高雄高等行政法院判決
109年度訴更三字第4號
民國109年10月20日辯論終結
原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 陳瑞隆
訴訟代理人 李益甄 律師
郭心瑛 律師
陳柏霖 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 何嘉昇 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署中華民國100年3月15日環署訴字第1000005752號訴願決
定，提起行政訴訟，前經本院100年度訴字第260號判決後，原告
就敗訴部分提起上訴，經最高行政法院102年度判字第551號判決
將關於駁回原告之訴暨該部分訴訟費用均廢棄，發回本院更為審
理，復經本院102年度訴更一字第6號判決就廢棄發回部分為原告
一部勝訴、一部敗訴判決，兩造對之均提起上訴，經最高行政法
院106年度判字第58號判決就被告敗訴範圍超過新臺幣190,079元
暨該部分訴訟費用均廢棄（駁回原告之上訴及被告其餘部分之上
訴），發回本院更為審理，復經本院106年度訴更二字第4號判決
就廢棄發回部分為原告一部勝訴、一部敗訴判決，兩造對之均提
起上訴，經最高行政法院109年度判字第6號判決就原判決附表一
所示尚未判決確定部分暨該部分訴訟費用均廢棄（駁回兩造對於
原判決附表二部分之上訴），發回本院更為審理，本院判決如下
：
主 文
一、訴願決定及原處分關於附表一所示項目尚未判決確定部分， 命原告繳納之費用超過新臺幣7,620,204元部分均撤銷。二、原告其餘之訴駁回。
三、第一審及更審前上訴審訴訟費用（除確定部分外），由原告 負擔十分之七，餘由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、原告代表人於訴訟進行中變更為甲○○，並據其新任代表人 具狀聲明承受訴訟（本院卷二第31頁），核無不合，應予准 許。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告 同意或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第111
條第1項定有明文。本件前經最高行政法院廢棄發回，原告 訴之聲明原為：訴願決定及原處分除確定部分外均撤銷，嗣 於本院言詞辯論期日減縮並變更其訴之聲明為：訴願決定及 原處分關於最高行政法院109年度判字第6號判決附表一所示 ，委託財團法人成大研究發展基金會（下稱成大基金會）辦 理95年度工作計畫之「委辦費」尚未判決確定金額新臺幣（ 下同）10,401,900元部分均撤銷（本院卷三第116頁），經 核其主張之基礎事實均為相同，被告亦已同意，於法尚無不 合，自應准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
㈠緣原告所屬安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱 公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣 因法令禁止而停止生產；臺碱公司與原告於72年4月1日依公 司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司。嗣 89年2月2日土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）公布施 行，經被告環境保護局（下稱環保局）於90年間調查結果， 該安順廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛及汞含量均超過 土壤污染管制標準，被告乃依行為時（89年2月2日公布施行 ）土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字 第09104007660號公告，將該廠區內之臺南市○○區○○段 ○○○○○段○000○號土地公告為土壤污染控制場址，復 於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將 鹽田段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號等6 筆土地（下稱安順廠區），及鹽田段544-2、541-2、543、5 45地號等4筆全部土地及同段550、551、552地號3筆緊鄰二 等九號道路以東50公尺範圍內之土地（下稱二等九號道路東 側草叢區）公告為土壤污染控制場址。