臺中高等行政法院判決
108年度訴字第318號
109年11月26日辯論終結
原 告 黃于晉
訴訟代理人 林亮宇律師
被 告 雲林縣政府
代 表 人 張麗善
訴訟代理人 鍾政峰
蔡岳翰
蔡和卉
上列當事人間土地更正編定事件，原告不服內政部中華民國108
年11月26日台內訴字第1080070197號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
按行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告 不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為 適當者，不在此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變 更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更， 但其請求之基礎不變。」本件原告於民國（下同）108年12 月10日起訴時聲明「⒈訴願決定及原處分均撤銷，⒉訴訟費 用由被告負擔。」（本院卷第14頁）；嗣於109年8月28日準 備期日追加訴之聲明第2項「被告應依原告107年1月9日之聲 請將系爭土地更正編定為特定農業區甲種建築用地。」（本 院卷第407頁），經被告當庭同意追加（本院卷第407頁）， 是原告此項追加聲明合於前揭規定，應予准許。貳、實體部分：
一、爭訟概要：
緣原告所有雲林縣○○鄉○○○段○○○○0000○0○號土地 （重劃前為1215地號土地；下稱系爭土地）於民國73年11月 20日公告編定為特定農業區農牧用地。原告於107年1月9日 委託訴外人馬碧霞繕具申請書，以系爭土地編定類別與編定 管制前之實際使用情形不符，土地使用現況部分為建築使用 ，向雲林縣斗六地政事務所（下稱斗六地政事務所）申請將 系爭土地全筆由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建 築用地，斗六地政事務所邀集雲林縣政府地政處等相關單位 於107年3月23日至現場辦理會勘，案經斗六地政事務所審查
原告所檢附相關資料後，認於實施建築管理前有一合法房屋 位於重劃前470-44地號土地及1215地號土地，面積為84.53 平方公尺，惟系爭土地面積為603平方公尺，遂以107年4月1 1日斗地三字第1070002710號函請原告於文到15日內辦理複 丈分割，俾憑辦理後續更正編定作業，逾期駁回申請。原告 於108年3月12日向斗六地政事務所申請展延補正期限至108 年6月30日，惟原告迄於108年6月30日仍未辦理複丈分割。 斗六地政事務所乃以108年7月15日斗地三字第1080005069號 函檢附相關文件請被告准駁，經被告審查後認原告逾期未補 正複丈分割證明文件，乃以108年7月19日府地用二字第1080 072402號函（下稱原處分）復斗六地政事務所，駁回原告申 請，斗六地政事務所據以108年7月29日斗地三字第10800052 56號函通知原告。原告不服原處分，提起訴願，經決定駁回 ，於是提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
1.依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知 」（下稱「作業須知」）第23點規定經編定使用之土地，如 土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間變更使用 之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更 正編定。而依第9點第2款說明3規定「特定農業區內之一宗 土地，於使用編定結果公告前部分已作建築使用者，應於土 地使用現況調查清冊或卡片內註記。」但依據斗六地政事務 所105年9月12日斗地三字第10050006923號函所載，系爭土 地於73年土地使用現況為農牧使用水稻區，此現況調查明顯 與當時林務局農林航空測量所空航照片（下稱航照圖）有明 顯差異，顯見編訂當下並未依法作業，損害原告權益。被告 認為系爭土地於71年3月農地重劃後編定為農業用地，因而 開始受到建築管制，但系爭土地在重劃前即有建築物存在， 且當時現況係全部非作農業使用，除建築物本體外也有圍牆 與臨地區隔，空地上全數鋪設水泥，有70年航照圖可證，但 原告申請調閱重劃前「地籍調查表」，經斗六地政事務所查 明後以「查無該筆地號地籍調查表」（本院卷第45頁），如 此多資料均與現況不符或短缺，經向被告陳情後均未得到解 釋，還回函表明依行政程序法規定不再對此案件做出回覆， 拒絕溝通討論。
