臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1071號
109年12月16日辯論終結
原 告 黃齡慧
訴訟代理人 林富豪律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
蕭世宏(兼共同送達代收人)
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月29日府訴二字第1086101978號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告所有之臺北市○○區○○路000號9樓之6建築物（下稱 系爭建物），領有96使字第0405號使用執照，位於都市計畫 商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公 告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫 暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說 ，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公 告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區 土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區 、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書， 均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅 使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅 捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月16日北 市都築字第10634181300號函通知原告略以「系爭建物涉違 規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況 已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核 定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建 物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非 住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理」 。嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以10
7年5月17日北市都築字第10735144900號函通知原告，將於 107年6月5日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已 改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以 作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲原告配合無法進入 ，被告乃以107年6月6日北市都築字第10735879300號函通知 原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並 陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建物未 作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使 用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都 市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區 及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79第1項裁處作業原 則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月5日北市都築 字第10760613631號裁處書（下稱原處分）處原告6萬元罰鍰 ，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提 起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張略以：
㈠、本件裁罰對象有錯誤：
本件系爭土地及系爭建物係由原告之胞兄黃政吉於97年9月1 2日向前手彭瑞英（賣方）購得。嗣後，訴外人黃政吉再於 同年10月15日將系爭建物及土地「贈與」予訴外人黃怡臻（ 即原告之女兒），此有臺北市中山地政事務所108年12月9日 中山謄字第038517異動索引表。而黃怡臻於100年間剛成年( 約20-21歲左右)，原告為代黃怡臻管理系爭建物及土地，黃 怡臻乃於100年8月31日以「信託」為原因，將系爭建物及土 地移轉登記予原告，由原告代黃怡臻管理系爭房地，此有臺 北市中山地政事務所108年12月9日中山謄字第038517異動索 引表可參。綜上，本件原告係因信託關係代黃怡臻管理系爭 房地，原告僅為系爭房地名義上之所有權人而已，然而被告 機關逕以系爭房地所有權登記名義人作為裁罰對象，顯然裁 罰對象已有錯誤，足見被告所為之處分已有違法。㈡、依都市計畫法第79條第1項前段所限定現行「都市計畫法」 或「臺北市依照都市計畫法授權發布之行政命令」或者退步 言，觀諸現行臺北市之自治條例中，皆無任何限制商業區不 得作為住宅使用之明文規範，原處分及訴願決定顯然違反憲 法第23條所要求之法律保留原則。臺北市政府83年6月1日公 告「細部計畫暨配合修訂主要計畫案」之都市計畫圖說、10 5年11月9日公告「修訂計畫案」之都市計畫書，僅有公告未 對人民送達、未予人民陳述意見之機會，亦未為理由說明， 違反正當法律程序，侵害原告訴訟權、財產權；並違反期待 可能性原則，應予撤銷。
㈢、有關臺北市政府將都市計畫法中牽涉人民重大權利事項之權 限，僅依「地方自治法規」委任被告機關辦理，並以該被告 名義行之應認違法，原處分應予撤銷。83年6月1日及105年1 1月9日公告內容，暨原處分、訴願決定，就系爭建物坐落土 地為商業區，不分樓層、區域一律僅能作為一般商業使用， 而不得作住宅使用，自違反平等原則及比例原則。系爭建物 坐落土地為商業區，仍應依平等原則以合乎事務本質，依實 際情況，將相同得事物作相同處理，不同事務做不同處理， 而非如上開83年及105年公告內容及原處分，不分樓層、區 域一律僅能作為一般商業使用，而不得作住宅使用，此情未 按實際情況作不同使用管制，自已違反平等原則。83年及10 5年公告內容暨原處分，將一律「將系爭建物坐落商業區（ 共2,606戶）一律限制僅能作一般商業使用，不得作為住宅 使用」之手段，是否能達到改善居民生活環境、促進市、鎮 、鄉街有計畫之均衡發展或不得有礙商業之便利之立法目的 ，已屬有疑。縱使手段能達目的，一律「將系爭建物坐落商 業區(共2,606戶)一律限制僅能作一般商業使用，不得作為 住宅使用」之手段，明顯非最小侵害手段，已不符必要性原 則。
㈣、臺北市政府83年6月1日公告「細部計畫暨配合修訂主要計畫 案」之都市計畫圖說、105年11月9日公告「修訂計畫案」之 都市計畫書、原處分暨訴願決定，違反信賴保護、誠實信用 原則（權利失效原則）：
１、臺北市政府及被告機關有長期消極、放任系爭商業業區做住 宅使用，而有行政事實行為之外觀，足資作為引起人民信賴 之基礎。稅捐處不但未告系爭建物所在區域有「不得作為住 宅使用」之特別限制，甚至積極同意原告依法變更，足見本 件有足使人民信賴之國家行為，且原告亦有信賴表現。且原 告並無信賴不值得保護之情形。
２、臺北市政府96年10月11日96使字第0405號使用執照存根其上 註記不得做住宅使用，係嗣後於106年9月間所增列之註記， 在此之前並無註記不得作為住宅使用，且土地權狀、建物權 狀、土地建物登記謄本「均無」註記「不得作宅使用」。在 此96年之前，上開使用執照並無註記不得作為住宅使用，僅 有於用途記載為「商業用」或「一般事務所使用」，然此並 無法導出或使人預見系爭房地不得作為住宅使用，人民就此 顯無預見可能性。臺北市政府嗣後始於106年9月間始於使用 執照為上開註記不僅限制人民居住自由及財產權，亦違反信 賴保護原則。
３、臺北市政府及被告（權利人）已有長期間消極、放任系爭商
業業區做住宅使用等不作為，已如前述，足見權利人有權利 失效行為（信賴基礎），並使原告（義務人）認其已拋棄權 利。此情已使原告（義務人）相信，既已經過如此長之時間 ，權利人將不再行使權利（信賴）。如權利人事後貫徹其權 利，將造成原告（義務人）不可預計之損失（信賴表現，即 僅能作為商業使用、而不得作住宅使用）。準此，原處分明 顯違反誠信原則（權利失效原則）。