被告於92年12月9日 提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下 稱環保署）審核後，以93年3月19日環署土字第0930020257 號公告安順廠區及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治 場址（下稱系爭整治場址）。被告另於92年12月1日以南市 環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○號道 路1K+800至2K+815段（即鹽田段529地號等39筆土地）公告 為土壤污染控制場址；以92年3月20日南市環水字第0920400 5660號公告及93年1月14日南市環水字第0930400099-1號公 告修正：將單一植被區（即鹽田段668-3、669地號2筆土地 ）、海水貯水池（即659地號等23筆土地）及上述安順廠區 、二等九號道路1K+800至2K+815段、二等九號道路東側草叢 區劃定為污染管制區。
㈡被告為辦理系爭整治場址之應變必要措施，乃執行「中石化 臺南安順廠污染整治場址94年度緊急應變措施計畫」（下稱 94年度應變計畫）支出3,775,077元以及「95年度中石化臺 南安順廠整治場址工作計畫」（下稱95年度工作計畫）支出 14,186,602元。上開所支出之費用共計17,961,679元（3,77 5,077元＋14,186,602元＝17,961,679元）。 ㈢嗣被告依行為時土污法第38條規定，以98年12月17日被告環 水字第09822035440號函（下稱原處分）命原告於99年1月31 日前將上開支出費用總計17,961,679元匯入土壤及地下水污 染整治基金帳戶。原告不服，循序提起行政訴訟，前經本院 100年度訴字第260號判決：「訴願決定及原處分關於原告應 繳納之費用超過17,866,842元部分均撤銷。原告其餘之訴駁 回。訴訟費用由被告負擔百分之1，餘由原告負擔。」原告 不服，提起上訴，經最高行政法院102年度判字第551號判決 將該判決關於駁回原告其餘之訴暨該訴訟費用部分廢棄，發 回本院更為審理。再經本院102年度訴更一字第6號判決（下 稱更一審判決）就廢棄發回部分為：「訴願決定及原處分關 於原告應繳納之費用（除經撤銷確定部分外）超過新臺幣7, 067,702元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。第一審及更審 前上訴審訴訟費用（除確定部分外）由被告負擔2分之1，餘 由原告負擔。」兩造對不利部分均表不服，各自提起上訴， 經最高行政法院106年度判字第58號判決就更一審判決關於 被告敗訴範圍超過190,079元暨該訴訟費用均廢棄（駁回原 告之上訴及被告其餘部分之上訴），發回本院更為審理。嗣 經本院106年度訴更二字第4號判決（下稱原判決）就廢棄發 回部分為：「訴願決定及原處分關於附表一、附表二所示項 目（除已判決確定部分外），總計新臺幣10,609,061元，於 超過新臺幣8,120,984元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。 訴訟費用（含更審前訴訟費用）除確定部分外，由原告負擔 百分之77，餘由被告負擔。」兩造復對各自敗訴部分不服， 分別提起上訴。經最高行政法院109年度判字第6號判決（下 稱發回判決）就原判決關於附表一所示委託成大基金會辦理 95年度工作計畫之「委辦費」尚未判決確定部分金額10,401 ,900元暨該訴訟費用部分均廢棄，兩造其餘上訴（即對於原 判決附表二部分之上訴）均駁回，發回本院更為審理。二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
1.附表一編號1「執行場址周界魚塭底泥污染查證工作」費用 ：依95年度工作計畫期末報告定稿版（下稱期末報告定稿版 ）第4-20、4-22、4-23頁記載可知，目前場址周界漁塭，絕
