最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第532號
上 訴 人 許煌
訴訟代理人 沈永宏律師
被 上訴 人 宜蘭縣政府
代 表 人 林姿妙
被 上訴 人 宜蘭縣冬山鄉公所
代 表 人 林峻輔
訴訟代理人 游敏傑律師
上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國107年5月
31日臺北高等行政法院106年度訴字第965號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人宜蘭縣政府（下稱縣府）代表人原為陳金德，嗣變 更為林姿妙，其新任代表人已聲明承受訴訟，核無不合，應 予准許。
二、上訴人與其配偶呂宗慶於民國104年4月23日，就上訴人所有 宜蘭縣○○鄉○○○段00○00○00○00○號、呂宗慶所有同段 25-14地號土地（呂宗慶於106年5月4日將其土地移轉登記上 訴人名下，下合稱系爭土地），向宜蘭縣羅東地政事務所（ 下稱羅東地政）申請土地複丈，經該所於104年6月4日實地 鑑界完竣結案。上訴人於106年3月9日分別向羅東地政及被 上訴人縣府，以前揭複丈鑑界測量結果有誤及系爭土地區域 遲不進行地籍圖重測為由請求國家賠償，經被上訴人縣府以 106年3月21日府秘法字第1060037756號函拒絕賠償。上訴人 再於106年4月5日分別向內政部及被上訴人縣府陳情系爭土 地區域應全面為地籍圖重測，並督促訴外人即同上段25-18 地號土地所有權人林敬服拆除水泥牆柱等地上物，被上訴人 縣府以106年4月13日府地籍字第1060056619號函復：「倘台 端對該鑑界結果有異議，請依上開規定申請再鑑界，始為正 辦。又台端與鄰地25-18地號土地間使用爭議，係屬私權範 圍，建請循司法途徑解決」等語。上訴人不服，以被上訴人 縣府及宜蘭縣冬山鄉公所（下稱公所）為被告，提起行政訴 訟，並聲明求為判決：「一、請求判令被告縣○○○○○○ ○縣○○○○○○○○○○段○○0號（附件3）、第5號（ 附件4）、第7號（附件2-1）、第8號（附件5）、第9號（附
件6）、第11號（附件7）、第15號（附件8）、第20號（附 件9）、第23號（附件10）地籍藍曬底圖委請內政部國土測 繪中心（下稱國土測繪中心）辦理執行以下事項：A.小南澳 段區域所有已登記土地為鑑界複丈。B.小南澳段區域已為公 眾使用之道路（含公有土地及與相毗鄰私有地一部分）辦理 地籍測量。」「四、請求判令被告縣府（即被上訴人縣府） 與公所（即被上訴人公所）應管理、養護第一項第B款道路 （下稱聲明一B道路）及其通行。」「五、請求判令被告縣 府（即被上訴人縣府）與公所（即被上訴人公所）應連帶給 付原告（即上訴人）新臺幣（下同）150萬元及自起訴狀繕 本送達被告縣府（即被上訴人縣府）及公所（即被上訴人公 所）之日起至清償日止按年息5%計付之利息。」經原審106 年度訴字第965號判決（下稱原判決）駁回（上訴人另聲明 「二、請求判令被告縣府（即被上訴人縣府）就小南澳段區 域所有未登記國有土地辦理土地所有權第一次登記。」「三 、請求判令被告縣府（即被上訴人縣府）應就第一項第B款 之供公眾使用且與公有土地相毗鄰之私有土地部分辦理分割 、交通用地（使用地類別）之變更登記。」部分，經原審另 以107年5月31日106年度訴字第965號裁定駁回，非本件上訴 範圍），上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審答辯及聲明均引用原判決 所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人請求 之訴訟類型，經原審闡明後，其表示聲明一、四係依行政訴 訟法第8條第1項前段提起公法上之一般給付訴訟；聲明五係 依同法第7條合併請求損害賠償訴訟。㈡上訴人聲明一A係請 求被上訴人縣府類推適用土地法第46條之1規定就小南澳段 土地全面辦理鑑界複丈，惟參諸地籍測量實施規則第204條 規定，複丈土地所有人或相關權利人因具有該條5款情形之 一者，依該規則第209條繳納複丈費後，始得申請就相關土 地進行複丈；且遍觀土地法及地籍測量實施規則有關複丈之 所有規定，複丈均須由土地所有人或相關權利人就有所爭執 之各筆（或數筆）土地為之，殊無就「某段全部地號」全面 辦理之規定。至土地法第46條之1，僅係地政機關得重新實 施地籍測量之法律依據，與上訴人上開主張複丈鑑界無涉。 是上訴人主張類推適用土地法第46條之1，請求被上訴人縣 府就小南澳段土地全面辦理鑑界複丈，於法無據，亦難認有 何公法上之請求權存在。㈢上訴人聲明一B係主張類推適用 地籍測量實施規則第221條規定，請求被上訴人縣府就聲明 一B道路辦理地籍測量。惟查，地籍測量實施規則第221條係
