臺北高等行政法院判決
108年度訴字第213號
109年9月3日辯論終結
原 告 儷都國際有限公司
代 表 人 楊天仁（董事）
訴訟代理人 呂紹聖 律師
施宣旭 律師
複 代理 人 許庭禎 律師
被 告 新竹縣政府
代 表 人 楊文科（縣長）
訴訟代理人 謝月媛
張雪會（兼送達代收人）
李美惠 律師
上列當事人間健康食品管理法事件，原告不服衛生福利部中華民
國108年5月9日衛部法字第1083160082號及108年5月27日衛部法
字第1083160093號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告為販售「喜樂纖」（健康食品許可證字號：衛部健食字 第A00339號，品名：喜樂纖膠囊）健康食品（下稱系爭健康 食品）及「醇養妍」、「爆燃SO素王」（即「蔬暢輕飲」） 、「醇萃皙飲」、「聰蓉活力飲」、「蔬暢輕飲」、「墨墨 黑」等食品（下合稱「醇養妍」等食品），於振道有線電視 48頻道momo購物1台、佳聯有線電視35頻道momo購物2台、新 台北有線電視35頻道momo購物2台暨48頻道momo購物1台、中 投有線電視35頻道momo購物2台等電視媒體或電腦網站刊播 廣告，其中與系爭健康食品有關廣告內容敘及：「艾成4個 月減23公斤及曹蘭3個月減12公斤……對健康很有效如果你 有脂肪肝過高……體脂肪過高就會有三高的危險……要吃喜 樂纖不只是找回窈窕身材找回活力找回健康……」等詞句（ 刊播廣告之日期、頻道及內容詳如明細表所示，下稱系爭廣 告），另有與「醇養妍」等食品有關廣告內容。嗣分經新竹
市衛生局、雲林縣衛生局、南投縣政府衛生局、臺北市政府 衛生局、及桃園市政府衛生局等查獲，移由原告公司登記所 在地之新竹縣政府衛生局辦理。案經被告審認系爭健康食品 廣告有虛偽不實、誇張之內容，宣稱之保健功效超出其健康 食品登記許可範圍；「醇養妍」等食品廣告內容涉及虛偽不 實、誇張之內容，原告分別違反健康食品管理法（下稱健管 法）第14條第1項、食品安全衛生管理法（下稱食安法）第2 8條第1項規定，爰分別依健管法第24條第1項第1款規定及食 安法第45條第1項規定，以民國107年9月5日府衛食藥字第10 70101637號等13件行政處分書共處原告新臺幣＜下同＞118 萬元罰鍰；及以107年9月19日府衛食藥字第1070101503號等 8件行政處分書共處原告162萬元罰鍰。原告不服，提起訴願 ，分別經衛生福利部（下稱衛福部）108年5月9日衛部法字 第1083160082號訴願決定（下稱訴願決定1）：「關於107年 9月5日府衛食藥字第1070101637號、第1070101638號、107 年9月11日府衛食藥字第1070101641號、107年9月12日府衛 食藥字第1070101646號行政處分書部分訴願駁回。其餘部分 訴願不受理。」及108年5月27日衛部法字第1083160093號訴 願決定（下稱訴願決定2）：「關於107年9月19日府衛食藥 字第1070101504號、第1070101506號、第1070101508號、10 7年9月21日府衛食藥字第1070101541號行政處分書部分訴願 駁回。其餘部分訴願不受理。」原告就上開遭訴願駁回之處 分（下合稱原處分，詳如明細表）及該部分訴願決定不服， 遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠健管法就違規廣告行為數之認定自有規定，不可逕援引依食 安法訂定之「食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準」 （下稱行為數認定標準）：
