臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1491號
109年10月22日辯論終結
原 告 蔡杰新
訴訟代理人 陳益軒 律師
複 代理人 顏嘉盈 律師
被 告 海洋委員會海巡署艦隊分署
代 表 人 謝慶欽
訴訟代理人 粘國忠
吳嘉新
陳力瑋
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服
海洋委員會海巡署中華民國108年7月4日案號108年訴字第108004
號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告係大陸籍船舶「閩獅漁00000號」（總噸位150，下稱系 爭船舶）船長，於民國107年12月2日23時30分，與其船員等 計12人駕乘系爭船舶，未經許可進入經國防部公告之臺灣地 區限制水域桃園永安領海基線外19浬處（北緯25度00.819分 、東經120度32.537分），船身有塗抹、隱蔽船名編號之情 形，且以拖網從事漁撈作業。被告第十二海巡隊PP-3570艇 （下稱海巡艇）發現並登臨檢查後，查獲作業中漁網、網板 、起網機及漁獲300公斤，即予以扣留船舶、物品並留置原 告及其船員等，並依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下 稱兩岸人民關係條例）第29、32、80之1條及其施行細則第 42條規定，以108年1月9日艦第十二隊字第1072202504號裁 處書，對原告裁處罰鍰新臺幣（下同）160萬元（下稱原處 分）。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政 訴訟。
二、原告主張以：
㈠、依兩岸人民關係條例第80條之1第2項規定，罰鍰係由海岸巡 防機關訂定裁罰標準並執行，另依海洋委員會組織法第1、5 條規定，有權作成裁罰處分的機關是海洋委員會海巡署（下 稱海巡署），被告是海巡署的內部單位，缺乏事務權限，所 為之原處分，依行政程序法第111條第6款規定，應屬無效。
另訴願法第4條第6、7款規定，明定中央一級機關（主管院 ）及二級機關始有訴願管轄權限，海洋委員會為中央二級機 關，海巡署為中央三級機關，並無訴願管轄權限，參照行政 程序法第111條第6款規定，海巡署所為訴願決定，應屬無效 。
㈡、海巡艇登檢時，正值夜間，原告雖為系爭船舶船長，但當船 舶還在臺灣地區限制水域外時，原告於107年12月2日18時許 指揮船員完成佈網，隨即關閉航行動力主機，讓漁船隨洋流 漂流捕撈洄游性漁類，將系爭船舶交由大副楊正能駕駛後， 即進入船艙休息，並不是指揮或駕駛系爭船舶進入臺灣地區 限制水域之人，被告對原告為裁罰，應說明理由，否則即違 反行政處分之法定程式，應屬違法。又原告自107年11月30 日從福建省石獅市祥芝港駕駛系爭船舶出海，107年12月2日 18時許指揮船員下網地點，不在臺灣地區限制水域，當時隨 洋流漂浮，並未航行，預定6小時指揮收網，主觀上沒有進 入臺灣地區限制水域內捕魚之故意。是因楊正能未注意船隻 位置變化，適時啟動主機調整船位之過失，致系爭船舶隨洋 流進入限制水域，被告並未依系爭船舶進入限制水域的故意 、過失及危害程度，區別逕行驅離或扣留，以及罰鍰輕重， 一律扣留裁罰之執行方式，違反法律原則，且系爭船舶沿洋 流漂浮的漁撈作業方式，因未注意船位而進入限制水域之過 失情節，未實質危害臺灣地區國防安全、海洋生態，與故意 進入限制水域捕魚之行為有別，被告予以驅離即可，無扣留 裁罰之必要性。況系爭船舶漂入限制水域約4-5海哩，時間 僅2-3小時，漁獲量不足50公斤，價值不到1萬元，非被告認 定之300公斤，被告裁處罰鍰160萬元，不相當且過苛，違反 比例原則。
㈢、被告自107年12月2日扣留系爭船舶，留置原告及船員計12人 至108年1月10日釋放，實質拘禁40日，再對原告為裁處罰鍰 處分、未量化折抵罰鍰，違反一事不二罰原則。又原告已於 108年1月10日繳納罰鍰160萬元，原處分如經認屬無效或撤 銷，被告即應一併返還，並自108年1月10日起至返還日止， 加計年息百分之5利息。為此，先位聲明請求確認訴願決定 及原處分無效、被告應返還原告160萬元及其利息；備位聲 明請求撤銷訴願決定及原處分、被告應返還原告160萬元及 其利息等語。
三、被告則以：
㈠、依行政院107年4月27日院臺規字第1070172574號公告，有關 兩岸人民關係條例第80條之1裁罰之權責事項，自107年4月2 8日起，改由「海洋委員會海巡署及所屬機關」管轄，被告
為有權限作成裁罰處分之機關，依訴願法第5條第1項比照第 4條關於訴願管轄規定，海巡署審議所屬機關即被告所作處 分，並無適法疑義。原告為系爭船舶船長，負責全船安全及 管理，職司指揮監督全體船員、綜理航線規劃及相關船舶作 業，對航經海域之相關公告及法規應有所認知，航行前即可 利用船舶雷達系統功能，按公告標註相關外界線，以防自身 或其他駕駛員不慎越界，本件並無證據顯示原告在越界時不 在駕駛台，原告身為船長，自應就違規行為負責。況原告於 調查時表示107年12月2日23時30分左右，我船正在進行拖網 作業，所稱海巡艇登檢時，其並非違規越界之駕駛行為人等 語，顯係事後飾責，不足採信。
