高雄高等行政法院判決
109年度訴字第152號
民國109年9月22日辯論終結
原 告 家福股份有限公司
代 表 人 王俊超
訴訟代理人 簡瑜 律師
被 告 臺南市政府衛生局
代 表 人 許以霖
訴訟代理人 蔡忠達
吳才堃
陳宗彬
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服臺南市政府中
華民國109年3月18日府法濟字第1090349797號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
被告代表人原為陳怡，於本件訴訟中先後變更為黃文正、許 以霖，並據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應 予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
㈠緣原告所屬永康二王分公司（址設臺南市○○區○○○路00 0號，下稱二王分公司）經人檢舉販售逾有效日期之食品， 被告於民國108年5月27日派員至該分公司稽查，查獲架上「 白蘭氏冰糖燕窩」一盒（下稱系爭食品），其有效日期為10 8年2月3日，已逾效期，卻未下架。
㈡被告爰通知二王分公司陳述意見，二王分公司雖於108年6月 17日提出書面意見及照片等資料，惟經被告審酌調查事證及 上開意見陳述後，仍認其違反食品安全衛生管理法（下稱食 安法）第15條第1項第8款規定之事實明確，而以二王分公司 為裁處對象，作成108年6月24日府衛食藥字第1080699349號 裁處書（下稱前處分）。經二王分公司提起訴願，訴願管轄 機關衛生福利部審認，前處分以分公司為裁處對象，有違公 司法單一法人格理論，遂將前處分撤銷，並要求被告改以本 公司即原告為處罰對象。
㈢被告基於上述訴願決定意旨，改以原告為處罰對象，並給予 原告陳述意見之機會，經原告於108年12月13日以書面表示 意見後，被告仍認原告違規事實明確，並因本次稽查前12個 月內亦有同類違規行為3次（前3次違規日：107年7月5日、 107年11月26日、108年3月14日），爰依同法第44條第1項第 2款及「食品安全衛生管理法第44條第1項罰鍰裁罰標準」（ 下稱裁罰標準）第4條第1項附表3之規定，作成108年12月25 日南市衛食藥字第1080219471號裁處書（下稱原處分），裁 處原告新臺幣（下同）150萬元之罰鍰。原告不服，提起訴 願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
1.訴外人潘友聖為二王分公司之離職員工，竟與大夜班員工共 謀將過期商品重新上架，並購買逾期商品，憑購買發票於10 7年11月26日檢舉其於該公司所購之「純粹喝-茉綠奶茶（有 效期日：107年11月25日）」商品已逾有效期限，取得檢舉 獎金，使原告違反食安法受有裁處，原告業已依法提出刑事 告訴。另訴外人楊宸豪於107年7月5日曾檢舉其所購買之奶 油乖乖椰子小圓餅、香蕉脆片等商品逾有效期限，原告未有 他想，此案最終遭罰6萬元罰緩結案，惟楊宸豪於107年11月 30日再檢舉其所購買法國麵包商品逾期，要求二王分公司給 付6萬元和解，否則再為檢舉。二王分公司每日均對於飲料 類與麵包類之商品進行嚴格效期管制與檢查，除定期進行商 品效期與外觀等檢查外，並時常清點與整理架上商品，主觀 上不具違反食安法之故意或過失，卻遭有心人士多次誣陷， 致使受150萬元之高額裁罰，實屬過當，應不予處罰，被告 未加注意、審酌，原處分有認事用法之違誤。
2.另前處分與原處分所據之違規事實相同，不因原告提起訴願 ，經訴願決定撤銷前處分且被告重為處分後，致前處分90萬 元之裁處改為原處分之150萬元裁處，有不利益變更禁止原 則之適用。
㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
1.原告係經民眾於108年5月27日檢舉二王分公司販售逾期商品 ，經被告派員稽查，現場於貨架上當場查獲系爭食品逾期。 原告雖主張本案可能係他人將逾期商品混入店架上販售，然 原告未曾提出相關主張及證據。況原告所提出107年11月26 日監視器畫面，將逾期商品上架之人員，係穿著原告公司制 服之員工，而非他人，故難採信原告之主張。原告自107年8
月起迄本案查獲日（108年5月27日）止，已於12個月內第4 次違反食安法第15條第1項第8款規定，審酌原告係屬管理疏 失，本案查獲違規品數量僅為1件，且系爭食品總銷售額未 達240萬元，依行政罰法第18條規定，按裁罰標準附表3之規 定，依違規次數4次，裁處基本罰鍰150萬元，已兼顧比例原 則，原處分並無違法或不當之處。
2.有關處分經訴願決定撤銷，原處分機關重為更不利益處分時 ，是否違反訴願法第81條第1項但書之規定，依最高行政法 院105年8月份第1次庭長法官聯席會議決議認為，於訴願決 定撤銷處分後，原處分機關依訴願決定意旨，重新檢視案件 相關證據，作成更不利益之新處分，並無違反不利益變更禁 止原則。是被告所為原處分並無違誤。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
