最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第531號
上 訴 人 許煌
呂宗慶
共 同
訴訟代理人 沈永宏律師
被 上訴 人 宜蘭縣羅東地政事務所
代 表 人 徐志郎
上列當事人間地籍圖事件，上訴人對於中華民國107年5月31日臺
北高等行政法院106年度訴字第684號判決，提起上訴，本院判決
如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國104年4月23日申辦許煌所有宜蘭縣冬山鄉○ ○○段○○○○○○段○00○00○00○00○號、呂宗慶所有同 段25-14地號土地（呂宗慶於106年5月4日將該土地移轉登記 許煌名下，下合稱系爭土地）鑑界複丈案，被上訴人於104 年6月4日實地鑑界完竣後已核發土地複丈成果圖結案。上訴 人於106年3月9日向被上訴人以系爭土地測量結果錯誤導致 與實地現況不一致，造成系爭土地未直接緊鄰道路而致其申 請農業設施遭拒、權益嚴重侵害為由，據以請求國家賠償， 經被上訴人以106年3月29日羅地測字第1060002241號函檢送 106年國賠字第001號拒絕賠償理由書拒絕賠償。上訴人又於 106年4月29日以91年及93年申請之系爭土地地籍圖謄本與複 丈成果圖不符為由，向內政部及宜蘭縣政府提起訴願，請求 回復小南澳段土地日據時期之地籍圖，並請求命被上訴人更 正「數值地籍測量原始成果資料」及撤銷被上訴人上開106 年3月29日拒絕國家賠償函，惟嗣撤回訴願。上訴人另於106 年5月4日函請被上訴人回復小南澳段土地日據時期之地籍圖 ，並更正「數值地籍測量原始成果資料」，經被上訴人以10 6年5月11日羅地測字第1060004371號函表示不同意後，上訴 人旋即提起行政訴訟（其聲明如附表），經原審闡明後，仍 以聲明二、三、七係行政訴訟法第8條第1項前段公法上一般 給付訴訟；聲明四至六係同法第6條之確認訴訟；聲明十一 至十四則係依同法第7條合併請求損害賠償（關於上訴人聲 明一、八至十所為訴之追加，係不合法，另經原審以裁定駁 回，非本件上訴範圍），經原審106年度訴字第684號判決（
下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審答辯及聲明均引用原判決 所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人許煌 聲明二係請求判令被上訴人回復小南澳段日據時期之地籍原 圖及使用之地籍藍曬圖，聲明三則係請求判令被上訴人應委 請內政部國土測繪中心（下稱國土測繪中心）執行依原證10 之日據時期地籍圖及原證9使用之地籍藍曬圖更正「數值地 籍測量原始成果資料」及更正「地籍圖數值」，其主張係依 據地籍測量實施規則第165條至第169條、第239條規定為之 。惟核該規則第165條至第169條、第239條規定，係分別對 地政機關辦理圖解法地籍圖數值化之步驟、圖幅整合、複製 比例、土地複丈圖之調製等作業程序事項所為之規定，其規 範對象應為地政機關，並無賦與人民得依行政訴訟法第8條 第1項前段規定，進而請求地政機關回復日據時期之地籍原 圖、使用之地籍藍曬圖，及委請國土測繪中心執行日據時期 地籍圖及地籍藍曬圖更正「數值地籍測量原始成果資料」與 「地籍圖數值」等直接請求之公法上權利。尤有甚者，上訴 人許煌此請求，均無法達成地籍測量實施規則第221條第1項 、第232條第1項所生釐清權利及更正登記等直接之法律效果 ，是其並無此公法上之請求權，自無從准許。又上訴人許煌 聲明七主張依據地籍測量實施規則第221條第1項第2款、第3 款規定，請求判令被上訴人應委請國土測繪中心執行依原證 9之小南澳段之地籍藍曬圖及該圖上所載「坐標」、「圖根 」就系爭土地辦理鑑界複丈。惟上訴人前既已聲請複丈，並 經被上訴人作成複丈成果圖在案，若其就鑑界結果有異議時 ，本應向被上訴人申請再鑑界，殊無以提起公法上一般給付 訴訟請求被上訴人委請國土測繪中心辦理鑑界複丈之必要。 再者，地籍測量實施規則第221條第1項第2款、第3款亦無賦 與上訴人得請求被上訴人委請國土測繪中心進行鑑界複丈之 直接請求權，是上訴人此主張亦無可採。㈡上訴人許煌所為 聲明四至六，分別係請求確認原證10小南澳段日據時期地籍 原圖之法律關係成立、原證9小南澳段地籍藍曬圖之法律關 係成立及原證11之小南澳段地籍圖法律關係不成立。然上訴 人許煌本應依循地籍測量實施規則第221條第1項第2款或第 232條第1項之規定申請再鑑界，如對再鑑界結果仍有異議， 依第221條第1項第3款向司法機關訴請處理，或以複丈發現 錯誤為由，依地籍測量實施規則第232條第1項申請主管機關 更正登記，而上訴人許煌竟捨上開得直接發生法律效果之途 徑不為，反而以間接、迂迴之方式提起確認公法上法律關係