就鑑界複丈之辦理程序及異議之相關救濟程序，並未涉及地 籍圖重測，是上訴人主張類推適用該規定為重新測量上開土 地之請求，難謂有據。至於上訴人所舉內政部106年4月11日 台內字第1060027444號函，僅為內政部接受上訴人陳情後， 因事屬被上訴人縣府職務範圍而函請被上訴人縣府查明函復 ，係上級機關對下級機關本於職權所為之指揮監督，上訴人 並不因此而有請求地政機關啟動土地法第46條之1地籍圖重 測程序之權利。是上訴人此部分請求亦乏依據，自無足採。 ㈣上訴人聲明四主張依公路法第6條第2項及第26條第2項規 定，請求被上訴人縣府與公所應管理、養護聲明一B道路及 其通行。惟細繹上訴人上開主張，其一方面陳稱聲明一B道 路數十年來均由被上訴人縣府及公所負管理及養護責任，卻 復請求被上訴人縣府與公所應管理、養護聲明一B道路，其 主張似有齟齬。次以上訴人此部分主張，係建立在聲明一B 道路係屬鄉道之前提下，然此主張已為被上訴人所否認；而 依卷內資料以觀，上訴人所指聲明一B道路係坐落小南澳段 25-18、25-60、25-16等地號私有土地內，而該土地使用分 區均為一般農用區，使用地類別均為農牧用地，地上均無建 物，而上訴人所有系爭土地使用分區亦均為一般農用區，使 用地類別均為農牧用地，地上亦無建物。準此，足徵上訴人 所指聲明一B道路，實非供不特定之公眾通行所必要，充其 量僅係供特定人使用之私設通道，或僅為特定人通行便利或 省時而已，且於通行之初，土地所有權人有無阻止之情事是 否已經歷年代久遠而未曾中斷，均非無疑。姑不論上訴人所 指聲明一B道路部分面積是否為既成道路而成立公用地役關 係，其既主張因他人土地具公用地役關係，應僅係受有通行 反射利益之人，是其對該道路用地所有權人或管理權人，當 無任何公法上請求權可據以行使。又聲明一B道路尚查無其 他使用性質、使用期間、通行情形及公益之必要性。從而， 上訴人所主張通行之聲明一B道路既未符合司法院釋字第400 號解釋所定要件，亦未曾依宜蘭縣既成道路認定作業要點申 請既成道路證明，實難逕依其主張即認係既成道路，更難謂 係鄉道，是被上訴人自無權責擅依公路法第6條第2項前段、 第26條第2項前段及宜蘭縣市區道路管理規則相關規定予以 管理、養護或維持通行。是上訴人此部分請求，亦非有據。 ㈤上訴人聲明五係主張合併請求被上訴人縣府與公所應連帶 給付上訴人150萬元及相關法定遲延利息之損害賠償。惟查 ，上訴人上開給付訴訟均無理由，已如前述，自難認其受有 何損害得合併請求賠償，是上訴人此部分合併請求損害賠償 ，亦乏依據。㈥上訴人另以林敬服、朱氏與被上訴人應負共
同侵權行為責任，而依行政訴訟法第41條規定聲請裁定命其 參加訴訟部分，惟林敬服、朱氏與被上訴人就本件訴訟並無 何合一確定之必要；另上訴人聲請裁定命國土測繪中心參加 訴訟，原審認亦無必要；末以上訴人主張本件應聲請大法官 解釋，惟未見其理由外，原審亦認無必要等語，因而駁回上 訴人於原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨 補充論斷於下：
㈠按「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺 變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」「地籍測量 實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及 應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」分別為土 地法第46條之1及第47條所明定。依上開授權，內政部修正 發布地籍測量實施規則第204條規定：「土地有下列情形之 一者，得申請土地複丈：一、因自然增加、浮覆、坍沒、分 割、合併、鑑界或變更。二、因界址曲折需調整。三、依建 築法第四十四條或第四十五條第一項規定調整地形。四、宗 地之部分設定地上權、農育權、不動產役權或典權。五、因 主張時效完成，申請時效取得所有權、地上權、農育權或不 動產役權。」第209條規定：「申請複丈應繳納土地複丈費 。土地複丈費之收支應依預算程序辦理。」第221條規定： 「（第1項）鑑界複丈，應依下列規定辦理：一、複丈人員 實地測定所需鑑定之界址點位置後，應協助申請人埋設界標 ，並於土地複丈圖上註明界標名稱、編列界址號數及註明關 係位置。二、申請人對於鑑界結果有異議時，得再填具土地 複丈申請書敘明理由，向登記機關繳納土地複丈費申請再鑑 界，原登記機關應即送請直轄市或縣（市）主管機關派員辦 理後，將再鑑界結果送交原登記機關，通知申請人及關係人 。三、申請人對於再鑑界結果仍有異議者，應向司法機關訴 請處理，登記機關不得受理其第三次鑑界之申請。（第2項 ）前項鑑界、再鑑界測定之界址點應由申請人及到場之關係 人當場認定，並在土地複丈圖上簽名或蓋章。申請人或關係 人不簽名或蓋章時，複丈人員應在土地複丈圖及土地複丈成 果圖載明其事由。（第3項）關係人對於第一項之鑑界或再 鑑界結果有異議，並以其所有土地申請鑑界時，其鑑界之辦 理程序及異議之處理，準用第一項第二款及第三款之規定。 」依上開規定，土地所有人或相關權利人因有地籍測量實施 規則第204條所規定之5款情形，固得繳納土地複丈費並申請 就相關土地進行複丈，然無就與其權益無直接關係之「某段 全部地號」申請全面進行複丈之法律依據。又土地法第46條