㈤、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令，其 上載有：訂定「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住 宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」， 並自106年10月20日起生效。適用範圍：臺北市政府105年11 月9日府都規字第10539571200號公告「修定臺北市『基隆河 (中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制 要點』(北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」內所劃 設之商業區與娛樂區等語，違反禁止法律溯及既往原則、法 律保留原則，以及不符行程序法第159條關於行政規則規定 。
㈥、原處分在無證明確實違法之事實即予裁罰，且未達到使法院 心證達到確信程度，以及違反「不自證己罪原則」及「罪疑 唯輕原則」，自屬違法行政處分，應予撤銷。被告實未提出 確切證據證明原告確有將系爭建物作為住宅使用，僅係以系 爭建物按自用住宅稅率課稅，以及原告未提供具體事證供核 ，即據以裁罰，明顯以擬制方式推測裁罰要件之事實，且未 提出確切證據，以使法院心證達到確信程度，是本件裁罰要 件事實既陷於真偽不明，即應認定裁罰事實不存在，其不利 益應歸被告。縱使原告未依被告通知提出相關具體事證供核 ，或原告基於隱私權及資訊自主權之行使等原因未配合訪視 ，原處分以原告行使緘默權乙事作為裁罰認定依據，自違反 不自證己罪原則。
㈦、被告106年5月16日北市都築字第10634181300號函其上記載 系爭建物涉違規使用，請確保合法使用以免受罰，已違反行 政程序法第166條關於相對人拒絕指導時，不得據此對相對 人為利之處置之規定，並有濫用行政指導之情事。㈧、關於系爭建物106年5月至107年5月期間之水、電瓦斯相關資 料：水費單據詳原證18、附表1。電費單據及冷氣資料詳原 證17、原證20。系爭建物未使用瓦斯，亦未安裝瓦斯及天然 氣管線。
㈨、並聲明：１、訴願決定及被告機關107年12月5日北市都築字 第10760613631號裁處書應予撤銷。２、訴訟費用由被告負 擔。
三、被告答辯略以：
㈠、原處分並無違法：
１、原告所有臺北市○○區○○路000號9樓之6建築物，其坐落 土地均為臺北市中山區金泰段85-3地號土地。２、「83年計畫案」明定街廓編號A9區係「供一般商業使用」， 而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至 成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A9區 亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系 爭建物所坐落臺北市中山區金泰段85-3地號土地，即係位於 街廓編號A9區，故系爭建物確實不得供住宅使用。３、「92年計畫案」明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供 一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公 空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板英達申 請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住 宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比 照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。 街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北 市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」４、「105年計畫案」維持92年計畫案關於系爭建物所在A9街廓 不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3 -A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、 一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許 住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種 商業區之使用組別。」。且系爭建物坐落土地臺北市中山區 金泰段85-3地號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記 載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。５、系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使，違反 臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計 畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物 之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令。㈡、原告提供之資料無法證明非住宅使用：
原告提供之用水資料，用水度數與台北市自來水事業處之公 示資料「供水普及率及每人每日生活（家庭）用水量」比較 ，平均已大於每人每日家庭用水量。其用電度數與台電之公 式資料「住宅用戶每月平均用電度數及電費與去年同期比較 結果」比較，已大於該數據結果。
㈢、原處分無違反信賴保護原則：
建商、相關房仲出售資訊，皆非被告對外所為具有法效性之 行政行為；稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無權限 ；相關水費、電費及電信費繳費基準之認定與系爭建物得否
合法作為住宅使用係屬二事；使用執照核准之建築物用途均 無載明可作為住宅使用；106年9月7日開始於建造執照上所 為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定 再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定， 而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。被告並無任何表現 在外具有法效性之行政行為，給予原告等人任何得將系爭建 物作為住宅使用之信賴基礎。
㈣、原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：１、83年計畫案已明定系爭建物所在A9街廓係商業區，為供一般 商業使用，未容許供住宅使用；92年計畫案亦明定A9街廓不 准許住宅使用；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之 規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系 爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年 計畫案即已規定，系爭建物於100年8月31日登記為原告所有 後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。２、裁處作業規則僅為裁量基準，非直接限制人民權利義務之依 據。臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公 告僅係將裁處權交由被告行使。皆與法治國原則及法律不溯 及既往原則無涉。
３、系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用）， 其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管 制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。依臺北市 土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定， 均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙 商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建 築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視 各都市計畫之內容而定。
㈤、原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