⒈就有關「按次連續處罰」之處罰方式，依最高行政法院99年 度判字第130號判決意旨，須以「前次」處罰送達行為人後 始生效力，行政機關方能「再次」為後次及以後之處罰，而 此後多次之處罰即謂之連續。按健管法第24條第1項第3款規 定，同條項第1款之罰鍰，應按次連續處罰至違規廣告停止 刊播為止，此種立法方式並含有給予人民改善機會之內涵。 本件被告係以原告違反同法第14條第1項規定為由，依同法 第24條第1項第1款為處罰，則被告需將「前次」處分送達原 告後，被告方得再次按次連續處罰。被告以健管法未授權行 政機關訂定行為數認定標準為由，逕行依食安法授權之行為 數認定標準，顯然有違健管法中「按次連續處罰」規定之立 法意旨。
⒉按食安法第45條第2項係規定「按次處罰」；健管法第24條 第1項第3款則規定「按次連續處罰」，二者立法體例顯然不 同，健管法在處罰上雖然一樣按次處罰，但另有「連續」的 概念；食安法只有按次處罰但沒有連續處罰之概念。食安法 及行為數認定標準之規定並非為「連續」處罰，而係將「每 日」之廣告行為認定為一次，如此復始。果若依健管法為處 罰時得援引依食安法訂定之行為數認定標準按日認定為一次 而且無須前次處分送達，則健管法何需規定「連續」二字？ ㈡被告以健管法第1條規定為據，適用食安法之行為數認定標 準，違反法律保留原則：
⒈行為數之認定標準將可能導致處罰之行為數不同，屬已涉及 限制、剝奪人民權利義務之事項，食安法方以第55條之1授 權行政機關訂定行為數認定標準。本件如認得依健管法第1 條規定適用行為數認定標準，顯然在適用及授權上並非具體 明確，違反法律保留原則及授權明確性之本旨。又按健管法 第1條係規定「本法未規定者，適用其他有關『法律』之規 定」，被告所引之行為數認定標準顯屬中央法規標準法所規 定之「命令」，被告似將健管法第1條之適用範圍擴大至「 命令」，似已混淆法規位階。
⒉健管法及食安法規範之違法態樣甚多，處罰類型各異，二者 無法任意比附援引。且參行為數認定標準第3條僅針對食安 法第28條規定之違法類型，更可見即便依同法第55條之1授 權訂定之行為數認定標準第3條，亦無法以單一條文窮盡所 有食安法之行政罰行為，則本件更難以行為數認定標準第3 條任意適用於健管法任一之行政罰類型。
⒊食安法第55條之1規定：「依本法所為之行政罰，其行為數 認定標準，由中央主管機關定之。」所謂之「本法」係指「 食安法」，僅針對依食安法之處罰時之行為數認定標準授權 ；再參行為數認定標準第1條規定及第3條，均明文針對食安 法為規定，非係對健管法違規行為所訂定之認定標準。基此 ，無論健管法第1條或食安法第55條之1，均未授權或明文規 定有關健管法第24條處罰之行為數認定，係依據行為數認定 標準。
㈢本件有一行為不二罰之適用：
⒈最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議（下 稱系爭聯席會議決議）：「『廣告』乃集合性概念，一次或 多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為，均 屬之。」而此決議之適用範圍應包含所有類型之廣告在內。 原告於富邦momo購物台刊登廣告目的乃在銷售系爭健康食品 ，縱刊播日期不同，惟其內容均屬相同而以銷售「同一產品
」為廣告目的。是縱認原處分所示之廣告已違反健管法第14 條第1項規定，惟如考量行為人即原告之犯意、行為之本質 、行為之危害及法律上之評價等，原告於富邦momo購物台所 為廣告之行為，乃一次或多次利用傳播方法為宣傳之集合性 概念，以達招徠銷售目的，則於原告所提出之各廣告版本（ 5個版本）顯然係各出於違反健管法第14條第1項不作為義務 之單一意思，於時空密接下持續反覆出現，彼此間具有時間 、目的及內容之密接性及同一性，依系爭聯席會議決議及同 院106年度第623號判決意旨，該違規事實於主管機關裁處前 ，應各評價為法律上一行為。乃被告「按日」各裁處原告10 萬元罰鍰，合計共罰鍰160萬元部分，卻未個案審酌，核屬 對原告單一違章行為之重複評價，顯然有違反一行為不二罰 原則之違誤。