2.系爭土地於建築管制前已非作農業使用，一定要參加農地重 劃嗎？被告稱凡參加交換分合之土地而與設施灌溉排水系統 ，重劃後地目均訂為田，已為過度解讀，其原意應指重劃前 地目如為旱、林、建、雜、滯、墓之私有土地，實際已為田
地使用者，重劃後有水源可供灌溉應編定為田地目，以符合 農地重劃之目的。然被告為合理化當時之錯誤，竟解釋不管 現況為何，只要當時地目非建地目，重劃後通通應為田地目 ，這樣合理嗎？其執行上無須考量系爭土地現況是否已作建 築改良或是否地勢過高、過低而無水可用，或無法排水之現 況嗎？被告援引臺灣省地政處71年7月2日71地五字第27822 號函說明內容八臨時動議提案4認有水源可供灌溉應編定為 田，然該會議內容提案2亦提到建地擴建使用到旁邊田地相 關辦理方式，此部分請鈞院明察，農地重劃前現況是否重要 或只須依謄本判斷即可？系爭土地於農田水利會記載中並無 灌溉紀錄，此有臺灣雲林農田水利會108年6月19日函可稽。 且依「臺灣省各地農田水利會事業區域內土地灌溉或排水受 益變更處理要點」第5條對於水利會事業區域內土地灌溉或 排水受益變更處理事項均有做說明，系爭土地重劃後至今均 無用水灌溉與成為水利會會員，係因整筆土地在建築管制前 均已建築使用，無須水源灌溉農作。原告於109年1月14日至 農田水利會請教經辦人，系爭土地只有一側有水溝，是否水 溝設計上能同時具備灌溉與排水功能，經查水利灌溉圖資發 現，系爭土地只具有排水功能，無法直接享有灌溉功能，是 被告顯未求證於水利會，其108年6月27日府地劃二字第1080 058162號函及106年5月24日府地劃二字第1062706735號函已 損及原告之權益。
3.依「作業須知」第9點第2款說明2之⑶：「於使用編定結果 公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程 者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作 建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請 建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」即農業用地受到管制 法源依據為土地法，然土地法第5條：「本法所稱改良物， 分為建築改良物與農作改良物二種。」系爭土地在未受建築 管制前已做建築改良，是否仍為農地？又建築法第4條：「 本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱 或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」第7 條：「本法所稱雜項工作物，為營業用爐口……圍牆……」 ，且土地稅法第10條及農業發展條例第5條中認定農地上鋪 設水泥地已非屬農業使用定義，因此為何建築管制前系爭土 地上有房屋、圍牆及鋪設水泥等建築行為，但被告依函示只 認定供人居住才是建築範圍，與前揭「作業須知」規定實際 已全部（宗）作建築使用之定義有明顯差異。因此面積計算 應依據建築法規定，將已作為建築使用之範圍均納入建地面 積計算。
4.系爭土地於71年農地重劃前地目銓定為旱地目13等則，在此 之前並未受到任何建築管制。重劃前系爭土地與鄰地甲種建 築用地470-44地號（重劃後為2648號）均為共同使用用途， 因此才有被告提出70年建物複丈成果圖之資料。被告援引農 地農劃條例第18條所規定「均應參與分配」，有誤導系爭土 地71年農地重劃之程序無誤之意，但系爭土地重劃後由原地 目旱銓定為田，地目已變更，此是否有其他規定是當初承辦 未注意到的錯誤。依據臺灣省地政處72年9月23日地四字第4 631號函頒訂「辦理非都市土地使用現況調查工作要點」第6 點及第8點規定對於土地使用現況調查，有實地狀況與調查 資料不符合者，需記載於調查卡備註欄，且若有兩種以上使 用者，以其主要用途或面積較多之使用種類記載之。系爭土 地現況調查表記載為水稻區，然從63年、70年、73年（本院 卷第255-259頁）空照圖顯示系爭土地已非農業使用，且與 斗六地政事務所70年建築複丈成果圖不符。