㈡、原告駕駛系爭船舶未經許可進入臺灣地區限制水域，其就無 過失之主張，應負舉證責任。至被告依規定留置原告及船員 、沒入漁獲，並未違法，沒入與罰鍰分屬不同處罰種類，不 生折抵罰鍰問題。臺灣地區限制水域的範圍在網路公告多時 ，原告身為船長應明白知悉，有越界情形，顯具故意，當時 未啟動燈號，又有塗抹船身船名情形，造成查緝困擾，依海 岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止 水域案件裁罰標準（下稱裁罰標準）所為之裁罰，並無違誤 。又使用拖網漁法，必須相對於海面保持一定船速，於逆流 中，俾使網口張開，水產生物進入網中，系爭船舶採拖網方 式捕撈，船舶必須著漁網，不可能將主機關掉，原告所稱關 掉主機，隨洋流漂流的捕漁方式，不符合常理。原告既稱關 閉主機，也不下錨，整艘船舶關燈，是從未見過的捕漁方式 。為此，求為判決駁回原告之訴等語。
四、本院查：
㈠、關於原告主張被告無管轄權及海巡署非訴願管轄機關部分：⑴、按管轄是指行政機關依法規所得從事之公權力行為，其一方 面劃分行政機關之任務範圍，他方面則確立行政機關處理行 政事務之權力，行政程序法第11條第1項即規定：「行政機 關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」⑵、查兩岸人民關係條例第80條之1規定：「(第１項)大陸船舶 違反第32條第1項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營 運人或船長、駕駛人新臺幣30萬元以上1千萬元以下罰鍰。( 第2項)前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並 執行之。」已明定關於大陸船舶違反第32條規定而進入臺灣 地區或水域者之執行處罰機關。而由海洋委員會組織法第1 條規定：「行政院為統合海洋相關政策規劃、協調及推動， 並辦理海域與海岸巡防及海洋保育、研究業務，特設海洋委 員會。」、第5條規定：「本會之次級機關及其業務如下：
海巡署：規劃與執行海域及海岸巡防事項。海洋保育署 ：規劃與執行海洋保育事項。」；海洋委員會海巡署組織法 第1條規定：「海洋委員會為辦理海域及海岸巡防業務，特 設海巡署。」、第5條規定:「本署之次級機關及其業務如下 ：各地區分署：執行轄區之海域及海岸巡防事項。偵防 分署：執行海域、海岸犯罪及安全調查事項。」；海洋委員 會海巡署各地區分署組織準則第1條規定：「海洋委員會海 巡署為執行海域及海岸巡防事項，設北部、中部、南部、東 部、金馬澎、東南沙及艦隊分署。」，針對各分署之權限職 掌，於第2條規定：「各分署掌理下列事項：轄區內海洋 權益維護之執行。轄區內海事安全維護之執行。入出港 船舶或其他水上運輸工具及通商口岸人員安全檢查之執行。 轄區內海域至海岸、河口、非通商口岸查緝走私、防止非 法入出國及其他犯罪調查之執行。轄區內公海上對中華民 國船舶或依國際協定得登檢之外國船舶登臨、檢查及犯罪調 查之執行。轄區內海域與海岸巡防涉外事務協調、調查及 處理之執行。轄區內海域及海岸安全調查之執行。轄區 內海岸管制區安全維護之執行。海巡艦船艇建造及維修 養護之規劃及執行。其他有關海域及海岸巡防事項。」可 知，被告係海洋委員會之次級機關海巡署轄下所屬海岸巡防 機關，為兩岸人民關係條例第80條之1第1項之執行處罰機關 ，自有裁處權限，原告指稱被告就本件違規行為無管轄權、 主張原處分無效，當無可取。
⑶、再者，訴願的一般管轄，訴願法第4條：「訴願之管轄如左 ：不服鄉(鎮、市)公所之行政處分者，向縣(市)政府提起 訴願。不服縣(市)政府所屬各級機關之行政處分者，向縣 (市)政府提起訴願。不服縣(市)政府之行政處分者，向中 央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。不服直轄市政 府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。 不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處 、局、署提起訴願。不服中央各部、會、行、處、局、署 所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起 訴願。不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者 ，向主管院提起訴願。不服中央各院之行政處分者，向原 院提起訴願。」之規定，係兼採原處分機關之上級機關管轄 、監督機關管轄及原處分機關管轄，且為免有所遺漏，同法 第5條第1項並規定：「人民對於前條以外之中央或地方機關 之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定 為之。」即以比照管轄原則予以補充。本件被告係海巡署轄 下所屬機關，已如前述，原告不服被告作成之原處分提起訴