成立及不成立之訴訟，自與行政訴訟法第6條第3項之規定有 違，是上訴人此部分之請求，洵屬無據。㈢上訴人許煌固以 其提起前述公法上一般給付訴訟（即聲明二、三、七）及確 認公法上法律關係成立及不成立訴訟（即聲明四至六），而 於聲明十一至十三合併請求金額不等之損害賠償。惟查，上 訴人許煌上開給付訴訟及確認訴訟均無理由，已如前述，自 難認受有何損害得合併請求賠償之可言，是上訴人請求損害 賠償，亦乏依據。㈣上訴人呂宗慶於本件起訴時迄本件言詞 辯論終結時，並非系爭土地之所有人或共有人，其雖主張為 上訴人許煌之配偶，因夫妻一體適用法定財產制，故一同請 求等情。惟查，配偶固適用法定財產制，其人格仍相互獨立 ，並不因此合為一體；至日後是否生剩餘財產分配情事，尚 未可知，至多僅屬期待利益，尚非得謂一方就他方單獨所有 之財產具有處分權能，已難認有何直接法律上利害關係，況 本件所提起之訴訟類型並無撤銷訴訟。本件係源於上訴人許 煌就其所有系爭土地而生之行政爭訟，上訴人呂宗慶並無任 何處分權能，已難謂係本件之適格當事人；縱其起訴適格， 然上訴人許煌就本件請求並無理由，已如前述，是上訴人呂 宗慶與許煌就聲明二至七、十一至十三之共同請求，及上訴 人呂宗慶單獨依行政訴訟法第7條規定合併請求損害賠償如 聲明十四所示，亦無請求權，自無從准許等語，因而駁回上 訴人於原審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人之訴，結論並無違誤。茲就上訴 意旨補充論斷於下：
㈠按土地法第47條規定：「地籍測量實施之作業方法、程序與 土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則， 由中央地政機關定之。」依上開授權，內政部修正發布地籍 測量實施規則第165條規定：「（第1項）圖解法地籍圖得數 值化為之。（第2項）圖解法地籍圖數值化之步驟如下：一 、圖籍資料清理及整飾。二、數值化建檔。三、面積計算。 四、成果檢核。五、成果管理。（第3項）前項第五款成果 ，因原地籍圖破損、折皺或圖紙伸縮，致圖幅接合有困難者 ，得實施圖幅整合。（第4項）圖幅整合之步驟如下：一、 加密控制測量。二、圖根測量。三、現況測量。四、套圖分 析。五、坐標轉換。六、成果檢核。七、成果管理。（第5 項）前項第五款之坐標轉換，得依第四條規定之測量基準辦 理。」第166條規定：「圖解法地籍圖數值化及圖幅整合方 式，依中央主管機關所定之作業手冊為之。」第167條規定 ：「圖解法之地籍圖應依地籍原圖同一比例尺複製之。」第 168條規定：「圖解法之地籍藍曬底圖應依地籍原圖同一比
例尺複製，以標準圖廓坐標四幅接合為一幅，並得視需要縮 製如下：一、地籍原圖為五百分之一者，縮製為二千五百分 之一。二、地籍原圖為一千分之一者，縮製為五千分之一。 」第169條規定：「地籍公告圖應依地籍藍曬底圖複製。但 有特殊情形時，得酌量縮放之。」第239條規定：「土地複 丈圖之調製，應依下列規定辦理：一、依地籍圖或圖解地籍 圖數值化成果調製土地複丈圖時，應將其鄰接四週適當範圍 內之經界線及附近圖根點，精密移繪或繪製於圖紙上，並應 將界線之彎曲、鄰接圖廓線及圖面折縐破損等情形繪明之。 二、土地複丈圖調製後，應經核對地籍圖、原有土地複丈圖 及地籍調查表無誤後，始得辦理複丈。三、土地複丈圖應按 申請案件逐次調製，不得重複使用。」上開規則第165條及 第166條規定，係規範地政機關辦理圖解法地籍圖數值化及 圖幅整合之步驟及方式，第167至169條則是有關圖解法地籍 圖、地籍藍曬底圖及地籍公告圖之複製及比例等規定，第23 9條則規定土地複丈圖之調製等作業程序事項，其規範對象 應係地政機關，尚無賦予人民得直接請求地政機關回復日據 時期之地籍原圖、使用之地籍藍曬圖，以及委請國土測繪中 心執行日據時期地籍圖及地籍藍曬圖更正「數值地籍測量原 始成果資料」與「地籍圖數值」等公法上之請求權。 ㈡次按土地法第69條規定：「登記人員或利害關係人，於登記 完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機 關查明核准後，不得更正。但登記錯誤或遺漏，純屬登記人 員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登 記機關逕行更正之。」地籍測量實施規則第221條規定：「 （第1項）鑑界複丈，應依下列規定辦理：一、複丈人員實 地測定所需鑑定之界址點位置後，應協助申請人埋設界標， 並於土地複丈圖上註明界標名稱、編列界址號數及註明關係 位置。二、申請人對於鑑界結果有異議時，得再填具土地複 丈申請書敘明理由，向登記機關繳納土地複丈費申請再鑑界 ，原登記機關應即送請直轄市或縣（市）主管機關派員辦理 後，將再鑑界結果送交原登記機關，通知申請人及關係人。 三、申請人對於再鑑界結果仍有異議者，應向司法機關訴請 處理，登記機關不得受理其第三次鑑界之申請。（第2項） 前項鑑界、再鑑界測定之界址點應由申請人及到場之關係人 當場認定，並在土地複丈圖上簽名或蓋章。申請人或關係人 不簽名或蓋章時，複丈人員應在土地複丈圖及土地複丈成果 圖載明其事由。（第3項）關係人對於第一項之鑑界或再鑑 界結果有異議，並以其所有土地申請鑑界時，其鑑界之辦理 程序及異議之處理，準用第一項第二款及第三款之規定。」
第232條規定：「（第1項）複丈發現錯誤者，除有下列情形 之一，得由登記機關逕行辦理更正者外，應報經直轄市或縣 （市）主管機關核准後始得辦理：一、原測量錯誤純係技術 引起者。二、抄錄錯誤者。（第2項）前項所稱原測量錯誤 純係技術引起者，指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖 、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽； 所稱抄錄錯誤指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資 料可資核對。」上開規則第221條第1項第2款、第3款規定， 係規範申請人對於土地鑑界複丈結果有異議時之救濟程序， 第232條對於複丈發現錯誤，亦設有後續辦理更正登記之規 定，惟均未賦予人民得直接請求地政機關委請國土測繪中心 進行鑑界複丈之公法上請求權。至於上訴意旨以：地政機關 既本於公權力執行鑑界職務，倘因複丈所生之爭議，地政機 關負有舉證證明其測量為真正之義務，然地籍測量實施規則 第221條第1項第2款竟規定地政機關無須負擔任何責任，反 係申請人應負舉證責任，顯有違憲之虞云云。惟查，上開規 則第221條第1項第2款僅規定申請人對於鑑界複丈結果有異 議時，得敘明理由向登記機關申請再鑑界，並未規定申請人 應負舉證責任，上訴人指摘該款規定因而顯有違憲之虞，尚 有誤會，自非可採。
㈢又所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判 決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文 所由成立之依據。故縱其說明為當事人所不認同，亦與判決 不備理由有間。原判決業論明：本件係上訴人於104年4月23 日申辦其所有系爭土地鑑界複丈，經被上訴人於同年6月4日 實地鑑界完竣後即核發複丈成果圖結案，上訴人嗣於106年3 月9日以系爭土地測量結果錯誤導致與實地現況不一致，致 其權益受損，而向被上訴人請求國家賠償，足見上訴人實係 對於系爭土地上開鑑界複丈結果有異議，其本得依地籍測量 實施規則第221條第1項第2款之規定申請再鑑界，如對再鑑 界結果仍有異議，依同條項第3款規定則得向司法機關訴請 處理；或以複丈發現錯誤為由，依地籍測量實施規則第232 條第1項向地政機關或直轄市或縣（市）主管機關申請更正 登記，如遭否准，則得循序提起行政救濟，並未欠缺救濟途 徑，惟上訴人逕依行政訴訟法第8條第1項前段規定提起一般 給付訴訟，所舉地籍測量實施規則第165條至第169條、第23 9條及第221條第1項第2款、第3款等規定，均不足作為其聲 明二（請求判令被上訴人回復小南澳段日據時期之地籍原圖 及使用之地籍藍曬圖）、聲明三（請求判令被上訴人應委請 國土測繪中心執行依日據時期地籍圖及地籍藍曬圖更正「數
