臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1043號
109年12月16日辯論終結
原 告 陳貞端
陳家恩
江素華
林江富美
林子靖
共 同
訴訟代理人 劉禹劭律師
複代理人 林明侖律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
蕭世宏（兼共同送達代收人）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月25日府訴二字第1086101947號、108年4月25日府訴一字第
1086102048號、108年4月26日府訴二字第1086101993號、108年4
月25日府訴一字第1086101809號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告陳貞端所有臺北市○○區○○○路00號2樓之1建築物， 原告陳家恩、江素華所有臺北市○○區○○○路00號9樓建 築物，原告林江富美所有臺北市○○區○○○路000號6樓之 3建築物，原告林子靖所有臺北市○○區○○○路00號3樓之 3建築物（以下合稱系爭建物）。原告均為被告以違反系爭 建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79 條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住 宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁 處作業原則）等規定，於民國107年12月間分別處原告陳貞
端新臺幣（下同）10萬元罰鍰，處原告陳家恩、江素華10萬 元罰鍰、處原告林江富美、原告林子靖各6萬元罰鍰，並限 原告於裁處書文到次日起9個月內停止違規使用（原處分文 號分別為：被告107年12月19日北市都築字第10760672041號 裁處書（原告陳貞端）、被告107年12月21日北市都築字第1 0760697601號裁處書（原告江素華、陳家恩）、被告107年1 2月24日北市都築字第10760716061號裁處書（原告林江富美 ）、被告107年12月18日北市都築字第10760670721號裁處書 （原告林子靖））。原告對原處分不服，提起訴願，均遭訴 願決定駁回（訴願決定依序分別為：臺北市政府108年4月25 日府訴二字第1086101947號訴願決定、臺北市政府108年4月 25日府訴一字第1086102048號訴願決定、臺北市政府108年4 月26日府訴二字第1086101993號訴願決定、臺北市政府108 年4月25日府訴一字第1086101809號訴願決定），遂提起本 件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
㈠、被告不具做成原處分之權源，臺北市政府104年4月29日府都 築字第10433041900號公告欠缺具體明確之法律依據。原處 分違反法律保留原則、授權明確性原則。裁處作業原則違反 憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款規定。都市計畫法 第79條第1項前段、裁處作業原則無限制「不得做為住宅使 用」之明文。105年計畫在現行臺北市土地使用分區管制自 治條例沒有限制不得做住宅使用情況下，恣意增加對人民居 住自由、財產權之限制，而非技術性或細節性次要事項，都 市計畫法既未具體明確授權臺北市政府訂定命令予以規範， 顯已違反憲法第23條之法律保留原則。
㈡、原處分違反誠信原則、信賴保護原則。判別原處分有無違反 誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北市政府轄下所有機關 單位之行為納入考量。原告之信賴包含：⑴、被告未依照法 規稽查使建商取得執照。⑵、稅捐處之稅單提示可更改為住 宅用稅率。⑶、原告設立戶籍，戶政機關無提出質疑。⑷、 所有權狀無記載「不得作為住宅使用」。⑸、臺北市政府81 年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至 成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，大彎北段地 區無「不得作住宅使用」之文字限制。⑹、臺北市建管處認 可建物建商住家規格販售之廣告。⑺、被告前代表人許志堅 在議會公開表示大彎北地區已開放作為住宅使用。原告並無 行政程序法第119條所規定之各項情形。依臺北市一定規模 以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法規定，若一戶小於 500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，仍可
合法使用，免辦使用執照變更。被告雖辯稱使用執照上已有 載明用途限制云云，但因原告依法本即免辦使用執照變更， 不影響信賴保護原則之適用。
㈢、臺北市政府讓原告長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又 以此為據裁罰原告，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則 ）。原處分所謂停止違規使用，語意不明，違反明確性原則 。原處分違反法律不溯及既往原則。105年計畫案、裁處作 業原則、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900 號公告「都市計畫法第79條」等，均在原告買受使用系爭建 物之後，不得溯及既往適用。
㈣、原處分違反比例原則、有利不利一體注意原則： 土地及建物之相關資訊在107年3月5日起才能看到系爭建物 不能作為住宅使用。都市計畫使用分區要在104年9月1日起 方得以查悉。原告信賴臺北市政府轄下所有單位之作為基礎 ，此為對原告有利之事項，原處分卻不予考量。原告使用系 爭建物縱有不合分區使用限制之情形，臺北市土地使用分區 管制自治條例係於100年7月22日公布施行，時點晚於原告購 買使用系爭建物。即便認為本件無臺北市土地使用分區管制 自治條例第94條第2款規定之適用，依臺北市土地使用分區 管制自治條例第94條第4款規定，亦應准許原告改為妨害較 輕之使用。原告買受使用系爭建物時點早於105年計畫案， 故原告亦應得依臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定繼 續為原有之使用。
㈤、被告未舉證證明原告有違法使用之行為：
稅捐處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點未強制要求 一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建 物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事 ，被告未舉證證明原告有違法使用之行為。
㈥、原告就「違規使用」乙節無故意、過失，無期待可能性： 都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之 1、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條關於商業 區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為 住宅使用。77年7月18日及82年11月2日版本之臺北市土地使 用分區管制規則第21條等規定，亦明文肯認商業區亦得為住 宅使用。易言之，在83年計畫案當時法令之時空背景下，根 本未限制商業區不得有住宅。原告購買系爭建物時，建商或 房仲甚至強調係「住商兩用」，原告購屋時賣方是以住宅為 標示而出售，以往商業區就是得做為住宅使用，稅捐處依「 自用住宅稅率」課稅，則原告對於遷入系爭建物作為住宅使 用具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知當
然會有錯誤，故原告不具故意過失，也無期待可能性。若一 戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符 ，依舊可合法使用，免辦使用執照變更，則被告自不得據此 認為只要使用執照上有限制，即認為原告有故意過失。㈦、本件應適用行政罰法第8條但書減輕或免除處罰：大彎北段 地區建物價值不斐，尤其在爆發本件爭議後，原告連要脫手 系爭建物都極為棘手，如何能於短時間改善？本件實應有行 政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。原處分已逾 行政罰法第27條規定之3年裁處時效。都市計畫法第79條第1 項規定所為之裁處應屬行為責任，即便認為原告有違反都市 計畫法第79條第1項情事，但原告之使用行為早已完成。應 於行為完成時（即原告買受使用建物時）起算時效。自原告 買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁 處時效。