大部分均屬安全警界內，應無立即危害人體健康之風險，且 魚塭土堤之污染查證結果，其土壤中戴奧辛及汞之濃度亦未 超過土壤污染管制標準，足見場址周界停養區魚塭之底泥未 超過安全標準，且無污染存在，即無被告得為應變必要措施 之餘地，如被告無法證明該費用之必要性，或其證明程度未 超過高度蓋然性，則被告不得命原告負擔相關費用。 2.附表一編號2「環境監測與環境管理」費用：發回判決已明 確對此部分費用之必要性指出疑問，倘被告無法再證明此項 目費用之必要性，且其證明程度超過高度蓋然性，則此不利 益應歸於被告，不得向原告請求。
3.附表一編號3「辦理中石化臺南安順廠區地下水污染源移除 暫存工程之細部設計、協辦發包及監造」費用：依發回意旨 ，被告應舉證證明編號3之各項費用，與「減輕污染危害或 避免污染擴大」之目的具有關聯性及必要性，否則被告不得 向原告請求。又此部分若屬「另案」工作項目費用，或協助 「另案」招標之工作項目費用，則被告於「本案」中向原告 要求支付該費用，二者間難認具有相當因果關係。 4.附表一編號4「辦理緊急應變必要措施及陳情案件處理」尚 未確定之「竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工 作」費用：依期末報告定稿版第4-67頁可知，被告認定竹筏 港溪第二河段與本田路間泥土地可能存有污染並進而為查證 ，僅係憑當地民眾訪談結果而已，並非有何真憑實據，且該 工作查證結果，土壤查證分析數據皆未超過土壤污染管制標 準。此項費用乃係被告只為消除部分民眾疑慮所支出，實難 認該地點土壤查證與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目 的具有關聯性及必要性。
5.附表一編號6「場址及暫存區巡守與管理」費用：依發回意 旨，被告應舉證證明臨時性工務所相關設備費用100,000元 部分，非「一般行政費用」，而與「減輕污染危害或避免污 染擴大」之目的具有關聯性及必要性。被告雖稱win-xp隨機 版、諾頓防毒系統、office 2003版之設備未列入費用範圍 ，惟「事務機」仍於委辦費用範圍內，就此部分之費用，被 告不得向原告請求支付。此外，電腦、電話主機及線路牽設 、傳真機、冷氣（含安裝）、數位相機等設備尚存於費用範 圍內，是否同事務機屬一般行政費用，倘被告無法證明該費 用之關聯性及必要性，不得向原告請求。
6.附表一編號7之（1)「提供三名計畫專責人力常駐環保局」 費用：原判決已認定編號7之（3）「研擬場址未來中長期之 污染整治或管理規劃」、（4）「提供本污染案相關專業技 術諮詢與法律建議」、（5）「協助研擬及審查場址相關工
作計畫及招標文件」、（6）「出席與本場址相關會議，與 相關單位或民眾必要之溝通協調」、（8）「收集國外相關 土壤及地下水整治案例及外語教學」及編號8之（3）「辦理 環保局臨時之交辦事項」此6項屬不具關連性或必要性之工 作項目，發回判決亦未否定，被告應不得向原告請求。又發 回意旨指摘者，毋寧係在肯認原判決認「部分工作性質不具 關聯性或必要性」後，卻得出「自無扣除該部分費用之問題 」，認此二者間有所扞格。如被告無法提供具體工時日誌等 資料供鈞院推算扣除工作時間或人次比例，則應以該費用6/ 8比例予以扣除。
7.附表一編號7之（2）「場址專屬網頁建置」費用：該網頁內 容空洞，如「相關法規」部分，僅連結至全國法規資料庫、 環保署之主管法規查詢系統；「污染物百科」部分，介紹戴 奧辛、五氯酚、汞均僅寥寥數行各1頁；「需要您配合的事 」、「您應該知道的事」部分，亦均僅各1頁簡單說明請民 眾勿入管制區，以及告知分兩階段整治場址。如需利用網路 資源，被告所屬之「臺南市政府環境保護局」亦有官方網站 可公布相關資訊，何需建置專屬網頁？其「必要性」何在？ 如被告無法舉證證明其必要性，應不得要求原告支出。 8.附表一編號8之(1)「租賃駐局汽車」費用：以系爭場址巡守 路線實際觀察，路線1、2、3均架設圍籬或堆放雜物阻止外 人進入；路線4道路狹小、雜草叢生；路線5道路狹窄，僅一 成人展臂之寬度，亦不適合以汽車巡守，即便需以動力交通 工作代步，機車或腳踏車亦比汽車更適合作為巡檢場址之交 通工具。依「105年度中石化（台鹼）安順廠整治場址監督 管理及查核工作計畫期末報告」第3-40頁至第3-41頁（更原 證4）可知，駐場人員日常對於系爭整治場址之巡守，係以 「步行」方式為現場巡檢，以騎「腳踏車」方式為周界巡邏 。準此，發回判決謂：巡守、監測及管理偌大面積之土地， 確需以車代步等語，即與實情顯不相符。準此，被告不得命 原告支付租賃汽車之費用。