⒉按行為人如就同一產品推出不同優惠組合或促銷專案，由於 推銷之產品相同，應屬行為人於時空密接下持續反覆出現之 行為，於主管機關裁處前應評價為法律上一行為，高雄高等 行政法院105年度訴字第519號判決、最高行政法院106年度 判字第624號判決參照。被告所指原告於momo台託播之系爭 健康食品廣告內容相異處實係大同小異，該不同處均位於畫 面邊緣，係各該廣告「首次」Live播出之後，再由富邦媒體 科技股份有限公司（下稱富邦媒體公司）自行後製刊登嵌上 ，與原告對系爭健康食品本身之描述顯有不同，並無產品組 合不同之情形，與原告之系爭廣告或產品完全無涉，且非原 告之行為。原告應負責之部分僅限於自己提供之廣告內容（ 即首次LIVE播出之內容），且係基於單一意思，至被告所擷 取指摘內容不同之處，均係購物台公司後製所為，原告並無 干涉權限，顯非基於原告之意，自不得以該等內容認定原告 所爭執者非屬同一行為。廣告之時間、期間等雖由雙方議定 ，然於產品廣告內容播出前，原告至多僅能與購物台公司確 認廣告之首次LIVE播出時間、播出之「廣告內容」、保證「 銷售目標（即銷售金額）」以及「重播日期」，最後是否於 購物台公司具體實際播出或遭調整至哪一個時段播出，則可 能由購物台公司基於是否達標、其他競爭產品銷售表現等因 素，而進行滾動移動式調整。而廣告播出之頻道，本不在原 告與電視購物台公司約定之範疇，係電視購物台公司自行接 洽系統業者，其二者之合作關係如何更非原告所能置喙。原 告與富邦媒體公司簽訂之供應商合作契約書（下稱合作契約 ），富邦媒體公司應給付原告之帳款，係以實際銷貨為付款 依據，然如消費者因受富邦媒體公司後製廣告之吸引，而購 買屬於富邦媒體公司之商品，原告自無從與富邦媒體公司利
益共享。是以，富邦媒體公司之後製廣告行為，非可當成原 告之行為。
⒊判斷於不同日期刊播之廣告是否為同一行為，應參考其廣告 內容對產品特性、功效等之描述，藉此方能判斷不同日期之 刊播行為是否屬接續行為。被告所指廣告內容不同之處均非 原告對系爭健康食品所為之廣告詞句或內容，顯非系爭健康 食品廣告之核心部分，且此等內容與被指稱為不實、誇張之 表述內容亦無實質關聯，應無使消費者受欺騙、誤導之可能 。又消費者於第2次、第3次觀看廣告時，所接收到的產品訊 息並未增加，一般觀看之消費者當不致因畫面邊緣之跑馬燈 、標語等元素或產品組合等促銷活動略有不同，即認為是健 康食品廣告業者另次製作、託播之廣告。
㈣按「判斷前2條之行為數時，應斟酌下列各款情事：……」 行為數認定標準第4條定有明文。故行政機關依同標準第3條 各款規定情事認定行為數時，應同時斟酌第4條所列各款情 事。被告僅援引行為數認定標準第3條第3款規定「按日」處 罰原告，而未斟酌同標準第4條所定情事，更未個案判斷本 件情況。此外，原處分顯與現實情況不符，行政實務上，無 論係本案中或其他案件中，縱僅係於同一縣市區域播出而非 「遍及」全國各地之廣告，被告一樣均按日處罰。 ㈤系爭健康食品經衛福部審核通過保健功效為「不易形成體脂 肪」，原告雖以較為戲劇之方式呈現於廣告，然無以捏造、 虛構之資訊引人陷於錯誤認知之主觀犯意，且原告皆緊扣「 不易形成體脂肪」之保健功效，而未逸脫衛福部准予保健功 效宣稱之意旨。健管法並未就廣告內容之虛偽不實訂定相關 判定標準，自應回歸立法目的，即以廣告內容是否有危害國 民健康並損及公共利益為判斷標準。系爭健康食品廣告內容 提及之數據與效果，皆係經動物實驗、或體驗試用者經實際 食用後所得之實質科學證據，並非原告誆稱或捏造，被告僅 以上開數據非屬許可保健功效宣稱之內容為由，而未經個案 具體審酌內容，不分情節之輕重，且未附具理由說明，逕認 構成虛偽不實，有裁量怠惰之瑕疵。
㈥被告自107年9月5日起至同年月21日間，針對系爭健康食品 廣告作成之處分有8件，累積罰鍰金額達160萬元，遠超過健 管法第24條第1項第1款所定50萬元以下之罰鍰金額。再者， 該8次處分之作成日期非常密集，卻未於處分書中附具理由 說明，足證被告所為罰鍰處分係出於恣意，顯非達成行政目 的所必要。且被告於裁處罰鍰時，皆未審酌原告違反行政法 上義務行為應受責難之程度、因違反行政法上義務所得之利 益，顯有過苛。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：1.