㈧、並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被 告負擔。
三、被告答辯略以：
㈠、原處分並無違法：
「83年計畫案」明定街廓編號A2區係「供商業購物中心使用 」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山 橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中， A2區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。 而系爭建物所坐落臺北市中山區金泰段105-4地號土地，即 係位於街廓編號A2區，故系爭建物確實不得供住宅使用。「 92年計畫案」明定「（三）本地區街廓編號A1.A2.B1.B2之 商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心 使用），為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀 林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配 置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，其作原計畫允 許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之 二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，比照臺北市土地 使用分區管制規則第三種商業區之使用組別」。「105年計 畫案」維持92年計畫案關於系爭建物所在A2街廓不得供住宅 使用之規定，明定「一、土地及建築物之使用：(三)本計畫 區街廓編號A1、A2、B1、B2之商業區（供商業購物中心使用 ）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），為結合本地區山系、 水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業 使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛 樂之使用為主。1.街廓編號A1、A2之「商業區(供商業購物 中心)」使用組別除不准許作住宅使用外，比照臺北市土地
使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。……」。 且系爭建物坐落土地臺北市○○區○○段000○ 0○號土地之 都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供商業 購物中心使用，不得作住宅使用）」。系爭建物確不得作為 住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市 計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用 分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄 市政府依都市計畫法所發布命令。
㈡、原處分無違反信賴保護原則：
建商、相關房仲出售資訊，皆非被告對外所為具有法效性之 行政行為；稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無權限 ；相關水費、電費及電信費繳費基準之認定與系爭建物得否 合法作為住宅使用係屬二事；其使用執照核准之建築物用途 均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。被告 並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得 將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。
㈢、原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則： 83年計畫案已明定系爭建物所在A2街廓係商業區，為供商業 購物中心使用，未容許供住宅使用；92年計畫案亦明定A2街 廓不准許住宅使用；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用 」之規定並 無變更，而係延續原管制要點之內容。因此 ，關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫 案及92年計畫案即已規定，系爭建物分別於99年3月17日、 98年1月19日、98年1月19日、98年1月23日、98年1月23日登 記為原告陳貞端、陳家恩及江素華、林江富美、林子靖所有 後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。 裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之 依據。臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號 公告僅係將裁處權交由被告行使。皆與法治國原則及法律不 溯及既往原則無涉。系爭建物所坐落之使用分區為商業區（ 供商業購物中心使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項 及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之 其他使用區域。依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條 至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之 使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生 ，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均 得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。㈣、原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
被告所屬人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，經管理員打
電話通報確認無人在；而原告嗣後未依被告通知陳述意見， 亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，且原告亦自 承系爭建物「原告購買系爭不動產後，向來也作為住宅使用 」，並向稅捐處申請按住家用稅率課徵房屋稅獲准。故被告 係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住 宅使用，並無違誤。依裁處作業原則第5點規定，因原告陳 貞端、陳家恩及江素華、林江富美、林子靖所有之系爭建物 面積分別為130.28、147.51、99.62、98.27平方公尺，屬級 距二及級距三。原處分與行政程序法第9條、第36條、第43 條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。裁處作業原則 係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重， 課予不同之處罰，為合義務性之裁量。稅捐處核定系爭建物 按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情 形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系 爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築 法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅 ，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定 性原則，難謂有理。
㈤、本案並不適用於臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及 第94條規定：