依內政部內授中 辦地字第0930723465號函對於重劃地區，地籍誤謬處理方式 第1條說明，農地重劃時參加交換分配之土地倘有地籍誤謬 情形者，得依重劃前後地籍圖清冊等相關資料查明實情後， 以個案方式解決。因此原告認為第1次錯誤是71年重劃當時 未做現況調查是主因，無現況調查資料，第2次錯誤是73年 土地編定前現況調查為水稻區，是否被遺漏未調查而直接紙 上作業？系爭土地農地重劃後地目銓定為田地目14等則錯誤 ，應予更正，且管制時間應回歸至雲林縣區域計畫公告時間 73年11月20日為準。因系爭土地上建物於73年有增建，四周 有設水泥圍牆、鋪設柏油及水泥地。另依據71年大美農地重 劃區規劃圖，已將系爭土地標示在建地範圍內（本院卷第16 3頁），亦即「村」的最末端有劃斜線部分（第165頁當庭用 鉛筆標示）。另依臺灣省政府53年12月22日（53）府民地戊 字第9142號令第1條第1項規定「按照規定不參加交換分合之 保留土地，應編造清冊（見附式一、二）」，且附式一編造 第4點明定「田旱地目耕地已變更使用無法劃分坵塊參加重 劃之交換分合者，需造冊為不參加交換分合之保留土地」， 因此權責單位不了解，加上雲林縣政府地政處重劃科不願查 明當時重劃原委，認定重劃過程無誤，認為銓定地目為地政 處地用科權責，與重劃科並無關聯，然實際上相關規定是互 相牽制，請庭上明察71年農地重劃後銓定地目是否有誤？ 5.被告援引內政部104年3月31日函認為合法房屋係指一般供居 住使用之建築物，圍牆、水泥地部分非屬居住使用之建築物 ，難認屬合法房屋範圍，惟高雄高等行政法院103年度訴字 第414號判決以：「合法建物之認定依內政部63年3月8日台
內營字第575150號函說明2規定4種文件包括⑴房屋謄本、建 築執照或建物登記證明。⑵戶口遷入證明。⑶完納稅捐證明 。⑷繳納自來水或電費證明。」內政部90年11月23日台（90 ）內中地字第9017950號函釋有案，亦即依前揭作業須知申 請更正編定為各種建築用地之農業用地，其上建物是否為合 法建物係依上揭函所示4種文件之一即可，此外並無限制， 本件被告卻限制只能居住使用才認為合法房屋。且依據「非 都市土地使用管制規則」附表一「甲種建築用地」可容許使 用項目及許可使用細目表，規定並非只能做住宅使用，因此 被告對於更正編定之見解過於狹隘而影響人民權益。 6.依內政部107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函（本 院卷第305頁）為補充非都市土地辦理更正編定為一般建築 用地之合法房屋面積認定原則，第1點說明按非都市土地得 更正編定之前提為1、編定錯誤；或2、編定公告前，已符合 「作業須知」規定之使用地編定原則及說明，於編定公告後 提出合法證明文件，申請更正為正確之編定。第3點說明原 則性認定面積方式，在未載有面積或面積無法認定者，得依 實地會勘認定並經地政機關之測量單位測量之建物面積，或 參考航照圖判識其面積辦理。據此，若將農地重劃後地目銓 定錯誤與非都市土地編定時現況調查錯誤，是否符合上揭函 釋第1點所稱編定錯誤，即可整筆更正編定，或需依2點認定 建築物本體面積判定更正編定範圍。原告109年3月17日曾前 往內政部中部辦公室請教地政司地用科官員，其回覆非都市 土地編定當時並不涉及土地分割，因此是以整筆地號為單位 再以其使用面積較多作為編定依據，即依「作業須知」編定 原則表說明10：「一宗土地有數種不同之使用現況，均為其 所屬使用分區所容許之使用者，以使用面積較多之現況為準 ，編定其用途。」因此若71年農地重劃過程沒有發生錯誤， 系爭土地依然為旱地目，在此編定原則不管是依使用者主要 用途或面積較多列計，系爭土地已跳脫農業使用，因此絕不 可能編定為農牧用地，應編定為甲種建築用地。故71年農地 重劃或73年非都市土地編定時均已非農業使用，唯一差異在 於建築物本體面積改變，71年認定範圍如斗六地政事務所10 7年4月11日斗地三字第1070002710號函為5484.53平方公尺 ，而73年非都市土地編定前建築物面積為308.42平方公尺（ 本院卷317頁），此雖無官方量測數值，但有兩位人證可證 明，一為曾秀田係71年土地買賣時之賣方公司總經理，後續 擔任本鄉第9屆及第10屆鄉長，其可證明70年以前此筆土地 使用現況。另一位許哲民，72年系爭土地與鄰地2648地號土 地一併承租與寶成工業，當時其在職總務課任職，可證明當
初搭建範圍與現在位置並無差異。
