
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