值地籍測量原始成果資料」及「地籍圖數值」）及聲明七（ 請求判令被上訴人應委請行國土測繪中心執行依小南澳段之 地籍藍曬圖及該圖上所載坐標、圖根就系爭土地辦理鑑界複 丈）之請求權基礎，自無從准許等情，已論述其得心證之理 由及法律見解，核與上開規定及說明並無不符，尚無判決適 用法規不當、判決不備理由之違背法令情事。至於上訴人主 張：憲法第15條保障人民之財產權，具有防禦權功能，人民 於其權利受國家侵害時，得請求國家排除其侵害行為，上訴 人於106年申請之地籍圖電子謄本竟明顯向西偏離4公尺及向 北偏離6公尺，且不少土地面積縮減，足見被上訴人不法捏 造地籍圖，被上訴人變造地籍圖之侵害行為，損害上訴人權 益，即屬行政訴訟法第8條第1項所稱之公法上原因，上訴人 自得訴請如聲明二、三、七之請求云云。惟查，我國行政訴 訟是以救濟人民主觀公權利為原則，以法有特別規定始得行 客觀訴訟為例外，此參行政訴訟法第9條並對照同法第4條至 第8條規定即明。在主觀訴訟法制架構下，提起行政訴訟是 以有效保護權利為目的，本件實源自上訴人認為被上訴人就 系爭土地之鑑界複丈結果有誤，惟此於地籍測量實施規則原 即設有排除鑑界結果錯誤之規定，並未欠缺救濟途徑，尚無 違反憲法第15條財產權保障之意旨，上訴人上開主張，仍難 認屬有理。
㈣再按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確 認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認 判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復 原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦 同。」可知於行政法院提起確認訴訟，除明文規定之特殊類 型，如確認行政處分無效或違法外，原則上亦係以法律關係 之存在與否（或成立與否）為其標的，至事實本身則不得作 為確認訴訟之標的。上訴人許煌所為聲明四至六，固分別請 求確認原證10小南澳段日據時期地籍原圖之法律關係成立、 原證9小南澳段地籍藍曬圖之法律關係成立及原證11之小南 澳段地籍圖法律關係不成立，惟查其爭執之所謂日據時期地 籍原圖、地籍藍曬圖及地籍圖法律關係，實僅屬事實問題， 並非法律關係，其聲明請求確認事實，自非合法。是原判決 認上訴人此部分之請求，於法尚有不合，應予駁回，其理由 構成雖有不同，判決結論則無違誤。
㈤至於上訴意旨指摘內政部90年5月2日台（90）內地字第9060 856號函、地籍測量實施規則第89條至第94條、第132條至第 13 4條、第150條、第165條、第169條、第199條、第215條 、第219條、第225條、第228條、第239條至第244條、辦理
圖解法土地界址鑑定作業注意事項、圖解法地籍圖數值化成 果辦理土地複丈作業須知、土地法第46條之1、第46條之2、 第46條之3、土地法執行要點第4點、第14點、第17點等規定 均屬違憲，應聲請司法院大法官解釋，原判決顯有違憲及不 適用行政訴訟法第6條、第7條、第8條規定之違誤云云。惟 查，內政部90年5月2日台(90)內地字第9060856號函略以： 「關於地籍測量實施規則第四條之測量基準，依下列規定辦 理：一、本基準以一九九七年臺灣地區大地基準（TWD97） 為原則……。」係該部本於土地法、國土測繪法之中央主管 機關地位，依其權限，為協助下級實施地籍測量機關在適用 土地法第2編第2章「地籍測量」之相關規定，進行地籍測量 業務時，統一解釋法令、認定事實，以及所應遵循之相關程 序，所訂頒之解釋性與程序遵行裁量基準的一般性規定，性 質上為非直接對外發生法規範效力的行政規則（行政程序法 第159條規定參照），亦僅在被上訴人適用於實施地籍測量 之具體個案時，始間接藉由該具體行政行為而對人民權利或 義務有所影響。