⒎依原始水利規劃資料，農地重劃後水利會灌溉系統上該筆土 地只有大美小排2之7經過，圖資上並無可直接灌溉水源。現 實灌溉說明：最接近爭議土地之灌溉設施有二，一為隔1條 農路的大美小給2之7，另一為臨田地號2658旁的大美補給2 之6，兩者目前現況均無水源可供灌溉，現實狀況為附近農 地農作均需以水井抽水灌溉。為何大美小排2之7在地號2649 及2649-1這附近有積水發生，原因為鄰田地號2658無水利設 施水源可供農作灌溉，因此需引對向的田地地號2659所鑽鑿 的水井抽水灌溉，因此小排在地號2649與2649-1位置附近才 會有積水發生，且地號2649目前為一房舍，也有生活廢水排 入，因此這段排水溝才會有水，其餘區域則是乾枯的。在原 始重劃後這張水利灌溉排水平面圖，大美補給2-6及小排2-7 原來就打結，灌溉水源到盡頭時排水排走才對的，排水是廢 水，不可能共用，聯結之後就稱為排水而不稱為補給。一開 始農地重劃的錯誤（甲證24），嗣又如被告所提依據省府55 年為依據的函令（乙證附件7）有提出53年函文（甲證24） 認定有灌溉排水系統，即有提到按照規定不參加交換分合之 規定應編造清冊，因此本筆土地理應編造清冊，所以農地重 劃過程有錯誤，系爭土地查不到任何編定清冊的資料，若有 編定附註（甲證24）的清冊，應要排除不參加交換分合，原 告土地應該要編入未參加交換分合的土地，被告可能是遺漏 ，原告提出相關資料證明土地已非農業使用。依據是53年函 令，系爭土地按照規定不參加交換分合之保留土地，應編造 清冊，但71年農地重劃時，將本筆土地未編造清冊排除，因 而產生交換分合跟農水路灌溉的問題，本筆土地並無灌溉功 能，另黃参政係原告之爸爸。
⒏原處分未記載事實、理由及其法令依據，顯然已經違背行政 程序法第96條第1項第2款規定之規定，已構成理由不備。本 件被告71年辦理農地重劃程序錯誤，將系爭土地地目誤訂為 「田」，已侵害到人民之財產權，且依內政部73年4月14日 台內地字第218378號核釋，系爭土地亦應依照當時現況全筆 編定為「甲種建築用地」：退步言之，如認為本案仍為「更 正」編定，因原告已提出⑴檢具編定公告前已為合法房屋之 證明文件。⑵經實地勘查確有合法建築物存在，被告亦應將 系爭土地全筆更正編定為「甲種建築用地」。另經原告調查 在如下述同地段3筆土地，與系爭土地相同情形，於農地重 劃時並被編為「田」或者是已經整筆變更為「甲種建築用地 」，請被告提出「雲林縣○○鄉○○○段0000○號」、「雲 林縣○○鄉○○○段0000○號」及「雲林縣○○鄉○○○段
0000○0000○0○號」土地重劃過程、地目變更及更正編定 全部過程之公文書及適用之法律依據；如被告同意上開土地 之變更，卻不同意原告之聲請，可證明被告有違平等原則， 而構成原處分違法。另有傳訊證人曾秀田及許哲民之必要， 曾秀田及許哲民該二人均曾多次到過系爭土地，知悉歷來之 使用情形，可以證明系爭土地現有之建築物與73年編定使用 地前相同。又被告一再提及附件13之70年12月23日複丈成果 表，來源應為系爭土地與鄰地（雲林縣○○鄉○○○段0000 ○號，重劃前為雲林縣○○鄉○○○段000○00○號）遭查 封後，雲林地方法院囑託斗六地政事務所測量，斗六地政事 務所及雲林地方法院應留有照片等資料，因此有必要向雲林 地方法院調閱系爭土地之強制執行卷宗及向斗六地政事務所 調閱系爭土地及雲林縣○○鄉○○○段0000○號歷次之建物 複丈成果表，以證明系爭土地於70年底至71初之情況。 ㈡聲明：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告應依原告107年1月 9日之申請將系爭土地更正編定為特定農業區甲種建築用地 。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
1.按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第 11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非 都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編 定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更 之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都 市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建 築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」區 域計畫法施行細則第14條第1項規定：「依本法第15條及第1 5條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使 用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方 式及程序，由中央主管機關定之。」