之1固規定地政機關得重新實施地籍測量之情形，惟與上訴 人所主張之複丈鑑界無涉；地籍測量實施規則第221條則係 規範鑑界複丈之作業程序，以及異議等救濟程序之相關規定 ，並未涉及申請地籍圖重測，是上訴人主張類推適用上開規 定，依行政訴訟法第8條請求被上訴人縣府就小南澳段土地 全面辦理鑑界複丈及就聲明一B道路實施地籍測量，自難認 屬有據，原判決認定上訴人聲明一均欠缺公法上請求權，為 無理由，並無不合。
㈡認定事實為事實審法院的職權，而證據之證明力如何或如何 調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意 旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據 法則，即不能指為違法；且證據之取捨與當事人所希冀者不 同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判 決有違背法令之情形。又所謂判決不備理由，係指判決全然 未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完 備，不足使人知其主文所由成立之依據。故縱其說明為當事 人所不認同，亦與判決不備理由有間。原判決業論明：上訴 人有關被上訴人縣府與公所應管理、養護聲明一B道路及其 通行之主張，係建立在聲明一B道路係屬鄉道之前提下，然 此已為被上訴人所否認，又上訴人主張聲明一B道路係坐落 小南澳段25-18、25-60及25-16等地號私有土地內，依卷內 資料以觀，該土地使用分區均為一般農用區，使用地類別均 為農牧用地，地上均無建物，上訴人所有系爭土地亦為一般 農用區之農牧用地，地上亦無建物，足徵該部分道路並非供 不特定之公眾通行所必要，充其量僅係供特定人通行便利或 省時之私設通道，難認已符司法院釋字第400號解釋所定公 用地役關係之要件，且上訴人既主張因他人土地具公用地役 關係而得通行，此僅屬反射利益，其對該道路用地所有權人 或管理權人，當無任何公法上請求權可據行使；又該道路尚 查無其他使用性質、使用期間、通行情形及公益之必要性， 亦未曾依宜蘭縣既成道路認定作業要點申請既成道路證明， 難認係屬既成道路或鄉道，被上訴人自無權責依公路法第6 條第2項前段、第26條第2項前段或宜蘭縣市區道路管理規則 相關規定予以管理、養護或維持通行，是上訴人此部分請求 ，並非有據等情，原審已就其調查證據之辯論結果，論述其 得心證之理由及法律見解，核與卷內證據並無不符，尚無判 決適用法規不當、判決不備理由或理由矛盾之違背法令情事 。上訴人上訴意旨以：聲明一B道路有部分面積坐落上訴人 所有之小南澳段25-16地號土地上，上訴人並非僅受反射利 益之人，該道路供不特定公眾通行逾40年以上，已成立公用
地役權，被上訴人公所自80年起亦舖設柏油，為既成巷道， 上訴人於原審已提出大進休閒農業區網頁及小南澳段自67年 至105年之航照圖7張供參，且曾多次向被上訴人陳情，原判 決未說明不採之理由，逕認該道路未符合司法院釋字第400 號解釋，而為不利上訴人之判決，顯有判決不備理由及理由 矛盾之違法云云，無非係依其主觀歧異見解，及就原審認定 事實、證據取捨之職權行使事項而為指摘，洵非可採。 ㈢至於上訴意旨以：系爭土地原界址，經地政機關以TWD97衛 星定位錯誤方法測量，而為不實複丈，造成面積縮減，侵害 上訴人之土地所有權，而小南澳段所有土地為一整體，互相 牽連影響，為回復系爭土地原所有權之位置及範圍，勢必需 全面回復小南澳段所有土地之界址，故本件應發回更審，並 命國土測繪中心依TWD67座標基準為測量；又依司法院釋字 第469號解釋意旨可知，公務員怠於執行職務，侵害人民權 利者，其國家賠償責任不以被害人有公法上請求權存在為必 要，系爭土地遭羅東地政以不實複丈手段不法變更所有權範 圍，上訴人自得請求國家賠償；又被上訴人身為地籍整理、 管理及道路管理之主管機關，負有排除侵害並回復原狀之義 務，系爭土地界址既因不實複丈全面遭破壞，被上訴人自應 類推適用土地法第46條之1規定就小南澳段區域所有土地， 以日據時期地籍原圖為鑑界複丈，然原審恝置不問司法院釋 字第469號解釋意旨，遽為上訴人不利之判決，有違憲法第 15條、第24條、國家賠償法第2條、行政訴訟法第8條、第7 條之判決違背法令云云。