１、被告所屬人員至系爭建物訪視，管理員表示拒絕被告所屬人 員按鈴。原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建 築物未作為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌調查事實及 證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤 。
２、依裁處作業原則第5點規定，因原告所有之系爭建物面積分 別為14.36平方公尺，屬級距一。原處分與行政程序法第9條 、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違 。
３、裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善 等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違
法。
４、稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之 申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫 法規核屬二事。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經 主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭 建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、 禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
㈥、原告主張「臺北市都市計畫施行自治條例」第10條第1項規 定，仍應視都市計畫內容而定：
依都市計畫法臺北市施行細則（臺北市都市計畫施行自治條 例）第10條第1項第2款、第2項、第10條之1第2款、第25條 規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市 計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其 使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而 確定。故原告雖主張「臺北市都市計畫施行自治條例」並無 明文禁止商業區作為住宅使用，惟查本地區已於83年擬定並 發布細部計畫規定不得作住宅使用，故其土地使用分區管制 仍應視都市計畫內容而定。
㈦、原告就違規使用上有故意：
經查原告在被告做成原處分之前，被告曾發文建物所有權人 （即原告），告知系爭建物已涉違規作為住宅使用，違反都 市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，被告將依相關 規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。嗣再通 知建物所有權人（即原告）將於指定之期日至系爭建物現場 勘查以確認是否仍違規作為住宅使用併告知已涉違反之法律 規定內容。復再發文予建物所有權人（即原告）於文到後10 日內檢附系爭建物使用現況之具體事證為陳述意見在案，被 告做成原處分。原告至遲在前開第1點受到被告通知系爭建 物有違規作為住宅使用情事之時，而原告之後猶未改善違規 使用情形，於斯時原告主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法 作為住宅使用之故意存在。更遑論在之後2、3函知時點，原 告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨此而不 為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系 爭建物違規作為住宅故意。
㈧、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。四、本院之判斷：
㈠、事實概要欄所述之事實，業據提出原處分（本院卷第31-34 頁）、訴願決定（本院卷第35-43頁）、96使字第0405號使 用執照（乙證卷一第67-69頁）、83年計畫案（乙證卷一第 11-20頁）、105年計畫案（乙證卷一第41-52頁）、被告106
年5月16日函（原處分卷第1-3頁）、被告107年5月17日函（ 原處分卷第7-8頁）、被告107年6月6日函（原處分卷第15-1 7頁）為證，堪信為真。本件主要爭點：裁處作業原則是否 違反禁止法律溯及既往原則、法律保留原則、行政程序法第 159條規定？被告是否有權限作成原處分？本件裁罰對象是 否錯誤？83年計畫案之都市計畫圖說、105年計畫案之都市 計畫書違反正當法律程序？原處分、訴願決定是否違反法律 保留原則？83年計畫案、105年計畫案、原處分、訴願決定 違反平等原則、比例原則？83年計畫案之都市計畫圖說、10 5年計畫案之都市計畫書、原處分、訴願決定違反信賴保護 、誠實信用原則（權利失效原則）？被告有無舉證證明原告 有違法使用之行為？原告或黃怡臻有無將系爭建物作住宅使 用？被告106年5月16日函是否違反行政程序法第166條規定 ？原告有無故意、過失？原告有無期待可能性？本件應否適 用行政罰法第8條但書減輕或免除處罰？原處分是否已逾行 政罰法第27條規定之3年裁處時效？
㈡、經核原處分並無違法：
１、都市計畫法使用分區之制度理念：
按都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度 ，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍 貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團 體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其次為編 定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用 地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各區使用目的 之不同，分別就其建蔽率及容積率等事項予以不同之規定， 而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第 18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行 為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條規定 ，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直轄市政府對於都 市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使 用，在不違反都市計畫法框架規範下，並得訂定施行細則， 送內政部核轉行政院備案。同法第22條第1項規定：「細部 計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、 計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分 區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性 之公共設施用地。七、其他。」第23條第1項規定：「細部 計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規 定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由 該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（ 第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得
視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項） 前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程 度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而 劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第 79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用， 或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直 轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地 方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人 、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒 令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止 使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉 、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建 築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
