最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第519號
上 訴 人 屏東縣屏東地政事務所
代 表 人 藍市垚
訴訟代理人 蔡怡婷
郭煜心
被 上訴 人 蔡福義
上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國108
年9月17日高雄高等行政法院108年度訴字第179號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、屏東縣○○市○○段000○號土地(下稱系爭土地）為一般農 業區農牧用地，屬農業發展條例（下稱農發條例)第3條第11 款規定之耕地。系爭土地於民國60年間為訴外人林真君與被 上訴人之父蔡城共有(應有部分各1/2)；訴外人林慶霖於92 年7月23日經拍賣取得林真君之應有部分，被上訴人於93年8 月4日繼承取得蔡城之應有部分，而共有系爭土地。嗣被上 訴人於108年1月22日提出土地登記申請書，檢具臺灣屏東地 方法院107年度訴字第351號民事確定判決（系爭民事確定判 決），申請辦理系爭土地判決分割登記，案經上訴人審查後 ，以系爭土地共有人均已非屬農發條例於89年1月4日修正施 行前之原共有人，認無該條例第16條第1項第4款規定之適用 ，系爭土地不得分割為單獨所有，爰以108年1月24日屏登駁 字第14號駁回通知書(下稱原處分)駁回被上訴人之申請。被 上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：1.訴願決定及原處 分均撤銷；2.上訴人應依被上訴人108年1月22日之申請，作 成准予系爭土地依系爭民事確定判決辦理共有土地分割登記 之處分，經原審法院判決准許被上訴人聲明之請求，上訴人 不服，提起上訴。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯、聲明，均引用原 判決之記載。
三、原審為上訴人不利之判決，係以：
(一)農發條例第16條第1項第4款：「每宗耕地分割後每人所有面 積未達0.25公頃者，不得分割。但有下列情形之一者，不在 此限：……本條例…89年1月4日修正施行前之共有耕地， 得分割為單獨所有。」之立法意旨，係為解除修法前已存在 之耕地共有關係，避免共有耕地因長期無法分割，致產權關
係越顯複雜，反不利管理、處分，同時保障各共有人得有主 張分割之權益。是以，該條例修正「前」已存在共有關係之 耕地，於修正後部分共有人或應有部分雖發生變動，然其共 有關係未曾終止或消滅，而共有人數「維持」或「少於」修 正前共有人數者，基於上述立法意旨及不影響原共有人權益 之原則，應認得准予依該條例規定辦理分割。復參酌主管機 關內政部訂定之耕地分割執行要點第11點規定，及內政部89 年7月7日台()內地字第8909175號函、89年9月16日台內地 字第8913114號函、89年10月6日台內地字第8913740號函釋 均採同上意見，且函送農發條例之主管機關行政院農業發展 委員會(下稱農委會)89年6月16日(89)農企字第890130676號 函同意在案。
(二)被上訴人之父蔡城與林真君均係農業發展條例89年1月4日修 正施行前，即取得系爭土地所有權應有部分而共有系爭土地 ，自屬施行「前」已存在之共有關係，其等均得依上開條例 第16條第1項第4款規定，請求分割系爭土地為單獨所有。嗣 該條例施行後，原共有人林真君、蔡城之應有部分雖因拍賣 、繼承等原因而分別移轉予林慶霖、被上訴人，惟現共有人 數與修正前相同(均為2人)，分割之宗數亦未超過共有人數 ，則被上訴人因繼承法律事實而繼受蔡城之共有人地位，自 不影響修正前已存在之共有關係，依上開規定及說明，應認 系爭土地於農發條例修正前之共有關係，仍未終止或消滅， 被上訴人持系爭民事確定判決，依農發條例第16條第1項第4 款規定，請求辦理分割登記為單獨所有，核屬有據。上訴人 雖援引農委會106年9月11日農企字第1060220428號函（下稱 106年9月11日函釋），主張系爭土地共有人林真君、蔡城之 應有部分，於農發條例89年1月4日修正後分別以拍賣、繼承 原因移轉予林慶霖、被上訴人，現共有人均已非屬修法前之 原共有人，即無農發條例第16條第1項第4款之適用云云，惟 依前揭說明，農委會106年9月11日函釋與農發條例第16條第 1項第4款之立法意旨有違，乃對人民權利之行使增加農發條 例所無之限制，與法律保留原則不符，原審自不予援用。(三)另內政部101年2月9日台內地字第1010092343號函，係就「 非因繼承關係取得共有人地位之第三人，無農發條例第16條 第1項第3款規定之適用」而為解釋，與系爭土地為農發條例 修正前已存在之共有關係，被上訴人自蔡城繼承應有部分而 成為共有人，其共有關係未曾終止或消滅，共有人數並未增 加，分割後之宗數亦未超過修正前共有人數，應適用該條例 第16條第1項第4款之規定，兩者事實不同，無從比附援引， 原處分駁回被上訴人之申請，即有違誤，上訴人請求撤銷訴