明細表1所示之行政處分及該部分訴願決定1均撤銷。2.明細 表2所示之行政處分及該部分訴願決定2均撤銷。三、被告答辯略以：
㈠按健康食品之廣告內容必須真實、明確，且其宣稱之保健效 能應依查驗登記內容為主，不得超過許可範圍，為健管法第 14條第1項所明定。查系爭健康食品係經衛福部核准之健康 食品，其核准之保健功效為「經動物實驗證實，有助於不易 形成體脂肪。在嚴謹的營養均衡與熱量控制，以及適當的運 動條件下，適量攝取本產品有助於不易形成體脂肪。」然原 告刊播內容述及「只要8週有效降低體脂肪量14.7％、降低 體重16.4％、降低肝臟脂質23.5％、58位醫學博士團隊研發 效果超級有效！針對脂肪吸收儲存代謝全面打擊，經動物實 驗證實8周即有驚人的效果……獨家拒絕脂肪黃金配方…… 通過國家衛生福利部，保證安全無虞，保健權威潘懷宗，誠 心推薦嚴格把關……食物轉化脂肪前，山茶花種籽抑制形成 ，脂肪儲存前，山苦瓜阻斷囤積，身上既有脂肪，兒茶素加 速代謝，皮下脂肪蓄積，抑制脂肪形成...艾成4個月減23公 斤……王瞳3個月減7公斤、主持人說：所以你先吃喜樂纖， 你一天吃幾顆？王瞳說：一開始一天是4顆。主持人說：第 一個月有瘦嗎？王瞳說：一個月瘦3公斤了……主持人說： 那你前面一個月大概瘦多少？艾成說：大概8公斤。……主 持人說：……所以媽媽朋友如果你想要瘦得快一點，我們喜 樂纖是希望你一天吃4顆，等你瘦到你想要的體重我們就1天 2顆就好了……不要忌口……可以繼續享受美食，但是你可 以讓自己維持喜歡的身材……。廠商代表玫伊說：……整組 直接挑戰5到8的效果給大家……主持人說：……如果你很胖 像艾成一樣，你可以挑戰到20以上……」等內容，顯已超出 衛福部核定系爭健康食品保健功效可宣稱之範圍，可能誤導 消費者以為食用該產品，不必配合營養均衡、熱量控制、適 當運動即可達到廣告所宣稱之效果。原告違反健管法第14條 第1項規定事實明確。
㈡原處分無違一事不二罰原則：
⒈按健管法係食安法之特別法，關於健管法規範未盡事宜之處 ，應得參照食安法相關規定，為健管法第1條所明定。衛福 部據食安法第55條之1授權而訂定發布行為數認定標準。因 個別行政法規管制目的不同、行為人違法行為態樣各異及主 觀不法意識有別等，關於違反行政法上義務之行為，究應評 價為「一行為」或「數行為」，須根據個案之具體事實情狀 ，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義（含處罰目的）、期 待可能及社會通念等因素綜合判斷之。又食安法第28條規定
食品廣告不得有不實、誇張、易生誤解或宣稱醫療效能之資 訊，否則依同法第45條規定予以處罰，旨在保障消費者獲得 真實而完整之資訊，維護國民健康與閱聽大眾之消費權益， 則衛福部為貫徹食安法第28條之立法意旨及制裁目的，於行 為數認定標準第3條規定，依廣告產品品項、廣告版本、刊 播媒介及刊播日期是否不同，作為違規廣告行為數之認定標 準，經核亦無違反期待可能及一般社會通念，自得予適用（ 本院107年度訴字第143號判決參照）。經查原告分別於如附 件1編號1至8所示監控日期及媒體，刊播有如各該編號違規 內容欄所示之系爭廣告，被告依行為數認定標準第3條及第4 條規定，審酌原告所刊播之系爭廣告，係就不同日之刊播或 不同刊播媒介之個數判斷，並審酌原告自98年起經營食品業 多年，應熟稔食品安全衛生相關法令，負有確實遵守並落實 食品廣告自主管理之義務，其利用電視（網路）媒體刊播系 爭廣告影響範圍遍及全國各地，對消費者產生之錯誤認知與 危險，並獲取不當利益，應受責難程度等違規情狀，認定本 案為16件違規行為，再依行政罰法第25條規定分別處罰之。 又本案因查獲機關函送資料時間不同，分成8份處分書裁處 共計160萬元罰鍰（每1件違規行為裁罰10萬元，計16件違規 行為），已屬法定裁罰金額範圍內，並無違誤，所作行政處 分自應予以維持。