9.附表一編號9「人事費用【計畫主持人、共同主持人、計畫 經理（協同主持人）、專案工程師】」：發回判決認命原告 繳納此項人事費用之法律依據係行為時土污法第16條第6項 規定，然適用該規定之前提為：主管機關依同條第2項及第4 項規定訂定、審查、實施、變更及監督土壤、地下水污染整 治計畫所支出之費用。本件既無「污染行為人不明」或「污 染行為人不遵行第1項規定」之情形，亦無整治計畫變更之 狀況，故應無同條第2項及第4項適用之可能。既無同條第2 項及第4項適用之可能，自無法適用同條第6項之餘地，無從
依同法第38條命原告繳納此項人事費用。
㈡聲明︰訴願決定及原處分關於發回判決附表一所示，委託成 大基金會辦理95年度工作計畫之「委辦費」尚未判決確定金 額10,401,900元部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
1.附表一編號2之（1）「場址周界空氣品質」監測費用：系爭 場址遭戴奧辛及汞污染，而戴奧辛及汞可能溶於水體，經由 放流水及地下水擴散，亦可能經由空氣中之懸浮微粒，影響 周圍空氣品質，故有必要就污染高風險之場址與鄰近地區進 行水質及空氣污染監測，並釐清整治施工期間可能之污染擴 散傳輸或影響環境品質及居民健康之途徑，以降低二次污染 發生，預防及避免污染擴大。系爭場址污染物毒性為害之大 ，且污染濃度或為全世界單一場址中最高，於實際進行相關 監測之前，無人得以確保再進行大規模地表整治工作前，其 污染物質因風力、人為活動等原因透過空氣傳播進而擴大污 染範圍或造成鄰近居民呼吸空氣品質影響之情形，是辦理空 氣品質監測自有其必要性，不因監測結果未發現異常，而導 果為因，反稱無必要性。
2.附表一編號3「辦理中石化臺南安順廠地下水污染源移除暫 存工程之細部設計、協辦發包及監造」費用：此項目可再細 分9項工作項目，各細項工作內容如下：編號3之（1）污染 防治計畫書、編號3之（2）詳細施工圖、編號3之（3）工程 細部設計書等3項為為辦理應變必要措施所為事前之規劃與 設計；編號3之（4）工程招標文件、編號3之（5）協辦招標 作業為協助被告擬定發包「溝渠高濃度污染物移除暫存工程 」之具體細部工作項目與合理預算金額，以利順利發包執行 應變必要措施；編號3之（6）監工及品質計畫書、編號3之 （7）監工費用、編號3之（8）專業監工費用為確保應變必 要措施之執行，以避免該工程最終執行成果與污染危害減輕 之目的有所落差；編號3之（9）行政費用係內容包括大圖輸 出費、報告、計畫書印刷費等行政事務費用。以本件而言， 被告於95年工作計畫主要內容即是「溝渠高濃度污染物移除 暫存工程」事前之設計規劃及工程進行中之監造，又「溝渠 高濃度污染物移除暫存工程」本身因其性質與專業和人力需 求均與95年工作計畫不同，故無法納入95年工作計畫，且監 造與施工不應一併發包，若無事前規劃設計，被告無從確認 該工程之細部設計內容並評估所需預算，亦無法逕行發包。 此項費用雖非移除污染物之直接措施，然確係為準備、辦理 、監督該工程之應變必要措施所為之必要支出，基於一體性
觀察，該等費用支出即屬於應變必要措施費用，具有關聯性 與必要性。
3.附表一編號6「場址及暫存區巡守與管理」：由議價後修正 之經費分析表可知，臨時性工務所費用設備項目由18項縮減 成6項，發回意旨所指摘win-xp隨機版、諾頓防毒系統、off ice 2003版等項目已移除未列入契約範圍。事務機1台（11, 000元）係議價前之經費配置，比例調整後，事務機1台金額 應為8,315元。執行巡守工作之警衛需繕打、列印工作日誌 、巡邏紀錄等報表，故需購買事務機，此支出係為輔助駐衛 警執行場址及暫存區之巡守與管理事務，基於一體性觀察， 該等費用支出即屬於應變必要措施費用，具有關聯性與必要 性，被告命原告繳納此部分費用，自無不合。
4.附表一編號7之（1）「提供3名計畫專責人力常駐環保局」 費用：原判決雖從工作項目名稱形式上認定編號7之（3）至 編號7之（6）、編號7之（8）及編號8之（3）部份項目非屬 應變必要措施之範疇，惟應以實際各項工作內容個別認定。 編號7之（3）「研擬場址未來中長期之污染整治或管理規劃 」主要包含土地再利用、整治復育、環境監測、環境管控及 社區溝通等，以有效地進行相關風險管理與環境復育工作； 編號7之（4）「提供本污染案相關專業技術諮詢與法律建議 」主要包含海水貯水池土堤補強工程、系爭場址風險溝通與 管理、系爭場址天災管理與應變；編號7之（5）「協助研擬 及審查場址相關工作計畫及招標文件」主要包含協助審查原 告所提之整治計畫與相關之應變必要措施計畫，在環保局執 行系爭場址作業時，會同辦理現場稽核工作；編號7之（6） 「出席與本場址相關會議，與相關單位或民眾必要之溝通協 調」內容包括參與跨局室協調會議、被告專案小組會議、相 關工作會議、協調或公聽會等，並協助彙整會議所需相關技 術資料。