有關臺北市土地使用分區管制規則（已修正為自治條例）第 93條及第94條規定係專指「適用本自治條例後，不符本自治 條例規定之原有土地及建築物」，即該自治條例適用前即已 存在之原有土地及建築物，始得依據該自治條例第94條規定 之方式辦理。然查，系爭建物係於97年11月27日取得使用執 照，且原告遲至106年間仍維持住宅之使用，已如前述。而 臺北市土地使用分區管制自治條例早自72年間即發布施行， 足見系爭建物並非臺北市土地使用分區管制自治條例適用前 即已存在之原有建築物，並不適用臺北市土地使用分區管制 自治條例第93條及第94條之規定。故原告援引該自治條例第 94條規定，主張得繼續使用至新建為止等語，顯無理由。㈥、依都市計畫法臺北市施行細則（臺北市都市計畫施行自治條 例）第10條第1項第2款、第2項及第10條之1第2款、第25條 規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市 計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其 使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而 確定。故原告雖主張「臺北市都市計畫施行自治條例」並無 明文禁止商業區作為住宅使用，惟查本地區已於83年擬定並 發布細部計畫規定不得作住宅使用，故其土地使用分區管制 仍應視都市計畫內容而定。且本案無臺北市一定規模以下建
築物免辦理變更使用執照管理辦法第3條規定之適用。㈦、原告就違規使用上有故意：
被告曾發文原告告知系爭建物已涉違規作為住宅使用，違反 都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，被告將依相 關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。嗣再 通知原告將於指定之期日至系爭建物現場勘查以確認是否仍 違規作為住宅使用併告知已涉違反之法律規定內容。復再發 文予原告於文到後10日內檢附系爭建物使用現況之具體事證 為陳述意見在案，被告始作成原處分。原告至遲在前開第1 點受到被告通知系爭建物有違規作為住宅使用情事之時，而 原告之後猶未改善違規使用情形，於斯時原告主觀上即有仍 繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在。更遑論在 之後2、3函知時點，原告都有可決定不作為違規使用之決定 權，惟原告均捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，自難認 原告主觀上不具有將系爭建物違規作為住宅故意。㈧、本件並無違法性認識錯誤：
被告在對原告作成原處分前，曾於行政指導函、領勘函及十 日陳述函通知原告，皆於說明內提醒並告知原告該分區都市 計畫書規定不准作住宅使用，則原告經被告合法通知後，原 告猶繼續將系爭建物「違法作為住宅使用情形迄今」之事實 ，此時原告實難謂無不法意識。原告明知系爭建物不得供住 宅使用，卻仍作為自用住宅使用至今，其違法性知之甚明。 原告原告不符合行政罰法第8條但書規定。
㈨、原處分未逾行政罰法第27條規定之3年裁處時效： 原告係於99年3月17日、98年1月19日、98年1月19日、98年1 月23日、98年1月23日取得系爭建物，依原告所述當時買入 即作為住宅使用，縱已在系爭建物作住宅使用超過3年，惟 其迄107年12月19日、107年12月21日、107年12月24日、107 年12月18日處分時，仍於系爭建物作為住宅使用，而違背土 地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權 罹於時效消滅之可言。
㈩、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。四、本院之判斷：
㈠、事實概要欄所述之事實，業據提出被告107年12月19日北市 都築字第10760672041號裁處書（原處分卷第23-26頁）、被 告107年12月21日北市都築字第10760697601號裁處書（原處 分卷第59-62頁）、被告107年12月24日北市都築字第107607 16061號裁處書（原處分卷第89-92頁）、被告107年12月18 日北市都築字第10760670721號裁處書（原處分卷第117-12 0頁）、臺北市政府108年4月25日府訴二字第1086101947號
訴願決定（本院卷一第39-47頁）、臺北市政府108年4月25 日府訴一字第1086102048號訴願決定（本院卷一第49-58頁 ）、臺北市政府108年4月26日府訴二字第1086101993號訴願 決定（本院卷一第59-67頁）、臺北市政府108年4月25日府 訴一字第1086101809號訴願決定（本院卷一第69-77頁）為 證，堪信為真。本件主要爭點：１、被告是否有作成原處分 之權限？２、裁處作業原則是否違反憲法第23條、中央法規 標準法第5條第2款規定？３、原處分是否違反法律保留原則 、授權明確性原則、誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘 束原則（禁反言原則）、比例原則、有利不利一體注意原則 、明確性原則、法律不溯及既往原則？４、本案有無臺北市 土地使用分區管制自治條例第93條及第94條規定之適用？５ 、本案有無臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照 管理辦法第3條規定之適用？６、被告有無舉證證明原告有 違法使用之行為？７、原告就「違規使用」乙節是否具故意 、過失？８、原告是否無期待可能性？９、本件應否適用行 政罰法第8條但書減輕或免除處罰？１０、原處分是否已逾 行政罰法第27條規定之3年裁處時效？
㈡、經核原處分並無違法：
１、都市計畫法使用分區之制度理念：
按都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度 ，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍 貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團 體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其次為編 定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用 地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各區使用目的 之不同，分別就其建蔽率及容積率等事項予以不同之規定， 而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第 18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行 為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條規定 ，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直轄市政府對於都 市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使 用，在不違反都市計畫法框架規範下，並得訂定施行細則， 送內政部核轉行政院備案。同法第22條第1項規定：「細部 計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、 計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分 區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性 之公共設施用地。七、其他。」第23條第1項規定：「細部 計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規 定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由
該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（ 第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得 視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項） 前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程 度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而 劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第 79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用， 或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直 轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地 方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人 、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒 令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止 使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉 、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建 築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