㈠被告是否具有本件事務權限？
㈡被告以原告於108年5月27日販售逾期之系爭食品，違反食安 法第15條第1項第8款規定，依同法第44條及裁罰標準附表3 規定，以違規行為數4次計算，作成原處分裁處原告150萬元 罰鍰，是否適法？
五、本院之判斷︰
㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有檢舉聯單（本院卷第91頁）、 查獲系爭食品照片（本院卷第92至94頁）、現場調查紀錄表 （本院卷第95頁）、抽驗物品收據（訴願卷第10至11頁）、 二王分公司陳述意見函（本院卷第101至104頁）、前處分（ 本院卷第105至106頁）、衛生福利部108年11月4日衛部法字 第1080022823號訴願決定（本院卷第108至113頁）、被告10 8年11月14日南市衛食藥字第1080201452號函（本院卷第115 至117頁）、原告陳述意見函（本院卷第119頁）、原處分（ 本院卷第121頁）及訴願決定書（本院卷第124至129頁）等 附卷可稽，應堪認定。
㈡被告具有本件事務權限：
1.司法院釋字第498號及第527號解釋業已明揭「地方自治為憲 法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能， 地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意 代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自 治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政 機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府 或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項， 依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自
治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位 ，國家機關自應予以尊重。」「地方自治團體在受憲法及法 律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並 執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方 立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加 以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所 明定。」可知地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織 權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體， 得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團 體內部任務之分派及執行。
2.又食安法第2條規定「本法所稱主管機關：……在直轄市為 直轄市政府……」臺南市政府組織自治條例第11條第1項第1 4款規定：「本府設下列一級機關：……十四、衛生局。… …」臺南市政府衛生局（即被告）組織規程第3條第6款、第 12條分別規定：「六、衛生稽查科：人民申請案現場履勘、 人民陳情及檢舉違規案件稽查、各業別例行或計畫性稽查、 抽驗及輔導等事項。」「本局分層負責明細表分甲表及乙表 ，甲表由本局擬訂，報請本府核定；乙表由本局訂定，報請 本府備查。」該分層負責明細表（甲表）「衛生局食品藥物 管理科：食品衛生管理：……一、重大食品衛生及不法藥物 查緝計畫。二、重大食品衛生及不法藥物查緝緊急措施。… …」（乙表）「衛生局食品藥物管理科：一、食品衛生管理 ……17、逾1萬元之行政罰鍰處分案件。……」（見本院卷 第239至245頁、第177至207頁），足認被告依上揭組織法之 規定，具有查緝及裁處臺南市食品安全衛生違規案件相關事 務之權限。
㈢原告確有於108年5月27日販賣、公開陳列已逾期之系爭食品 之行為，違反食安法第15條第1項第8款規定，被告依同法第 44條及裁罰標準附表3規定，以違規行為數4次計，作成原處 分裁處原告150萬元罰鍰，核屬有據：
1.應適用法令：
⑴食安法