願決定及原處分；暨上訴人應作成依系爭民事確定判決辦理 系爭土地分割登記之處分，為有理由，應予准許等詞，為其 論據。
四、本院按：
(一)農發條例第3條第11款規定：「本條例用辭定義如下：…… 耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、 山坡地保育區及森林區之農牧用地。」第16條第1項第3款、 第4款及第2項規定：「每宗耕地分割後每人所有面積未達0. 25公頃者，不得分割。但有下列情形之一者，不在此限：… …本條例……89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分 割為單獨所有。本條例……89年1月4日修正施行前之共有 耕地，得分割為單獨所有。」「前項第3款及第4款所定共有 耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法 院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」該 條例第16條第1項第3款立法說明略以：「立法院之審議修正 係基於行政院版本第1項有關『耕地不得移轉為共有，但因 繼承者除外』之規定，因繼承得為共有，經一段時間後，勢 必又有『共有』之產權糾紛問題；繼承係法律事實，不能以 人為因素掌控，……最後決定『繼承之耕地，得分割為單獨 所有』」(農委會101年2月3日農企字第1000173043號函參照 )；同條項第4款立法理由載明：「民國62年本條例制定前， 耕地並未禁止分割及移轉為共有；本條例制定後亦未禁止耕 地因繼承而移轉為共有，故耕地共有狀況普遍存在於農村， 此種共有狀況，表面上地籍仍保留單獨一筆，實際已由共有 人分耕分管，……。為使本條例修正施行前之共有耕地，產 權單純化，少共有糾紛，……故依第4次全國農業會議之結 論，將本條例修正施行前之共有耕地，其分割最小單位面積 不受限制，……。增列為第四款。」另內政部為協助登記機 關執行農發條例第16條耕地分割事宜之必要，訂定之耕地分 割執行要點第11點則規定：「(第1項)依本條例第16條第1項 第4款規定申辦分割之共有耕地，部分共有人於本條例修正 後，移轉持分土地，其共有關係未曾終止或消滅，且分割後 之宗數未超過修正前共有人數者，得申請分割。(第2項）依 前項規定申請分割，其共有人人數少於本條例修正前共有人 數者，分割後之宗數，不得超過申請分割時共有人人數。」(二)依上可知，農發條例第16條耕地限制分割之規定，其立法目 的係為避免土地過度細分，致影響農地合理經營利用；惟為 解決長久以來共有耕地產權複雜所導致糾紛問題，同時保障 各共有人得有主張分割之權益，該條例第16條第1項第3款、 第4款規定，89年1月4日修正施行後所繼承之耕地；以及修
正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有，且為避免耕地零 碎、細分，於同條第2項限制耕地分割後之宗數，至多僅能 與共有人人數相同而不得超過共有人人數。準此，基於農發 條例第16條農地產權單純化及不影響原共有人權益之立法意 旨，原判決論以：參酌農發條例第16條第1項第3款、第4款 立法意旨及民法繼承之法理，該條例89年1月4日修正前已存 在共有關係未曾終止或消滅之認定，於農發條例修正後部分 共有人倘有源自於繼承此一不能以人為因素掌控之法律事實 而取得，自不能與一般移轉持分土地同視，應認該土地於農 發條例修正前之共有關係，仍未終止或消滅，應依農發條例 第16條第1項第4款之規定准予分割；否則，若謂修正前已存 在共有關係之耕地，於修正後因繼承、拍賣等原因而分別移 轉予繼承人及第三人，雖共有人數與修正前相同，惟僅因申 請分割時之現共有人(即該繼承人及第三人)均已非修正前之 原共有人，而認修正前之共有關係已有變動，均不得辦理共 有耕地分割登記，不僅與農發條例第16條第1項第4款規定之 立法意旨有違，且對人民權利增加法律所無之限制，與法律 保留原則亦有未符，洵無不合。