⒉系爭聯席會議決議係針對無法律或法規命令之情況下，如何 認定違反藥事法第65條之行為數所為之決議，與食安法已就 行為數之認定，授權制定行為數認定標準，並不相同（最高 行政法院107年度裁字第335號裁定、本院106年度訴字第132 4號判決參照）。是以，被告依據食安法第55條之1授權訂定 之行為數認定標準第3條及第4條規定，認定本案共計16件違 規行為，再依行政罰法第25條規定分別處罰之，尚無原告所 指一行為二罰之情事，並無違反一行為不二罰之原則。 ㈢既然健康食品具有「食品」之屬性，則有關管理食品衛生安 全及品質之食安法自屬於健管法第1條所謂之「其他有關法 律」範圍。次由衛福部106年3月16日衛授食字第1061200468 號令發佈之「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或 醫療效能之認定基準」第2點規定亦可見健管法相較於食安 法具有特別法之性質。再依衛福部食品藥物管理署107年8月 27日FDA企字第1079026583號函略以，健管法係食安法之特 別法，爰其規範未盡事宜，應參照食安法規定。是以，「健 康食品」廣告行為數之認定應依食安法第55條之1授權訂定 之行為數認定標準辦理。
㈣原告援引數件實務判決，主張被告應按次將（前次）行政處
分送達後方能再次為（後）處罰云云，惟原告引用之判決案 由分別為有關郵政事務、綜合所得稅、藥事法或醫療法等， 與攸關民生之食安法及健管法無關，立法目的不同，不宜比 附援引；而健管法第24條第1項第3款規定按次連續處罰，並 非針對限期改善行為，故在行為數認定上，自無須受最高行 政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議之限制。 ㈤又依授權明確性原則，法律保留原則所稱之「法律」，不限 於形式意義法律，基於法律授權之法規命令亦得為之，否則 無異以有限之立法資源欲詳盡規範無窮之行政任務。行為數 認定標準係食安法第55條之1授權制定，乃立法者考量食安 法之立法目的，鑑於避免民眾受違法廣告影響認知產生健康 、財產等損害，考量不同產品品項、廣告版本、傳播媒介及 刊播日期，均係向民眾認知產生多次危害，故應分別計次違 法行為，按次處罰至其停止刊播為止，方能符合社會通念及 政府遏止違規廣告之制裁意義。行為數認定標準係主管機關 依法律之授權，為執行母法有關食安法所為之行政罰行為數 認定所訂定之細節性、技術性法規命令，並未逾越授權之目 的與範圍，核與母法規定意旨無不合，自得予以適用。 ㈥被告從未以廣告內容不同，為裁罰行為數認定依據，而是按 行為數認定標準第3條及第4條規定為處分之法令依據，以不 同刊播日計算行為數：
⒈行政罰之處罰，是以行為人之行為作中心，行為人之行為究 竟屬於違反行政法義務行為之一行為或數行為，應以行為人 之主觀意思及客觀上與所違反之行政法上義務規定之構成要 件判斷之。而從合作契約第8條及第9條約定內容可知，系爭 廣告跑馬燈變換不同之廣告促銷活動，廣告畫面分別出現不 同內容，其目的就是為提升商品銷售業績，是原告授權並同 意刊播媒體公司加上不同廣告畫面之後製行為，以吸引觀眾 注意的廣告模式，為原告及富邦媒體公司共同獲利之行銷廣 告服務。況富邦媒體公司已說明實質產品廣告內容係由原告 製作，確認商品組合、刊登廣告內容、時間、期間及頻道等 事項係由雙方議定，非由富邦媒體公司自行決定。 ⒉縱原告所指各該相同或不同版本內容之廣告係富邦媒體公司 自行後製刊登嵌上，然均屬渠等雙方合作契約之合作廣告， 共享廣告利益，原告亦是受益主體，自當承受。即使是原告 稱相同內容之廣告版本，因富邦媒體公司後製行為，最終呈 現給消費者的廣告實質內容不同，仍是不同廣告內容。退步 言，不論是否廣告內容相同，亦因該當不同刊播媒介、不同 日之刊播，依行為數認定標準第3條規定，應評價為數行為 。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第27至59頁）、訴願 決定1（本院卷第215至230頁）、訴願決定2（本院卷第233 至243頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事 項厥為：被告有無重複處罰？行為數認定標準能否適用於違 反健管法之行為數認定？
五、本院之判斷：
㈠本件應適用的法令及法理：
