高雄高等行政法院判決
109年度簡上字第48號
上 訴 人 胡晉彰
被 上訴 人 嘉義市政府
代 表 人 黃敏惠
上列當事人間食品衛生管理法事件，上訴人對於中華民國109年
5月13日臺灣嘉義地方法院109年度簡字第6號行政訴訟判決，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、緣衛生福利部食品藥物管理署（下稱食藥署）接獲民眾反映 ，稱上訴人以會員帳號「Z0000000000」在雅虎奇摩拍賣網 站（網址：https://tw.bid.yahoo.com/item/Swanson-Pau- dau-d-Arco-%E4%BF%9D%E5%93%A5%E6%9E%9C500mg-100%E7% B2%92% -000000000000，網頁下載日期：民國108年5月30日 ）刊登販售自國外輸入之「Swanson Paud' Arco保哥果500m g100粒」食品（下稱系爭食品），案移由上訴人戶籍所在地 即被上訴人所屬嘉義市政府衛生局辦理，嗣嘉義市政府衛生 局認上訴人違規情事屬實，被上訴人審認上訴人未依規定向 中央主管機關申請查驗登記，違反食品安全衛生管理法（下 稱食安法）第21條第1項規定，爰依同法第47條第8款規定， 以108年8月7日府授衛食藥字第1085103129號裁處書，處上 訴人新臺幣（下同）3萬元罰鍰（下稱原處分），上訴人循 序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。二、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠本件行政處分之記載理由合法：
本件原處分已載明受處分人、原因事實，法令依據、繳款方 式及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關等項，顯 已足使上訴人明瞭受處分之原因事實、理由及法令依據，自 難謂原處分違反行政程序法第96條第1項第2款規定，上訴人 以原處分並未記載行政罰法第18條之內容，認原處分不備理 由，並無可採。上訴人另援引本院93年10月12日之93年度訴 字第1157號判決有關行政處分理由之要求，亦不足認定原處 分之記載違反法定程式。
㈡原處分業已具體明確：
本件原處分之對象為上訴人，事實經記載為上訴人將相關物 品刊登網路拍賣網站，並將刊登之網址均詳予列出，且對於 處分之內容為處以上訴人3萬元罰鍰及處罰依據均已明確詳
列，堪認其符合行政處分之明確性原則。
㈢原處分有關罰鍰金額之裁處並無裁量怠惰之情： 上訴人經被上訴人認違反食安法第21條第1項，並依據同法 第47條第8款裁處3萬元罰鍰，上訴人雖主張被上訴人不分情 狀一律裁量3萬元，屬於裁量怠惰，然食安法第47條本身之 罰鍰範圍為3萬元至300萬元，換言之，除適用其他規定外， 行政機關得以裁量之範圍為3萬元至300萬元，低於3萬元及 高於300萬元，均非行政機關得以裁量之範圍。本件被上訴 人裁處上訴人之罰鍰為3萬元，屬於行政機關得授權裁量之 範圍，而低於3萬元之部分，本非該法授權行政機關得以裁 量之範圍，被上訴人就該部分既非法律得授權可以裁量之部 分，其未予考慮3萬元以下之裁罰，自非上訴人所主張之裁 量怠惰。
㈣另上訴人主張被上訴人未考慮行政罰法第18條之內容亦屬裁 量怠惰之問題。但就行政罰法第18條雖規定應審酌違反行政 法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義 務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。然該法條之適用 前提，仍須回到據以處罰法條本身之授權範圍，換言之，行 政罰法第18條存在的目的本身並非突破行政機關據以適用法 律之極限範圍，而是給予行政機關在其適用處罰之法律具有 裁量之範圍時，考量行政罰法第18條給予之審酌標準。就原 處分來說，行政罰法第18條僅係提供食安法第47條處予罰鍰 範圍之審酌要件，並非給予行政機關逾越食安法第47條處予 罰鍰範圍之權限，行政機關在食安法給予之3萬元以上300萬 元以下範圍內依據行政罰法第18條給予之要件審酌上訴人之 行為應處以3萬元之罰鍰，非為上訴人所稱之裁量怠惰。 ㈤本案並無一行為同時違反行政法上二義務而有行政罰法第24 條之情：