又「作業須知」第9點 第2款說明2、3規定：「2.合於下列情形之一土地，在山坡 地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地……⑶於 使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法 完成基礎工程者。……3.特定農業區……內之一宗土地，於 使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎 工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或 卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人 申請分割後再予更正編定。……」第23點規定：「經編定使 用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定 期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則
表及說明辦理更正編定。」另農地重劃條例第18條規定：「 重劃區內之土地，均應參加分配。」
2.復依臺灣省政府55年2月7日府民字地戊字地8779號令：「凡 參加交換分合之土地而予設施灌溉排水系統有水源可供灌溉 者，重劃後地目均訂為『田』……。」臺灣省地政處71年7 月2日71地五字第27822號函說明二之附件「研討71年及72年 度農地重劃區有關作業會議紀錄、70年12月8日70地五字第4 899號函」內容八臨時動議提案4：「……至於其他如旱、林 、雜、溜等地目土地如設有灌溉、排水系統，並有水源可供 灌溉、改良成田者重劃後其地目應定為田地目。」內政部10 5年9月29日內授中辦地字第1051305669號函釋說明二：「本 案系爭土地之合法房屋證明文件之認定，涉及該土地編定為 農業用地之時間點究係發生於64年以前、71年完成農地重劃 或貴縣73年辦理第一次非都市土地編定……。」內政部73年 4月14日台（73）內地字第218378號函釋說明：「……所稱 『實際已全部（宗）作建築使用者』，係指在辦理非都市土 地使用編定結果公告前，除但書規定之土地外，全筆（宗） 土地實際已有建築物之事實。」內政部104年3月31日內授中 辦地字第1040018696號函釋說明二：「……非都市土地一般 農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地應具備要件之 一，即檢具非都市土地編定公告前已為合法房屋之證明文件 ，該『合法房屋』係指一般供居住（住宅）使用之建築物， 尚不包括車庫、工寮等使用……。」
3.系爭土地編定為特定農業區農牧用地，原告於107年1月9日 繕具申請書向斗六地政事務所申請系爭土地由特定農業區農 牧用地更正編定為同區甲種建築用地。依上開內政部105年9 月29日函釋，本案合法房屋證明文件之認定時點，應為該土 地編定為農業用地之時間點即71年3月31日。經斗六地政事 務所於107年3月23日會同被告、雲林縣莉桐鄉公所及台灣自 來水公司第五區管理處西螺服務所辦理現地會勘，對照現地 建物發現其於71年3月31日農地重劃後，仍有部分增建且現 地建物不似供人居住使用，是以現場會勘人員無法就現地建 物部分認定其於實施建築管理前合法房屋面積，故僅能依斗 六地政事務所70年12月23日建物複丈（勘測）成果表（此成 果表係法院向斗六地政事務所申請建物查封複丈）第237號 棟次7，認定其於實施建築管理前之合法房屋面積為84.53平 方公尺，又該建物複丈（勘測）成果表中有部分建物是坐落 於同段470-44地號上（重劃後為同段2648地號），已編定為 特定農業區甲種建築用地，故其餘棟次之合法房屋面積，不 列入本次更正編定範圍內，並予敘明。