是上訴人有關學理上認為將TWD67圖解地籍 圖轉為TWD97圖解地籍圖數值，將會出現2至15公尺之偏差， 故TWD97不得作為測量依據，內政部上開函顯屬違憲等主張 ，於本件訴訟中，仍應回歸至上訴人之權益因而究受有何損 害，然以上訴人所爭執之系爭土地鑑界複丈結果，因未依循 地籍測量實施規則所設救濟程序進行，已難認上訴人所稱學 理上所謂2至15公尺之偏差在其具體個案中有無發生，或偏 差情形為何，本院亦難遽認內政部該函於本件適用時即有違 憲情事。上訴意旨所指摘上開其他法律、法規命令或行政規 則，亦然，均難逕認有聲請司法院大法官解釋之必要。上訴 人上開主張，並無可採。
㈥末查上訴人許煌所提上開給付訴訟及確認訴訟之請求，均為 無理由，已如前述，是其聲明十一至十三合併請求金額不等 之損害賠償，亦乏所據。至於上訴人呂宗慶於原審起訴時， 已非系爭土地之所有權人或共有人，對系爭土地並無任何處 分之權能，其基於上訴人許煌配偶之地位而一同請求，實非 適格當事人，其請求亦為無理由，原判決駁回其聲明二至七 、十一至十二、十四之請求，自無不合。
㈦綜上所述，原判決並無上訴人所指判決不適用法規、適用不 當或判決理由不備、理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨， 無非就原判決已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實 之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決 有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項
、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 16 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 10 月 16 日 書記官 莊 俊 亨
附表：上訴人於原審言詞辯論期日終結前特定主張之聲明一、請求判令被告（即被上訴人）應提出小南澳段日據時期地籍 原圖之掃瞄檔及使用之地籍藍曬圖。
二、請求判令被告（即被上訴人）回復小南澳段日據時期之地籍 原圖及使用之地籍藍曬圖。
三、請求判令被告（即被上訴人）應委請國土測繪中心執行依原 證10之日據時期地籍圖及原證9使用之地籍藍曬圖更正「數 值地籍測量原始成果資料」及更正「地籍圖數值」。四、請求判令確認原證10之小南澳段之日據時期地籍原圖之法律 關係成立。
五、請求判令確認原證9之小南澳段之地籍藍曬圖之法律關係成 立。
六、請求判令確認原證11之小南澳段地籍圖法律關係不成立。七、請求判令被告（即被上訴人）應委請國土測繪中心執行依原 證9之小南澳段之地籍藍曬圖及該圖上所載「坐標」、「圖 根」就系爭土地辦理鑑界複丈。
八、請求判令被告（即被上訴人）應拆除小南澳段25-61、25-62 、25-18、25-34等地號土地周邊之所有圍籬。九、請求判令被告（即被上訴人）應清理位於小南澳段25-14地 號土地之污土、土石。
十、請求判令被告（即被上訴人）應移除位於坐落小南澳段25-1
8地號土地中360平方公尺、同段25-60地號土地上約275平方 公尺、同段25-16地號土地上約100平方公尺、同段25-17地 號土地上約100平方公尺上之柏油道路上之所有障礙（含鐵 門等）。
十一、請求判令被告（即被上訴人）應給付原告（即上訴人）許 煌及原告（即上訴人）呂宗慶共150萬元及自起訴狀繕本 送達被告之翌日起至清償日止按年息5%計付之利息。十二、請求判令被告（即被上訴人）應自106年9月1日起至返還 系爭土地之日止，每月按20萬元給付與原告（即上訴人） 許煌與原告（即上訴人）呂宗慶。
十三、請求判令被告（即被上訴人）應給付原告許煌（即上訴人 ）10萬元及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止按 年息5%計付之利息。
十四、請求判令被告（即被上訴人）應給付原告呂宗慶（即上訴 人）10萬元及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止