1.健管法第1條規定：「為加強健康食品之管理與監督，維護 國民健康，並保障消費者之權益，特制定本法；本法未規定 者，適用其他有關法律之規定。」第2條第1項規定：「本法 所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其具該功效 之食品。」第14條規定：「（第1項）健康食品之標示或廣 告不得有虛偽不實、誇張之內容，其宣稱之保健效能不得超 過許可範圍，並應依中央主管機關查驗登記之內容。（第2 項）健康食品之標示或廣告，不得涉及醫療效能之內容。」 第24條第1項第1款至第3款規定：「健康食品業者違反第14 條規定者，主管機關應為下列之處分：一、違反第1項規定 者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。二、違反第2項 規定者，處新臺幣40萬元以上200萬元以下罰鍰。三、前2款 之罰鍰，應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止；情節重 大者，並應廢止其健康食品之許可證。……。」 2.行政罰法第24條第1項、第2項規定：「（第1項）一行為違 反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高 之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低 額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外 ，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁 處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的 者，不得重複裁處。」第25條規定：「數行為違反同一或不 同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」其立法理由載明 「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不 同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之 情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰 。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不 相違。」準此以論，行為人以同一行為違反數個行政法上義 務規定，而皆應處罰鍰者，固應適用行政罰法第24條第1項 之一行為不二罰原則，從一重處罰之，但如非屬同一行為者 ，即應適用同法第25條規定分別處罰。但所謂「一行為」， 其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」。所謂自然 一行為，乃指行為人本於一個意思決定，在外界現實上形諸
於外單一之身體舉動，或應為舉動而消極不為舉動；或者本 於單一決意所為數舉動在時間空間密接關係下，以自然意義 觀察仍可視多數舉動為單一作為者。至於法律上一行為，則 指透過應然規範面，將自然意義之數行為視為法律上單一行 為，例如相同舉動具有反覆實施性質之營業行為，但主管機 關裁處後即切斷其單一性，如刑法之結合犯、集合犯、想像 競合行為等。另針對自然意義下本於單一違法決意之單一舉 動，倘若立法者由應然規範面觀點，為保護法益之必要，在 符合憲法第23條比例原則及法律授權明確性原則前提下，亦 得針對該單一舉動而使違規事實一直存在之行為，考量該違 規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，藉由法定之界分 標準，認定其違規行為之次數，而得就此等法律意義下之數 行為，予以連續查處裁罰，不生一行為二罰之問題，與法治 國家一行為不二罰原則並未牴觸，此參司法院釋字第604號 解釋，就86年1月22日增訂公布之道路交通管理處罰條例（ 下稱「道交處罰條例」）第85條之1規定，針對特定違反道 交處罰條例之交通違規行為，得連續舉發處罰，並本於同條 例第92條授權所修正發布之「違反道路交通管理事件統一裁 罰標準及處理細則」第12條第4項規定以「每逾2小時」為連 續舉發處罰之標準（該細則規定現已納入道交處罰條例第85 條之1第2項第2款規定），解釋認定未牴觸法治國家一行為 不二罰原則，也未違反比例原則，即可得映證。綜言之，違 反行政法上義務之行為，如何評斷其行為數之認定標準，應 依個案具體判斷，就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意 旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素決定之（最高行 政法院107年度判字第629號判決意旨參照）。 3.