A.第15條第1項第8款：「食品或食品添加物有下列情形之一者 ，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入 、輸出、作為贈品或公開陳列：……八、逾有效日期。」 B.第44條第1項第2款、第2項規定：「（第1項）有下列行為之 一者，處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰……：二、違反第 15條第1項……規定。（第2項）前項罰鍰之裁罰標準，由中 央主管機關定之。」
⑵裁罰標準
A.第1條：「本標準依食品安全衛生管理法（下稱本法）第44 條第2項規定訂定之。」
B.第2條：「本標準適用於依本法第44條第1項規定所為罰鍰之 裁罰。」
C.第4條：「違反本法第15條第1項……第8款……規定者，其 罰鍰之裁罰基準，規定如附表3。」
D.附表3「裁罰基準：一、依違規次數，按次裁處基本罰鍰（A ）如下：（一）1次：6萬元。（二）2次：30萬元。（三）3 次：90萬元。（四）4次：150萬元。（五）5次以上：250萬 元。……備註：違規次數為自主管機關查獲違規事實當日起 前12個月內違反相同條款裁罰次數計算。」
2.得心證理由：
⑴前揭裁罰標準，係中央主管機關衛生福利部依食安法第44條 第2項規定之授權而訂定，為對外發生法律效果之法規命令 ；該裁罰標準之附表乃為就違反食安法第44條第1項規定時 ，建立執行裁罰時一致性、公平性標準，使下級機關辦理此 類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，並期減少爭議及行 政爭訟之行政成本、以及避免因行政機關之恣意決定或專斷 致有輕重之差別待遇而訂定。其中上述附表3規定，按查獲 違規事實當日起前12個月內違規次數定處罰之基準，乃考量 違規行為之態樣及情節之輕重而為，亦與食安法授予裁量權 之目的無違，因此被告自得援引上開裁罰基準作成行政處分 。另依行政程序法第110條第3項規定意旨，行政處分除自始 無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前， 其效力繼續存在。而有效之先前行政處分成為後行政處分之 構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力 而產生構成要件效力。亦即應以先前行政處分之有效為基礎 ，據以作成後行政處分。故當事人如以後行政處分為訴訟客 體，提起行政訴訟時，則該有效之先前行政處分既非其訴訟 客體，受訴行政法院不能審查其合法性，亦不能為相反之判 斷。
⑵經查，原告及所屬二王分公司經營食品什貨之批發、零售業 等，有原告公司基本資料在卷可稽（本院卷第55至61頁）。 被告於108年5月27日接獲民眾檢舉，派員前往二王分公司稽 查，於現場第7排貨架上層查獲系爭食品1盒，依該食品之外 包裝照片載有有效日期為108年2月3日，已逾有效日期，被 告當場開立食品抽驗物品收據，並查扣該逾期之系爭食品等 情，有檢舉聯單（本院卷第91頁）、查獲照片（本院卷第92 至94頁）、現場調查紀錄表（本院卷第95頁）及抽驗物品收 據（訴願卷第10至11頁）附卷可稽，原告對此亦無爭執，是
被告查扣之系爭食品，確為二王分公司架上所販售、陳列且 屬逾期食品乙節，應堪認定。原告於76年9月19日即經核准 設立登記，並以食品什貨批發及零售為其所營事業事項之一 ，從事食品販售已數十載，其對於食安法之相關規定本即應 瞭解並遵循，而原告設立二王分公司為其從事業務活動之分 支機構，對於食品衛生安全之知識經驗及得管理之人力應相 當充足，然原告竟疏未注意，致未將逾期商品下架處理而仍 置於貨架上陳列販售，有誤導消費者購買之嫌，因而違反食 安法第15條第1項第8款規定，則其違反食安法不得販賣、公 開陳列逾有效日期食品之行政法上義務行為，自有過失。是 被告認定原告販售、公開陳列逾有效日期之系爭食品之行為 ，違反食安法第15條第1項第8款規定，核屬有據。又原告前 於107年7月5日、107年11月26日、108年3月14日曾違反相同 條款（即食安法第15條第1項第8款）規定，經臺南市政府以 107年9月21日府衛食藥字第1071008592號（訴願卷第1至2頁 ）、被告以108年10月3日南市衛食藥字第1080171016號（訴 願卷第3至4頁）、108年10月22日南市衛食藥字第108017989 9號（訴願卷第5至6頁）之3件裁處書裁罰在案，原告雖對上 開第2件、第3件裁處書不服，提起行政爭訟，然依上揭行政 程序法第110條第3項規定，處分未經撤銷、廢止或失效前， 其效力即仍繼續有效存在，被告將上開3件裁處書作為原處 分裁罰基準違規次數計算之基礎事實，於法並無不合。是原 告販售、陳列逾期之系爭食品，經被告於108年5月27日查獲 ，且自查獲違規事實當日起前12個月內，原告曾遭稽查有上 開違反相同條款之違規行為屬實，核計本件為第4次查獲原 告違規行為。原告於本件稽查前之12個月內因逾有效日期之 食品而遭裁處3件罰鍰，竟仍未加強管理改善再次為本件違 規，自應受較高程度之責難，被告依裁罰標準附表3之違規 次數累計規定提高罰鍰額度，尚屬合理。