4.斗六地政事務所辦理現地會勘認定系爭土地於實施建築管理 前之合法房屋面積後，於107年4月11日函請原告辦理土地複 丈分割手續，原告收到該函後迄未辦理，並於108年3月12日 向斗六地政事務所提出展延申請書，申請暫緩駁回至108年6 月30日，惟原告至108年6月30日止仍未辦理分割手續，斗六 地政事務所遂以108年7月15日斗地三字第1080005069號函報 請被告駁回，經被告審認後以原處分駁回其申請，揆諸首揭 規定，並無不合。
5.原告指稱「建築管制前」已非農業使用之土地是否一定要參 加農地重劃一節，依農地重劃條例第18條規定，重劃區內之 土地，均應參加分配。系爭土地重劃前係同段1215地號（登 記面積0.134公頃），於40年2月19日辦理土地總登記時，銓 定為旱地目13等則，後依被告71年2月27日雲府地劃字14331 號農地重劃公告確定，於71年3月31日辦理農地重劃登記， 重劃後地號為同段2649-1地號，銓定為田地目14等則並編定 為農業用地，有系爭土地重劃前、後土地謄本可稽。重劃當 時因農水路規劃設計貫穿1215地號土地，重劃後受分配系爭 土地及2657地號等2筆土地，依上開臺灣省政府55年2月7日 令及臺灣省地政處71年7月2日函，皆規定重劃後地目為「田 」無誤。此有農田水利會灌溉資料，重劃後輪灌區，系爭土 地的灌溉線為大美小排2之7、大美小給2之7，及重劃前的地 圖套繪圖與重劃後透明膠片圖可稽，該水排田2652上面有個 暗渠，當大美小給2之7給水時也會流過來到大美小排2之7， 即給、排兩用，所以系爭土地是可以灌溉到，另由GOOGLE照 片可見排水是滿的（本院卷第657頁）。至於原告所提71年 大美農地重劃區規劃圖，「村」的最末端角落即系爭土地有 一部分是建物，此部分是可以辦理更正編定為建築用地，已 如原處分所述。又系爭土地係屬完成農地重劃後，始辦理買 賣移轉登記，為繼受取得。
6.另原告指稱系爭土地實際已全部（宗）做建築使用一節，依 據上揭內政部104年3月31日函意旨，合法房屋係指係指一般 供居住（住宅）使用之建築物，圍牆、水泥地部分，尚非屬 居住（住宅）使用之建築物，難認屬合法房屋範圍，系爭土 地除部分興建房屋外，尚有空地，難認系爭土地全筆（宗） 實際已有建築之事實。目前僅有71年之建物測量圖，並無其 他年度的。
7.109年7月台灣雲林農田水利會惠來工作站有疏濬跟放水，所 以可看到有水流部分，7月之前沒有疏濬、放水的話，因為 有雜草淤積，沒有看到這麼多的水。小給2-6現在的系統與 被告地籍重劃後的系統不同，依農田水利會地理空間處理平
台小給2-6與小排2-7是有連貫的，所以水是可以互通的，但 是地籍圖上看不出來有這個聯結，假如有將排水邊緣做起隔 離的話是沒有辦法聯結，如果邊緣沒有做起來水是可以互通 。被告亦曾前往現勘，第一次現勘都沒有水，很多雜草；第 二次之照片照片第二面第二張小給2-6有水（右上方），下 面小給2-6沒水（左下方）。被告提出的內政部頒定「作業 須知」及省府頒定的「辦理非都市土地使用分區及編定各種 使用地作業要點」，係闡述被告於73年11月20日開始進行非 都市土地使用管制之依據。原告提出本案更正編定為建築用 地，作業要點係被告辦理非都市土地使用編定之依據，無母 法授權，為省府制定的行政規則，按照內政部90年3月1日的 解釋令，省府及所屬各廳處會的相關行政規定溯及88年7月1 日起停止適用。惟原告所主張之更正編定法源為內政部頒定 之作業須知，迄今仍為適用，故無損原告提出更正編定之權 利。71年重劃前系爭土地大埔尾段1215地號，所有權人為林 政銘、余進重持分各二分之一，土地為共有關係，有參加交 換分合，因為農水路規劃貫穿土地各一半，林政銘分配土地 在原有位次，地號編為2649-1，余進重合併在分配在2657地 號，所以農水路貫穿是事實，土地是交換分合區，交換分合 有做土地所有權人土地分配清冊，有前後地籍對照圖可以證 明之前的土地就是1215地號。公告結束之後林政銘將所分配 到的土地移轉登記給買受人黃参政，東邊原有位置就是分配 給林政銘，其上有地上物。這塊土地屬於有參加交換分合， 也有農水路貫穿，所以重劃後銓定地目為田是正確的。黃参 政為原告父親，但2649-1土地買賣的所有權人並不是登記為 黃参政，是登記為黃林免（原告祖母）。73年系爭土地編定 時，除依據作業要點外，尚參考作業須知第9點說明二有載 明以整個地號的大部分面積。另56年10月19日的函釋亦有農 地重劃區辦理交換分合，當初有以此認定排入交換分合，故 不需列入清冊內。