２、臺北市政府所擬定、發布之都市計畫，有都市計畫法之明確 授權，屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之 命令」，與法律保留原則並無違背：
⑴、臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺北市 施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱 本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項）本 市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用 。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必 要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1規定 ：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建 築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業 之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條 規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要 時，得擬定『細部計畫』規定地區內土地及建築物之使用… …等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規定： 「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土 地之使用再予劃分不同程序（應為「度」之誤，此參都市計 畫法第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂土地 使用分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正公布 時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」，第10 條及第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」及「 如下」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」，第 26條的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分區管 制自治條例」。）
⑵、臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則 」第26條規定修正發布的「臺北市土地使用分區管制規則」 第3條規定：「（第1項）本市都市計畫範圍內劃定左列使用
分區：……二、商業區：（一）第一種商業區。（二）第二 種商業區。（三）第三種商業區。（四）第四種商業區。… …（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增 減之。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正時， 將名稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將「左 列」修正為「下列」外，其內容均未變更。）
⑶、基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以 擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計 畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權， 對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫 的使用，並於「細部計畫書圖」表明「土地使用分區管制」 事項。是以，臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細 則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第 10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業 的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可 依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或 特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定， 臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫 法第23條規定擬定『細部計畫』，規定地區內土地及建築物 的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建 築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂 「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。此外 ，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例 ）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商 業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區 」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以 建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政 府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用 ，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類 別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說 並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視 其都市計畫的內容而定。
⑷、再者，都市計畫法第79條第1項規定針對關於都市計畫範圍 內土地或建築物之使用，違反都市計畫法或內政部、直轄市 、縣（市）（局）政府依該法所發布之命令者，得由當地地 方政府或鄉、鎮、縣轄市公所處其土地或建築物所有權人、 使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀，是為落實依都市計畫法所擬定、發布之都市計畫，對 計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃，以改善都市居 民生活環境，促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展（都市計
畫法第1條規定參照）。是以，臺北市政府所擬定、發布之 都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個 案變更計畫，下同），除將臺北市之土地劃定為不同之使用 區外，尚可視實際需要，再將各使用區予以劃分，分別予以 不同程度之使用管制，且臺北市政府於「都市計畫」所發布 之管制命令，有上述都市計畫法規定之明確授權，自屬於同 法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該 使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應該受各該管制命 令之限制，與法律保留原則並無違背。
３、被告為有權作成原處分之機關：