從而，被告認定原 告販售、公開陳列逾有效日期之系爭食品，違反食安法第15 條第1項第8款規定，依同法第44條第1項第2款及裁罰標準附 表3之規定，以原處分裁處原告罰鍰150萬元，並無違誤。 ⑶原告固爭執本件違規事實乃檢舉人與其員工共謀所為，並舉 107年11月26日店內監視器之影像截圖為憑云云。惟觀之原 告所提影像截圖（本院卷第29至49頁），僅可看出107年11 月26日有原告員工在一般貨架、冷藏貨架上整理、陳列商品 ，及有不詳顧客於一般貨架上取物後至櫃台結帳之事實，然 無法證明該事實與本件乃108年5月27日查獲逾期系爭食品之 違規事實有何關聯性，況整理、陳列商品者均為原告員工， 尚難據為原告得以免責之有利認定。又原告提出之臺灣臺南
地方檢察署109年2月15日通知（本院卷第51頁），其主旨係 通知原告所告訴之訴外人潘友聖涉嫌詐欺一案，因尚有證據 待補足、調查，經該署檢察官依刑事訴訟法第228條第2項規 定命臺南市政府警察局永康分局補足、調查等情，足認原告 所提刑事詐欺告訴尚在調查、蒐證中，且迄未獲檢察官就該 案提起公訴或為緩起訴處分，此部分亦難為原告有利之認定 。從而，原告主張本件遭查獲逾期系爭食品之上架陳列販售 ，係檢舉人與其員工共謀所為乙節，並未舉出確切證據足資 佐證，則其上開主張，純屬其主觀臆測，自無可採。是原告 辯稱本件違規為其員工與檢舉人共謀所為，應免予裁罰云云 ，即無理由。
⑷末按，最高行政法院105年8月份第1次庭長法官聯席會議決 議：「訴願法第81條第1項：『訴願有理由者，受理訴願機 關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情 節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於 訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。 』此項本文規定係規範受理訴願機關於訴願有理由時，應為 如何之決定。其但書明文規定『於訴願人表示不服之範圍內 』，顯係限制依本文所作成之訴願決定，不得為更不利益之 變更或處分，自是以受理訴願機關為規範對象，不及於原處 分機關。本項規定立法理由雖載有『受理訴願機關逕為變更 之決定或原行政處分機關重為處分時，均不得於訴願人表示 不服之範圍內，為更不利益之變更或處分』之文字。然其提 及參考之69年5月7日訂定之『行政院暨所屬各級行政機關訴 願審議委員會審議規則』第15條，僅規定受理訴願機關認訴 願為有理由時之處理方法，並未規定原行政處分機關於行政 處分經撤銷發回後重為處分時，不得為更不利於處分相對人 之處分。在法無明文時，尚不得以立法理由所載文字，限制 原行政處分機關於行政處分經撤銷發回後重為處分時，於正 確認事用法後，作成較原行政處分不利於處分相對人之行政 處分，否則不符依法行政原則。因此，原行政處分經訴願決 定撤銷，原行政處分機關重為更不利處分，並不違反訴願法 第81條第1項但書之規定。惟原行政處分非因裁量濫用或逾 越裁量權限而為有利於處分相對人之裁量者，原行政處分機 關重為處分時，不得為較原行政處分不利於處分相對人之裁 量，否則有違行政行為禁止恣意原則。」經查，原告本件於 108年5月27日遭查獲違反食安法第15條第1項第8款規定之違 規行為，被告固於108年6月24日以前處分認係第3次違規而 裁處90萬元罰鍰云云，然因被告前處分乃以二王分公司為處 分相對人之認定有所違誤，經衛生福利部作成撤銷前處分、
被告另為適法處分之訴願決定。被告重新檢視原告本案違規 事實，於原處分中審認本案係稽查日前12個月內「第4次」 違反食安法第15條第1項第8款規定，而依裁罰標準附表3規 定裁罰150萬元，雖較前處分所裁罰金額為重，惟前處分所 認裁處對象、違規次數均屬有誤，並經訴願機關撤銷，嗣經 被告於正確認事用法後作成原處分而為裁處，依照前開決議 意旨，尚無訴願法第81條第1項但書所謂不利益變更禁止原 則之適用。是原告主張原處分有違不利益變更禁止原則云云 ，亦非可採。
六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合 。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之 事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本 院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。七、結論︰原告之訴為無理由。
中 華 民 國 109 年 10 月 20 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 10 月 20 日
書記官 周 良 駿
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