8.又雲林縣係於73年11月20日辦理全縣之非都市土地編定公告 ，系爭土地並於當時編定為特定農業區農牧用地，故系爭土 地自73年11月20日起，即屬已依區域計畫法第15條第1項劃 定使用分區並編定各種使用地之地區，並依「實施區域計畫 地區建築管理辦法」第2條規定，屬建築法第3條之實施區域 計畫地區。惟系爭土地係於73年11月20日起，始依區域計畫 法第15條第1項劃定使用分區並編定各種使用地，又本案土 地於71年3月31日辦理農地重劃登記，並銓定為「田」地目1 4等則，故於71年3月31日至73年11月20日前，系爭土地應適 用建築法第100條及「實施都市計畫以外地區建築物管理辦
法」之規定，除興建自用農舍、發展交通、設立學校、建築 工廠及興建其他公共設施之建築物外，一律不准建築。 9.本件斗六地政事務所於107年4月11日函通知原告於文到15日 內辦理土地複丈分割手續，原告遲未辦理分割手續，並於10 8年3月12日提出展延申請書申請暫緩駁回至108年6月30日， 惟原告至108年6月30日止仍未辦理分割手續，斗六地政事務 所遂於108年7月15日報請被告駁回本案；依作業須知之相關 規定，分割係屬辦理系爭土地之先行程序，原告未依限辦理 分割手續，亦未依其展延之時間補正相關文件，被告以原處 分駁回原告系爭土地更正編定申請之事實及理由充分。末針 對⑴大埔尾段4694地號，在4694地號的登記簿上，實際上在 76年4月有辦理地目變更，⑵同段2630地號及2630-1地號之 登記簿上在74年亦有辦理地目變更，這2個案子均距今約20 、30年前，其申請地目變更係依據內政部頒定之辦理地目變 更注意事項，由被告測量單位辦理地目變更後，被告再去辦 理更正編定；因該程序於89年8月2日內政部函示停止辦理地 目變更與銓定作業，於106年公告廢止地目準則制度，因此 當時所作的更正編定有當時的作業程序與時空背景，另⑶同 段4695-1地號之丁種建築用地是在91年申請依照非都市土地 使用管制規則辦理變更編定，變更編定程序又與現在提出之 更正編定迥異，係經過目的事業主管機關核准之後才辦理變 更為丁種建築用地，故無法比照適用。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：
㈠系爭土地是否符合「作業須知」第9點第2款第2目之3「於使 用編定公告前實際已全部（宗）作建築使用」之情形？ ㈡被告以原告未於補正期限內辦理分割手續，否准其更正編定 之申請，是否適法？
五、本院的判斷：
㈠前提事實：
原告所有系爭土地於73年11月20日公告編定為特定農業區農 牧用地。原告於107年1月11日委託訴外人馬碧霞繕具申請書 ，以系爭土地編定類別與編定管制前之實際使用情形不符， 土地使用現況部分為建築使用，向斗六地政事務所申請將系 爭土地全筆由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築 用地，斗六地政事務所邀集雲林縣政府地政處等相關單位於 107年3月23日至現場辦理會勘。案經斗六地政事務所審查原 告所檢附相關資料後，認於實施建築管理前有一合法房屋位 於重劃前470-44地號土地及1215地號土地，面積為84.53平 方公尺，惟系爭土地面積為603平方公尺，遂以107年4月11
日斗地三字第1070002710號函請原告於文到15日內辦理複丈 分割，俾憑辦理後續更正編定作業，逾期駁回申請。原告於 108年3月12日向斗六地政事務所申請展延補正期限至108年6 月30日，惟原告迄於108年6月30日仍未辦理複丈分割。斗六 地政事務所以108年7月15日斗地三字第1080005069號函檢附 相關文件請被告准駁，經被告審查後認原告逾期未補正複丈 分割證明文件，乃以原處分函復斗六地政事務所駁回原告申 請，斗六地政事務所據以108年7月29日斗地三字第10800052 56號函通知原告。原告不服提起訴願，經訴願決定駁回，為 兩造所不爭執，有原告更正編定申請書、斗六地政事務所10 7年4月11日函文、108年7月15日函文、原告展延申請書、原 處分、訴願決定等件資料影本附卷可證（本院卷第79-113頁 ），此部分事實堪以認定。
㈡適用之法規：