願，依訴願法第5條比照第4條第6款規定，訴願管轄機關為 海巡署。原告表示海巡署並非訴願管轄機關，容係對法令之 誤解，其主張訴願決定無效，自無可採。
㈡、關於系爭船舶於107年12月2日未經許可進入臺灣地區限制水 域之違規行為問題：
⑴、按兩岸人民關係條例第29條第1、2項規定：「(第1項)大陸 船舶、民用航空器及其他運輸第工具，非經主管機關許可， 不得進入臺灣地區限制或禁止水域、臺北飛航情報區限制區 域。(第2項)前項限制或禁止水域及限制區域，由國防部公 告之。」第32條第1項規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣 地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、 物品，留置其人員或為必要之防衛處置。」第80條之1第1項 規定：「大陸船舶違反第32條第1項規定，經扣留者，得處 該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣30萬元以上1 千萬元以下罰鍰。」兩岸人民關係條例施行細則第42條第1 項第3款規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁 止水域，主管機關依下列規定處置：……進入限制、禁止 水域有塗抹或隱蔽船名、無船名、拒絕停船受檢、從事漁撈 或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。… …」又有關臺灣地區限制水域之範圍，業經國防部以107年5 月25日國作聯戰字第1070001141號公告在案；另裁罰標準係 依實務情況，區別船舶為漁船、抽砂船及其他類船舶，並因 各類船舶總噸位大小及危害性不同而訂定之基準，未違授權 及規範目的，自得援引。裁罰標準第2條漁船㈢規定：「 大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者 ，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：一、漁船：……㈢總噸 位1百以上，未滿3百：處新臺幣120萬元以上240萬元以下罰 鍰。……」準此，大陸船舶未經許可，進入臺灣地區限制水 域從事漁撈行為經扣留者，得依上開規定對之裁處罰鍰。⑵、本件原告為總噸位150之系爭大陸籍船舶船長，該船舶於107 年12月2日23時許，未經許可進入經國防部公告之臺灣地區 限制水域，以拖網從事漁撈作業。嗣被告第十二海巡隊發現 登臨檢查，查獲作業中漁網、網板、起網機及漁獲，並予以 扣留船舶、物品等事實，有第十二海巡隊檢查紀錄表、扣留 收據、臺澎及東沙地區限制、禁止水域界線圖、系爭船舶資 料表附於原處分卷第9-12、79頁可稽，原告並表示「我因為 進入臺灣限制水域捕魚，被帶回問筆錄，……，海巡艇臨檢 當時，船正在進行拖網作業，……被扣留是因為我從事非法 漁業行為、塗抹、隱蔽船名。……查獲當時，該網次漁獲30 0公斤……」等語（見原處分卷第15-17頁偵詢筆錄），自堪
信為真實。又大陸船舶越界捕漁，影響海域資源，衡之可利 用船舶之雷達系統功能標註相關外界線，原告身為船長，負 責系爭船舶的安全及管理，職司指揮監督全體船員，綜理航 行及漁撈作業，對航經海域之相關公告及法規應有認知等節 ，被告認為爭船舶故意未經許可進入臺灣地區限制水域從事 漁撈行為，對原告即系爭船舶之船長裁處罰鍰160萬元，洵 然有據，核未違反比例原則，亦無裁罰處分未記載理由之違 反法定程式情形，原告此部分指摘，尚無可採。而原告所稱 其於107年12月2日18時許，指揮船員完成佈網後，即關閉船 舶之航行動力主機，進入船艙休息，交由大副駕駛等節，即 使為真，仍不足卸免系爭船舶未經許可進入臺灣地區限制水 域從事漁撈行為的違章之責。至被告於查得本件違章行為， 依兩岸人民關係條例第32條規定對原告予以留置，性質上係 確保行政措施之順利進行，拘束特定人之人身自由於一定處 所之強制處分，不具裁罰性質，原告表示原處分違反一事不 二罰原則，當無可採，更不生留置期間量化折抵罰鍰之問題 。
㈢、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分認事用法並無違誤 ，訴願決定予以維持，亦無不合。原告先位聲明請求確認訴 願決定及原處分無效、並請求被告返還160萬元本息；備位 聲明請求撤銷訴願決定及原處分、並請求被告返還160萬元 本息，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其 餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。五、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 19 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君
法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 109 年 11 月 19 日 書記官 林俞文