例如協助審查竹筏港溪工程細部設計及監造工作計 畫規劃報告、在海水貯水池土地補強案中協調魚塭主同意借 道、舉辦社區居民會議，將目前相關新訊息提供給民眾了解 、協助竹筏港溪清淤除污乙案之相關社區說明會，以讓後續 工程進行；編號7之（8）「收集國外相關土壤及地下水整治 案例及外語教學」內容包括收集研究日本、美國及澳洲等國 整治案利，外語能力訓練課程主要是講解與污染整治相關之 英文文章及閱讀國際性環境類新聞等題材，以了解土水整治 技術之國際發展現況，作為系爭場址整治方案研擬、審查之 參考；編號8之（3）「辦理環保局臨時之交辦事項」內容包 括竹筏港溪底泥清除案相關工作聯繫、處理有關報載生鮮食 品含戴奧辛一事、處理民眾建議告示牌設至增加密度、地點
及其他建議相關事項、釐清報載「奧辛魚蝦外流？10萬斤下 肚」之內容等。上開工作內容均有直接或間接避免物理或精 神上危害之擴大，或減輕其危害，自屬於應變必要措施之一 部，自得命原告繳納。
5.附表一編號7之（2）「場址專屬網頁建置」：網頁設置之具 體內容包括：場址介紹、污染整治、施政計畫、污染物百科 、相關法規、便民服務、新聞剪輯、整治監督、局長的話、 最新消息、場址公告範圍及管制事項、需要您配合的事、您 應該知道的事。其功能為告知民眾應配合停養、不得進出管 制區及被告各單位為場址所提供之應變必要措施，透過該等 資訊之宣導，避免民眾繼續接觸污染物質，且公告整治執行 進度說明會之時間，以利民眾出席會議，提供場址污染防治 手冊之下載，使民眾更知悉如何防範污染危害。是專屬網頁 之建制功能，係透過資訊公開，以讓民眾更理解如何防範及 減輕系爭控制場址污染所造成之危害，以達減輕或避免污染 危害之效，屬應變必要措施之一部。又專屬網頁係以網路方 式，具有不受時間、地點、人力限制之特性，非以一對一、 座談會、電話可達成相同之效果，且專屬網頁有增加人民搜 尋能見度及關注度，自難謂無必要性。
6.附表一編號8之（1）「租賃駐局汽車」費用：巡守範圍包含 污染管制區、停養魚塭區，以及可能發現污染之區域，其範 圍包括系爭整治場址內及場址周界。停養魚塭區平均巡守一 次約需40分鐘，巡守頻率採24小時巡邏，巡守除固定之巡邏 業務外，尚包括遭遇臨時突發狀況之緊急反應、處理，若依 原告所述，巡守僅能夠透過步行或機車方式巡邏，則颱風期 間之緊急狀況，根本不能在第一時間進行巡守、發現並處理 狀況，更無從確保巡守人員之人身安全。是該項費用即屬於 為達成巡守目的之必要性支出，依發回意旨，自得命原告繳 納此部分費用。
7.附表一編號編號9「人事費用【計畫主持人、共同主持人、 計畫經理（協同主持人）、專案工程師】」：上揭人員工作 內容包括審查及監督工作計畫，提供污染相關專業技術諮詢 與法律建議，並協助研擬工作計畫招標文件，出席會議、與 相關單位或民眾為溝通協調、協助環保局召開各項工作小組 會議與說明會、彙整會議文件，協助環保局臨時交辦事項等 工作項目，及上開工作項目之規劃與監督。是上揭人員因執 行計畫工作內容所支出之人事費係附隨於工作計畫之執行， 依整體計畫為一體性觀察，上開各項工作屬有助於達成減輕 污染危害或避免污染擴大目的之應變必要措施，則此人事費 用，應屬辦理應變措施所必要支出之費用。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
被告依行為時土污法第38規定，以原處分命原告繳納如發回 判決附表一所示委託成大基金會辦理95年度工作計畫之「委 辦費」尚未判決確定部分，是否屬應變必要措施之費用，而 得命原告負擔？
五、本院之判斷︰
㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有期 末報告定稿版（前審卷外放）、95年工作計畫服務建議書修 正版（前審卷外放）、95年工作計畫契約書（前審卷外放） 、本院100年度訴字第260號判決（本院卷一第329至462頁） 、最高行政法院102年度判字第551號判決（本院卷一第291 至327頁）、本院102年度訴更一字第6號判決（本院卷一第2 29至287頁）、最高行政法院106年度判字第58號判決（本院 卷一第181至226頁）、原判決（本院卷一第93至177頁）及 發回判決（本院卷一第17至91頁）等存卷可稽，應堪認定。 ㈡應適用法令︰