按司法院釋字第469號解釋固謂： 「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限 ，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律 對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機 關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為 之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自 由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後 段，向國家請求損害賠償。……」然其解釋理由書亦指明： 「惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦 予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為 或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機 關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權 利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量 問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之 考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務 員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公 權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，
已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。……」 經查，上訴人原以系爭土地向羅東地政申請複丈，經該所於 104年6月4日實地鑑界完竣結案，上訴人以羅東地政及被上 訴人縣府就前揭複丈鑑界測量結果有誤及系爭土地區域遲不 進行地籍圖重測為由請求國家賠償，惟就複丈鑑界測量結果 有異議，上訴人本得依地籍測量實施規則第221條規定向登 記機關繳納土地複丈費申請再鑑界，並未欠缺救濟途徑，難 認人民之權利因而遭受直接之損害；又土地法第46條之1固 規定地政機關因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重 大原因得實施地籍圖重測，惟未賦予人民直接申請實施地籍 圖重測之權利，亦難認為人民就複丈鑑界測量結果一旦不服 ，地政機關即應實施地籍圖重測而無其他選擇；至於上訴人 固主張聲明一B道路有部分面積坐落其小南澳段25-16地號土 地上，惟查該道路其他部分仍屬他人私有土地，且未具公用 地役關係，均如前述，上訴人之通行至多僅屬反射利益，被 上訴人亦無管理、養護該道路及維持通行之權責。是被上訴 人之公務員縱認有怠於執行職務之行為，依上開解釋意旨， 仍無成立國家賠償之餘地。況且，上訴人就聲明一、四，原 主張係依行政訴訟法第8條第1項前段提起之公法上一般給付 訴訟，並未以國家賠償法第2條第2項後段為請求權基礎，是 上訴意旨執此指摘原判決違法，自無可採。
㈣末查上訴人上開給付訴訟均為無理由，已如前述，是其聲明 五合併請求被上訴人應連帶給付150萬元及法定遲延利息之 損害賠償，亦乏所據，原判決駁回其訴，自無不合。 ㈤綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，認事用法並無違 誤，已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴 人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦詳為論斷 ，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院 大法官解釋亦無牴觸，並無所謂判決適用法規不當、判決不 備理由或理由矛盾等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞 ，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 16 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 10 月 16 日 書記官 莊 俊 亨