依前述健管法第2條第1項對健康食品之定義，健康食品本身 即食品之一種，僅因其具有保健功效，並得標示或廣告其具 該功效，為加強此等食品之管理與監督，維護國民健康，並 保障消費者之權益，故立法者有別於針對一般食品衛生安全 管理所定之食安法，特別制定健管法予以規範（健管法第1 條規定參照）。因此，健管法為食安法的特別法，依健管法 第1條規定，該法未規定事項，應適用其他有關法律之規定 ，所謂其他有關法律規定，自然包括食安法相關規定。參照 前開說明，健管法對於健康食品標示或廣告之言論內容，設 有前述第14條之限制，違反者，並應依同法第24條第1項規 定處罰，且應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止（同條 項第3款規定參照）。然而，健管法就違規廣告行為次數該 如何認定，並未設有特別規定，參照上開說明，食安法對此 有明文規範者，自應適用之。而食安法第28條第1項、第2項
，也有類似關於食品標示或廣告等言論內容之限制，規定： 「（第1項）食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主 管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或 廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。（第2項）食 品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」違反者，依食安 法第45條第1項規定：「違反第28條第1項或中央主管機關依 第28條第3項所定辦法者，處新臺幣4萬元以上4百萬元以下 罰鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣60萬元以上5百萬元 以下罰鍰；再次違反者，並得命其歇業、停業一定期間、廢 止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者 之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄。」同 法第55條之1並規定：「依本法所為之行政罰，其行為數認 定標準，由中央主管機關定之。」其立法理由稱：「為建立 執法之公平性，授權中央主管機關訂定本法行政罰之違規行 為數認定標準。」換言之，立法者就食安法違法應受行政罰 的行為數認定，已明確授權中央主管機關，以符合食安法保 護法益必要之規範觀點，訂定行為數界分認定之標準，參照 前揭說明，只要中央主管機關所定行為數認定標準，與憲法 第23條比例原則相符，即得予適用，作為界定法律意義下一 行為或數行為之查處、裁罰認定標準，不生一行為二罰之問 題。且該等由立法者明確授權所訂定之行為數認定標準，在 不違反比例原則而無牴觸法治國一行為不二罰原則的前提下 ，由於健管法第14條、第24條第1項對健康食品標示與廣告 言論內容之管制與處罰，顯係食安法針對食品標示、廣告之 管制與處罰之特別規定，但健管法本身對行為數認定標準未 特別規定，自得適用食品衛生安全管理之普通法即食安法第 55條之1所授權訂定行為數認定標準，以判斷違反健管法第1 4條規定而應予裁罰之行為數。
4.食安法中央主管機關衛福部本於食安法第55條之1之授權， 訂定行為數認定標準，其中第3條規定：「實施違反本法第 28條廣告限制規定之行為者，依下列基準判斷其行為數：一 、不同品項之產品。二、不同版本之廣告。三、不同刊播媒 介之個數。四、不同日之刊播。」其訂定理由載明：「一、 明定違反本法第28條廣告限制規定行為數之判斷基準。二、 本法第28條廣告限制規定之立法目的，係為避免民眾受違法 廣告影響認知產生健康、財產等損害，考量不同產品品項、 廣告版本（廣告內容不同，即不同廣告版本）、傳播媒介及 刊播日期，均係向民眾認知產生多次危害，故應分別計次違 法行為，按次處罰至其停止刊播為止，方能符合社會通念及 政府遏止違規廣告之制裁意義。三、廣告傳播媒介多元化，