行為時土污法
1.第12條：「（第1項）各級主管機關應調查整治場址之土壤 、地下水污染範圍及評估對環境之影響。（第2項）整治場 址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行 調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地 主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管 機關核定。（第3項）所在地主管機關應將前2項之調查評估 結果，報請中央主管機關評定處理等級。（第4項）污染範 圍之調查、影響環境之評估及處理等級之評定方法，由中央 主管機關定之。（第5項）各級主管機關依第1項、第2項規 定調查、評估及審查所支出之費用，得由土壤及地下水污染 整治基金代為支應。」
2.第13條：「（第1項）所在地主管機關為減輕污染危害或避 免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列 應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或 全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追 查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污 染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代 飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示 標誌或設置圍籬。五、通知農業、衛生主管機關，對因土壤 污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。必要時， 應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農
漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種特定農作物 。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。 八、其他應變必要措施。（第2項）所在地主管機關對於前 項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染 行為人或委託第三人為之。（第3項）所在地主管機關因前 2項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支 應。」
3.第22條第1項、第2項：「（第1項）中央主管機關為整治土 壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及 輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費， 並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦 法，由行政院定之。（第2項）前項基金用途如下：一、各 級主管機關依第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規 定支出之費用。……」
4.第38條：「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定 支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆 期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤 及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」 ㈢被告命原告繳納發回判決附表一所示「委辦費」代為支出之 費用，是否屬行為時土污法第38條規定命原告繳納之範疇， 應依各項支出之實際工作內容，個別認定：