(三)經查，系爭土地為一般農業區農牧用地，該土地於60年間為 林真君與被上訴人之父蔡城共有，應有部分各2分之1，惟林 真君之應有部分於92年7月23日因拍賣由林慶霖取得；被上 訴人則於93年8月4日繼承取得蔡城之應有部分，嗣被上訴人 請求判決分割系爭土地，檢具系爭民事確定判決，據以申請 辦理系爭土地判決分割登記等情，乃原審依調查證據之辯論 結果所確定之事實，核與卷內證據相符。則依上開規定及說 明，原判決以系爭土地是農發條例89年1月4日修正施行前， 為被上訴人之父蔡城與林真君共有之土地，嗣林真君、蔡城 之應有部分雖因拍賣、繼承等原因而分別移轉予林慶霖、被 上訴人，惟現共有人數與修正前相同，分割之土地宗數亦未 超過共有人數，則被上訴人因繼承法律事實而繼受蔡城之共 有人地位，自不影響修正前已存在之共有關係，應認系爭土 地之共有關係未曾終止或消滅，被上訴人持系爭民事確定判 決，依農發條例第16條第1項第4款規定，請求辦理分割登記 為單獨所有，核屬有據，而判決訴願決定及原處分均撤銷； 暨上訴人應作成准予系爭土地依系爭民事確定判決辦理分割 登記之處分，並無違誤。上訴意旨主張本件共有人已非農發 條例修正前之原共有人，與耕地分割執行要點第11點所稱「 共有關係未曾終止或消滅」之規定不符，即不屬農發條例第 16條第1項第4款列舉得分割為單獨所有之共有耕地，依「明 示其一，排除其他」之法理，本案依法不得辦理耕地分割，
即無可採。
(四)法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文。各機關依其 職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時固可 以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，而不受該 解釋之拘束(司法院釋字第216號解釋參照）。農委會106年9 月11日函釋謂：「……對於修正前共有關係之認定，僅及於 修正前之共有人，申請分割時之共有人倘均已非屬農發條例 修正前之原共有人之情形，則無同條例第16條第1項第4款之 適用。」與農發條例第16條第1項第4款所定產權單純化及不 影響共有人權益之立法意旨有違，乃對人民權利之行使增加 農發條例所無之限制，與法律保留原則不符，應不予援用， 已經原判決論駁在案，核無不合。又「本法所稱法規命令， 係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項 所作抽象之對外發生法律效果之規定。」行政程序法第150 條第1項規定甚明。查上開農委會函釋內容，係農委會就內 政部函詢有關人民申請依農發條例第16條第1項第4款規定辦 理分割之具體案件，本於農發條例中央主管機關地位所表示 之法律見解，核非行政程序法第150條第1項所稱之法規命令 。上訴意旨執詞農委會106年9月11日函釋為民法第823條第1 項「除法令另有規定外」之分割限制，屬行政程序法第150 條所定法規命令；暨援引農委會108年11月27日農企字第108 0243604號函，主張農發條例第16條第1項第4款，是對於農 發條例修正施行前之共有耕地原共有人，因該法修正施行造 成權益受損而給予例外規定之適用，倘原共有人未申請分割 ，嗣因繼承、拍賣等因素，致現行共有人皆已非原共有人， 自無受該款規定之保障云云，執以指摘原判決違背法令，亦 無足取。
(五)綜上所述，原判決撤銷訴願決定及原處分，命上訴人應作成 准予系爭土地辦理判決分割登記之處分，核無違誤，上訴論 旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由， 應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 8 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 陳 國 成
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
法官 蕭 惠 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 10 月 8 日 書記官 高 玉 潔