不同之電視頻道係以不同顧客群為訴求主體，並具不同閱聽 族群，故屬不同媒介傳播，應以數行為認定，不同之電臺頻 道、報紙版次、雜誌期數、網頁網址、車輛、文案（如：看 板、廣告牌、海報等）張貼處所、傳單發送者等行為數認定 ，亦同。」、第4條規定：「判斷前二條之行為數時，應斟 酌下列各款情事：一、違反之動機及目的。二、違反之手段 。三、違反義務之影響程度。四、違反義務所致之所生危害 及損害。」。其訂定理由明載：「一、查違法之行為究應評 價為『一行為』或『數行為』乃個案判斷之問題，並非僅就 法規與法規間之關連或抽象事實即可認定，必須就具體個案 之事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件之實現及受侵害 法益，斟酌被違反行政法上義務條文之規範目的、立法意旨 、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定。二、考量違 規行為樣態繁多，且食品業者之營業規模與型態差異甚大， 故有關違反不作為義務之行為數及違反食品廣告規定之行為 數，除分別依本標準第2條及第3條判斷外，仍應考量本條各 款規定，依具體個案之違規情節綜合判斷之。」經核上開行 為數認定標準第3條、第4條規定，不僅有食安法第55條之1 之明確授權基礎，且已由食安法保護法益所必要之規範觀點 ，考量立法者按次處罰，遏止違規廣告之制裁意旨，設定行 為數認定之諸項判斷基準，依此等標準認定違法應受裁罰之 行為數，與憲法第23條比例原則當屬相符，徵諸前開說明， 自得予以援用，並得於違反健管法第14條規定，而依第24條 第1項規定裁罰時，予以援用。
5.固然系爭聯席會議決議：「『廣告』乃集合性概念，一次或 多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為，均 屬之。非藥商多次重複地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以 達招徠銷售為目的之行為，如係出於違反藥事法第65條之不 作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯 。該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁 處後，始切斷違規行為之單一性。」但此乃因藥事法針對違 反同法第65條規定，非藥商從事藥物廣告行為之違法行為， 並未由立法者依規範觀點，對行為數認定標準有所規定，方 由系爭聯席會議決議，考量藥事法該條文義、立法意旨、制 裁意義、期待可能與社會通念等因素，所為上述闡釋，且藥 事法第65條之禁止規範，乃針對廣告行為人資格條件的限制 ，此與健管法第14條、食安法第28條第1項、第2項針對廣告 內容限制之情形，也有不同。再者，藥事法所稱藥物，指藥 品及醫療器材，同法第6條對藥品之定義，與食安法第3條第 1款對「食品」定義「指供人飲食或咀嚼之產品及其原料」
，亦有所別。亦即藥事法第65條規定，並非食安法第28條之 特別規定，此與健管法第14條之情形也有不同。因此，上開 聯席會議決議之違法廣告行為的認定標準，在立法者藉由食 安法第55條之1明確授權，以行為數認定標準第3條、第4條 規定，對於違反食安法第28條第1項、第2項，以及健管法第 14條等違法廣告行為，既設有法律上行為數的認定標準，自 應優先適用上述行為數認定標準之規定，而無比附援引系爭 聯席會議決議之必要。
6.至另最高行政法院前108年4月份第2次庭長法官聯席會議， 針對「廢棄物清理法（下稱「廢清法」）第50條、第51條第 2項關於『經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處 罰』之規定，其所稱『按日連續處罰』，……是否應按日逐 次送達處分書，或得一次按日數裁罰合併送達？」之法律問 題，雖曾決議：「……處分相對人受同法第50條或第51條第 2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務， 在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分 機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未 完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。再者，上 開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的， 係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成
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