1.由前揭行為時土污法第13條第1項及第38條之規定以觀，所 在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場 址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用， 得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大 及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可 能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關 調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污 染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取 應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納 費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本 意。準此可知，土污法有關得申請由整治基金代為支應費用 之範圍較廣，而得命污染行為人繳納支出之費用範圍較狹， 兩者並不一致，是得由整治基金代為支應之費用，尚不必然 得命污染行為人繳納。該命污染行為人繳納所支出之費用， 乃國家課予人民公法上金錢給付義務，屬於對人民基本權利 之限制，自須符合法律保留原則，而應以同法第38條所定範 圍為限。相關費用支出得否命污染行為人繳納，應審酌該筆 費用之實際工作內容，是否符合同法第38條所定之行政措施 範疇，並依具體個案審視之，必須與為「減輕污染危害或避
免污染擴大」之規範目的具有「關聯性、必要性」，方與行 政程序法第7條之比例原則相符，而非僅以形式上之工作計 畫名稱或逕依行政機關援引可命繳納之法規，即認當然可向 污染行為人求償。至主管機關所採取應變必要措施之種類、 內容及範圍等，應受比例原則之限制，自屬當然。另控制場 址或整治場址所生之污染危害，可能擴及鄰近區域，則主管 機關調查評估確認相關污染危害，作為後續採取應變必要措 施之基礎，自應不限於場址範圍內，否則即無從對場址外採 行應變必要措施，主管機關得依同法第13條第1項為減輕污 染危害或避免污染擴大所採取之應變必要措施，並依同法第 38條規定向污染行為人求償依此所支出之費用。惟依該規定 採取之應變必要措施，應係依控制場址或整治場址之實際狀 況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而 實施，仍應審酌其所選擇之行政措施能否有效達成減輕污染 危害或避免污染擴散目的之「合理關連性」、「必要性」， 方與行政程序法第7條規定之比例原則相符，亦屬當然。 2.原告安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年代末期生產五 氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，經被告所屬環保局於90年 間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量 超過土壤污染管制標準，被告於91年4月11日公告，鹽田段6 68地號土地為土壤污染控制場址，復於92年12月1日公告修 正，將安順廠區及二等九號道路東側草叢區公告為土壤污染 控制場址，並經環保署以93年3月19日公告安順廠區及二等 九號道路東側草叢區為整治場址。被告另於92年12月1日公 告鹽田段529地號等39筆土地為土壤污染控制場址；並經92 年3月20日公告及93年1月14日公告修正，將單一植被區（即 鹽田段668-3、669地號2筆土地）、海水貯水池（即659地號 等23筆土地）及上述安順廠區、二等九號道路1K+800至2K+8 15段、二等九號道路東側草叢區劃定為污染管制區。污染物 主要為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準，臺碱公司 為污染行為人，原告既與臺碱公司合併，合併後臺碱公司消 滅，原告為存續公司，概括承受臺碱公司依土污法等相關規 定所應負污染行為人之義務等情，已據原判決論述綦詳，自 堪信實。而本件被告依行為時土污法第38條規定，以原處分 命原告繳納94年度應變計畫3,775,077元及95年度工作計畫1 4,186,602元，合計17,961,679元。於原判決審理時，原處 分關於附表一委託成大基金會辦理95年度工作計畫之委辦費 10,401,900元（除編號4辦理緊急應變措施及陳情案件之「 污染區域周界新增設告示牌」26,000元、「轉支巡守費用」 266,625元部分業已確定）及附表二所示項目「加班費、國