1.按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第 11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非 都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編 定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更 之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都 市土地分區圖，應按鄉、鎮(市)分別繪製，並利用重要建築 或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」區域 計畫法施行細則第14條第1項規定：「依本法第15條及第15 條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使 用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方 式及程序，由中央主管機關定之。」
2.內政部依上開授權於103年12年月31日內授中辦地字第10313 03號函修正「作業須知」第8點規定：「非都市土地各種使 用地及其性質：依區域計畫法施行細則第13條規定，各種使 用地之分類及其性質如下：㈠甲種建築用地：供山坡地範圍 外之農業區內建築使用者。……㈤農牧用地：係供農牧生產 使用及其設施使用者。……」第9點第2款第2目規定：「現 已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之 ：……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區 或特定專用區編為甲種建築用地。……⑶於使用編定結果公 告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者 。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建 築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建 築農舍之土地，仍編為農牧用地。」第9點第2款第3目規定 ：「特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風 景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，
部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執 照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該 區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編 定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用 地。」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人 檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明 文件，依照九（二）編定原則表及說明辦理更正編定。」。 ㈢按農地重劃條例第18條規定：「重劃區內之土地，均應參加 分配，其土地標示及權利均以開始辦理分配日之前一日土地 登記簿上所記載者為準；……」第25條規定：「直轄市或縣 （市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果， 於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所 公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人 與他項權利人。前項公告期間為30日。」第26條規定：「土 地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間 向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市 或縣（市）主管機關應予查處。……」。本件： 1.原告係申請非都市土地更正編定由特定農業區農牧用地變更 為同區甲種建築用地，有其申請書可稽（本院卷第79頁）， 並非申請變更土地登記田地目為旱地目。且系爭土地原所有
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