按都市計畫法第4條規定該法在直轄市之主管機關為直轄市 政府。臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市 （以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計 畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制 定本自治條例。」第1條之1即明文規定：「本自治條例之主 管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府 都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」臺北市政府以104 年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關 本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效 。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委 任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」準此，關於本 件原處分之作成，被告屬有權限之機關。
４、臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市 計畫法第79條第1項裁處作業原則（即裁處作業原則）非法 所不許：
裁處作業原則乃是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效 處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用的違反都市計 畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區 的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參 照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段 範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及 法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願 的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣 （依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是 否遵期改正（分為3個階段）等因素，兼已考量受處罰者的 資力（依建物面積大小所彰顯的資力），所訂定不同的裁罰 數額及管制手段，未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加 法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，並寓有避免 就相同事件恣意為不同裁罰的功能，亦非法所不許，於憲法 保障人民財產權的意旨並無牴觸（另參酌司法院釋字第511
號解釋意旨）。被告自得以之作為處分的依據。５、83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案的管制要點，與法 律保留原則並無違背：
⑴、查臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬 定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修 訂主要計畫案」（即「83年計畫案」），明定街廓編號A9區 係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表 一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物 使用組別容許表中，A9區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「 多戶住宅」之使用（乙證卷一第13頁、第16頁）。而系爭建 物所坐落臺北市中山區金泰段85-3地號土地，即係位於街廓 編號A9區（乙證卷一第19-20頁），故系爭建物確實不得供 住宅使用。
⑵、臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「 修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫 暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附 近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（即「92年 計畫案」），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一 般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空 間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板英達申請 基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅 使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照 臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街 廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市 土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（乙證 卷一第24頁）
⑶、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告實 施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區 土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區 、娛樂區規定計畫案」（即「105年計畫案」），維持92年 計畫案關於系爭建物所在A9街廓不得供住宅使用之規定，明 定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商 業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間 之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土 地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」（乙 證卷一第46頁）。且系爭建物坐落土地臺北市中山區金泰段 85-3地號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「 商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」（乙證卷一 第53頁）。
⑷、上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22
條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地 的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的 「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條 、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」 第3條規定，經依都市計畫程序（擬定、審議、公開展覽及 發布實施）所核定實施之細部計畫的「書圖」中予以表明「 土地使用分區管制」事項，而於細部計畫內劃定「不得供住 宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，此與法律 保留原則並無違背。
⑸、按臺北市都市計畫施行自治條例第26條係規定：「市政府『 得』依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之 使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管 制自治條例管理。」又按都市計畫法第39條則規定：「對於 都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基 地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側 院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、 景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府『得』依據地方實 際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」準此可知，對 都市計畫各使用分區之使用管制，並非一律「應」另訂土地 使用分區管制自治條例管理或於都市計畫法施行細則中作必