內旅費、按日按件計資及臨時人員酬金」207,161元，尚未 確定，總計10,609,061元，經發回判決將附表二部分駁回兩 造上訴後，附表二部分已為確定。原告復於發回後減縮其聲 明，求為判決：訴願決定及原處分關於附表一委託成大基金 會辦理95年度工作計畫之委辦費尚未判決確定金額10,401,9 00元部分均撤銷等情，均如前述，是就上開附表一尚未判決 確定之委辦費支出，即為本件審理範圍。
3.而原判決雖就95年工作計畫委辦費分為12大項目：編號1執 行場址周界魚塭底泥污染查證工作，編號2環境監測與環境 管理，編號3辦理中石化臺南安順廠地下水污染源移除暫存 工程之細部設計、協辦發包及監造，編號4辦理緊急應變措 施及陳情案件，編號5研擬場址附近水域底泥之個案清除準 則，編號6場址及暫存區巡守與管理，編號7技術諮詢及行政 支援，編號8其他工作事項，編號9人事費用【計畫主持人、 共同主持人、計畫經理（協同主持人）、專案工程師】，編 號10管理費用，編號11營業稅，編號12雜費。惟經發回判決 指摘原判決就相關營業稅及管理費用有重複計算、費率錯誤 等問題，且應就編號1至9各該項目下之細項單獨列計費用， 本院即以發回判決之試算表（本院卷二第19頁）為據，並經 原告陳明此部分重新計算之金額（本院卷三第85頁），被告 就此亦無爭執（本院卷三第116頁），是附表一所示各項目 暨細項之管理費用及營業稅，可認屬實；其餘編號第1項至 第9項、編號第12項相關費用支出，則依上開規定及說明， 得否命污染行為人即原告繳納，仍應審酌各項目費用之實際 工作內容，是否屬應變必要措施，具必要性及關聯性者而定 。
㈣茲就附表一編號第1項至第9項、第12項費用支出是否屬應變 必要措施，而具必要性及關聯性逐項說明如下： 1.附表一編號1「執行場址周界魚塭底泥污染查證工作」： ⑴原告安順廠自71年關廠至今，已陸續辦理多次污染調查、污 染移除及地下水整治工作，然污染年代久遠，且早期未加以 妥善處理或防止污染擴散，加上安順廠污染物均具生物累積 性，使得污染有可能透過多種途徑散佈於農漁養殖區，進而 影響附近居民之健康。而「執行場址周界魚塭底泥污染查證 工作」係以民眾陳情或以竹筏港溪為引灌水源，且未經調查 之魚塭為優先，辦理42個魚塭坵塊之污染查證工作，每個坵 塊取1組底泥樣品，另將依照環保署委辦計畫辦理方式，規 劃6組魚塭土堤查證工作（每組由5點混樣），合計48組樣品 ，分析項目為汞、戴奧辛、pH值及質地，有期末報告定稿版 第1-1頁、第1-4頁、第1-5頁可稽。又此項工作調查乃因94
年2月環保署環境檢驗所於場址水域查證範圍內污染最嚴重 區域之竹筏港溪鹿耳門橋附近東西側2處採樣，其結果為吳 郭魚內臟（17.2Pg-TEQ/kg‧濕重）、大鱗鯔內臟（8.25、5 .34Pg-TEQ/kg‧濕重）、大鱗鯔卵（13.3、9.06Pg-TEQ/kg ‧濕重）、沙蝦（8.78P g-T EQ/kg‧濕重）等漁獲戴奧辛 含量標準高於歐盟所定魚肉戴奧辛含量標準（4Pg-TEQ/kg‧ 濕重）數倍，依圖4.1-1可知，系爭場址周界魚塭主要分布 於場址東、西及南面，水域方面，在西側之鹿耳門溪是大多 數魚塭用水之源頭，透過北側竹筏港溪，可導水進入四通八 達之引水道再至各養殖魚塭，有期末報告定稿版第3-42頁、 第4-7頁、第4-10頁、第4-11頁在卷可佐。足認竹筏港溪水 域之水產品受到污染，且已達不適合食用之程度，該水產品 體內濃度與竹筏港溪底泥之污染分佈似成一正相關，推測水 產品體內戴奧辛含量與底泥污染有關。而戴奧辛等污染物具 生物累積性，不排除因系爭整治場址排放之廢水及廢污泥造 成竹筏港溪底泥戴奧辛及汞之污染之可能，亦可能透過懸浮 微粒利用水力傳輸，進入養殖魚塭，致水產品體內戴奧辛濃 度超過標準，因此欲了解魚塭可能污染情況，調查釐清附近 引用竹筏港溪為水源之魚塭之污染範圍及評估其對環境之影 響，與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性
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