２、臺北市政府所擬定、發布之都市計畫，有都市計畫法之明確 授權，屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之 命令」，與法律保留原則並無違背：
⑴、臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺北市 施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱 本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項）本 市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用 。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必 要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1規定 ：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建 築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業 之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條 規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要 時，得擬定『細部計畫』規定地區內土地及建築物之使用… …等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規定： 「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土 地之使用再予劃分不同程序（應為「度」之誤，此參都市計 畫法第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂土地 使用分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正公布 時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」，第10 條及第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」及「 如下」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」，第 26條的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分區管 制自治條例」。）
⑵、臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則
」第26條規定修正發布的「臺北市土地使用分區管制規則」 第3條規定：「（第1項）本市都市計畫範圍內劃定左列使用 分區：……二、商業區：（一）第一種商業區。（二）第二 種商業區。（三）第三種商業區。（四）第四種商業區。… …（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增 減之。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正時， 將名稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將「左 列」修正為「下列」外，其內容均未變更。）
⑶、基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以 擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計 畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權， 對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫 的使用，並於「細部計畫書圖」表明「土地使用分區管制」 事項。是以，臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細 則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第 10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業 的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可 依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或 特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定， 臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫 法第23條規定擬定『細部計畫』，規定地區內土地及建築物 的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建 築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂 「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。此外 ，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例 ）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商 業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區 」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以 建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政 府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用 ，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類 別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說 並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視 其都市計畫的內容而定。
⑷、再者，都市計畫法第79條第1項規定針對關於都市計畫範圍 內土地或建築物之使用，違反都市計畫法或內政部、直轄市 、縣（市）（局）政府依該法所發布之命令者，得由當地地 方政府或鄉、鎮、縣轄市公所處其土地或建築物所有權人、 使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀，是為落實依都市計畫法所擬定、發布之都市計畫，對
計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃，以改善都市居 民生活環境，促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展（都市計 畫法第1條規定參照）。是以，臺北市政府所擬定、發布之 都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個 案變更計畫，下同），除將臺北市之土地劃定為不同之使用 區外，尚可視實際需要，再將各使用區予以劃分，分別予以 不同程度之使用管制，且臺北市政府於「都市計畫」所發布 之管制命令，有上述都市計畫法規定之明確授權，自屬於同 法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該 使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應該受各該管制命 令之限制，與法律保留原則並無違背。