上訴人主張原處分與被上訴人107年11月30日府授衛食藥字 第1075105317號裁處書（下稱107年處分）中之行為，係屬 密接時地之一行為。然觀之兩件所違反之義務，一為食安法 第21條第1項、一為藥事法第27條第1項。尚不論上訴人所稱 係於同一時間刊登並無法證明，然上訴人既於107年11月30 日經裁處，其行為之故意過失主觀意圖業於該次經通知檢舉 時即107年10月31日中斷，縱使原處分與107年處分係屬於同 一時間所為之刊登行為，而可以依最高行政法院105年10月 份第1次庭長法官聯席會議認定為一行為，然其故意過失之 主觀意圖既然已於107年10月31日通知至被上訴人處說明時 中斷，則上訴人於107年10月31日後經查獲之刊登行為，縱 其上架時間為與107年所受處分之時間相同或相密接，但因
主觀構成要件業已中斷，而構成違反行政法義務之行為，包 含主客觀構成要件，既然上訴人之主觀構成要件業已切斷， 則其於107年10月31日仍刊登未下架持續販賣之違反食安法 或藥事法之刊登內容，則與前開107年處分之行為非屬同一 行為，而二者既非同一行為，便無所謂之一行為不二罰之適 用。
㈥上訴人主張食安法第21條係要求食品查驗登記之主體，限需 以公司名義得為申請，依該條文要求人民登記會使原處分內 容違反期待可能性及限制人民工作權：
本件上訴人違反者為錠狀膠囊食品，依據輸入錠狀膠囊狀食 品查驗登記Q&A及錠狀膠囊查驗登記之申請相關文件格式， 均需以公司方可申請，此乃因為考量錠狀膠囊本身之營養成 分標示及確認，需有相當之資力方有辦法為確認，且因需逐 一標示，其所需之人力、物力非單一個人所得為之，又該錠 狀食品之輸入，關乎國人健康甚巨，期待以公司得為相當之 審查及管控，方才限制需公司才能申請之限制。而上訴人既 然為食品販賣業者，對於前開內容應有所知，上訴人本可採 取適法之相關送驗行為（如與相關公司合作取得驗證資格等 ），仍未為採取而為本件違反食安法義務之行為，當無所謂 無期待可能性可言。且本件前揭查驗規則係依據食安法第21 條第4項之規範，係有法律授權。又其限制個人不得查驗登 記，其限制行為得達成前揭所謂之立法目的（適當性），而 其限制僅針對公司可查驗登記，相較於需有食品銷售製造經 驗之公司登記屬於較小之侵害手段（必要性），且其限制個 人不得販售，相較於個人健康及食品安全之管制維護本身， 對於人民工作權之限制遠小於國人健康與食品安全，故該限 制符合比例原則。並無上訴人所述不符比例原則之情。另上 訴人主張限制個人申請查驗登記而公司得申請查驗登記，違 反憲法平等原則，然所謂平等原則，非指齊頭式之平等，換 言之，除相同事件相同處理，不同事件不同處理外，如相同 事件為不同處理或不同事件為相同處理，若有合理之理由， 屬於合理之差別待遇，仍不違反憲法平等原則之規範。就本 件食品查驗登記而言，雖就查驗登記本身本質上係屬相同事 件，但因考量到食品安全與國人健康，希望較有資力及制度 之公司為查驗登記之主體，屬於合理之差別待遇，自不能以 此合理之差別待遇主張違反平等原則。
㈦上訴人提出其他縣市有裁處輔導及衛生福利部有公告如不停 止則為裁處之規定，主張應先為輔導或公告停止，然食安法 並無所謂違反第21條之行為需先為輔導或公告之構成要件， 換言之，只要違反食安法第21條之規定，行政機關如無先予
輔導或是先為公告停止行為而逕依食安法第48條處罰，於法 並無不合，自不能以此指為違法。至其他相關機關有為上揭 行為，則為其他機關行為之選擇與裁量，當不能以其他機關 所為之選擇與裁量直接認定原處分違法。
三、上訴人上訴主張及聲明：
㈠行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一 者，無效：……對任何人均屬不能實現者。……其他具有重 大明顯之瑕疵者。」。本案母法(食安法)所要求食品送查驗 登記義務，因子法(輸入錠狀膠囊狀食品查驗登記Q&A)通過 ，而任何自然人均屬不能實現食品送查驗登記。 ㈡原判決認被上訴人無法裁處低於3萬元之罰鍰，然依「行政 罰法規定有關不罰、免罰與裁處之審酌加減及擴張參考表」 ，即授權行政機關得以裁量之範圍。又法務部101年2月20日 法律字第10000062270號函「除其他法律另有明文排除行政 罰法第8條或其他減輕或免除處罰規定者外，不論據以處罰 之法律係一定罰鍰金額、一定罰鍰倍數或罰鍰有上下限額度 者，均有行政罰法第18條第3項規定之適用。」行政罰第8條 規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節 ，得減輕或免除其處罰。」裁量權的誤用本指行政機關裁量 不足，因誤認而以為無裁量餘地。然而嘉義市衛生局或衛福 部訴願決定並沒有看到如此聲明，而是原審判法官以為無裁 量餘地。權衡失誤，本指行政機關未通盤為正向或反向，以 及利或不利因素之考量。本案因子法違背母法(食安法)不能 實現食品送查驗登記，行政機關理應理解，否則難謂權衡失 誤。