３、被告為有權作成原處分之機關：
按都市計畫法第4條規定該法在直轄市之主管機關為直轄市 政府。臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市 （以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計 畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制 定本自治條例。」第1條之1即明文規定：「本自治條例之主 管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府 都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」臺北市政府以104 年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關 本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效 。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委 任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」準此，關於本 件原處分之作成，被告屬有權限之機關。
４、臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市 計畫法第79條第1項裁處作業原則（即裁處作業原則）非法 所不許：
裁處作業原則乃是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效 處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用的違反都市計 畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區 的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參 照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段 範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及 法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願 的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣 （依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是 否遵期改正（分為3個階段）等因素，兼已考量受處罰者的 資力（依建物面積大小所彰顯的資力），所訂定不同的裁罰 數額及管制手段，未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加 法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，並寓有避免
就相同事件恣意為不同裁罰的功能，亦非法所不許，於憲法 保障人民財產權的意旨並無牴觸（另參酌司法院釋字第511 號解釋意旨）。被告自得以之作為處分的依據。５、83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案的管制要點，與法 律保留原則並無違背：
⑴、查臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬 定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修 訂主要計畫案」（即「83年計畫案」），明定街廓編號A2區 係「供商業購物中心使用」，而非供住宅使用。該計畫案之 附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建 築物使用組別容許表中，A2區亦無容許「獨立、雙併住宅」 或「多戶住宅」之使用（乙證卷一第21頁、第24頁）。而系 爭建築物所坐落臺北市中山區金泰段105-4地號土地，即係 位於街廓編號A2區（乙證卷一第27-28頁），故系爭建物確 實不得供住宅使用。
⑵、臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「 修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫 暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附 近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（即「92年 計畫案」），明定「（三）本地區街廓編號A1.A2.B1.B2之 商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心 使用），為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀 林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配 置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，其作原計畫允 許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之 二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，比照臺北市土地 使用分區管制規則第三種商業區之使用組別」（乙證卷一第 32頁）
⑶、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告實 施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區 土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區 、娛樂區規定計畫案」（即「105年計畫案」），維持92年 計畫案關於系爭建物所在A2街廓不得供住宅使用之規定，明 定「一、土地及建築物之使用：(三)本計畫區街廓編號A1、 A2、B1、B2之商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供 娛樂購物中心使用），為結合本地區山系、水岸活動，並塑 造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景 觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主。 1.街廓編號A1、A2之「商業區(供商業購物中心)」使用組別 除不准許作住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治
條例第三種商業區之使用組別。……」（乙證卷一第52頁） 。且系爭建物坐落土地臺北市中山區金泰段105-4地號土地 之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供商 業購物中心使用，不得作住宅使用）」（乙證卷一第61頁） 。
⑷、上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22 條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地 的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的 「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條 、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」 第3條規定，經依都市計畫程序（擬定、審議、公開展覽及 發布實施）所核定實施之細部計畫的「書圖」中予以表明「 土地使用分區管制」事項，而於細部計畫內劃定「不得供住 宅使用」的特定「商業區（供商業購物中心使用）」，此與 法律保留原則並無違背。
⑸、按臺北市都市計畫施行自治條例第26條係規定：「市政府『 得』依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之 使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管 制自治條例管理。」又按都市計畫法第39條則規定：「對於 都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基