㈢原判決認原處分與107年處分係屬於同一時間所為之刊登行 為，然可依最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會 議決議之見解認定於107年10月31日通知至被上訴人處說明 時中斷，則上訴人於107年10月31日後經查獲之刊登行為， 縱其上架時間為與107年所受處分之時間相同或相密接，但 因主觀構成要件業已中斷。然上訴人是108年6月14日被雅虎 奇摩強制刪除保哥果，網頁掛在網路1年多，107年10月31日 被通知銀杏等被列為中藥無照藥商不能賣，食品的部分當時 不知食品要送查驗登記何來107年10月31日主觀意圖中斷。 原判決似乎認為一行為被行政機關介入會變成二行為？就違 規刊播廣告行為數認定之決議，廣告屬集合性概念，如刊登 行為時間密集、行為緊接，在法律上應評價為一行為，並非 僅著眼於刊登行為所造成之危害。就刊登廣告而言，則屬相 同。
㈣原判決以錠狀膠囊食品，依據輸入錠狀膠囊狀食品查驗登記
Q&A及錠狀膠囊查驗登記之申請相關文件格式，均需以公司 方可申請，此乃因為考量錠狀膠囊本身之營養成分標示及確 認，需有相當之資力方有辦法為確認，且因需逐一標示，其 所需之人力、物力非單一個人所得為之，又該錠狀食品之輸 入，關乎國人健康甚巨，期待以公司得為相當之審查及管控 ，方才限制需公司才能申請之限制。」然而事實上目前輸入 錠狀膠囊狀食品查驗登記委財團法人台灣優良農產品發展協 會」辦理，並非自己開公司或找公司合作標示成分。膠囊本 身之營養成分標示美國保健食品公司已有標示。 ㈤上訴人主張國人健康與食品安全應該建立開放個人得送囊狀 食品查驗登記，從衛福部網站食品、食品添加物查驗登記及 核發許可證件數，輸入錠狀膠食品108年囊狀食品新案1665 件，核可1301件，公司送查驗登記核可率約78%,食安法第21 條第4項並未受權限制食品業者排除個人食品送查驗登記。 況且社會通念有誰在未確定產品囊狀食品是否可賣之前，就 冒然開公司後再送囊狀食品查驗登記？司法的正義，天秤的 兩邊，天秤代表不偏不倚，天秤的一端「保障個人工作選擇 權+自然人得送囊狀食品查驗登記(有助國人健康與食品安全 ，這不就當初食安法立法目的)」，天秤的另一端「捍衛送 囊狀食品查驗登記專屬公司，說考量到食品安全與國人健康 」。在惡法規亦法下，行政法規制訂出來，應以民意為基礎 並回歸「正義」、「衡平」的理念才正確。
㈥上訴人主張食品查驗登記係適法之之行為，食安法並明文要 求食品業者有義務遵守，違反者處罰鍰，目前讓個人不能為 該適法行為係行政法規訂定與食安法違背。
四、本院經核原判決之結論，尚無違誤。茲就上訴理由再補充論 述如下：
㈠上訴人所違反食安法第21條第1項之行政法上義務行為係「 數行為」，故原處分之裁罰並無違反一事不二罰原則： ⒈按行政罰法第24條第1項、第2項規定：「（第1項）一行 為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰 額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之 罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除 應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依 該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足 以達成行政目的者，不得重複裁處。」第25條規定：「數 行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之 。」其立法理由載明「行為人所為數個違反行政法上義務 之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規 定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規
之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解 釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」準此以論，行為人 以同一行為違反數個行政法上義務規定，而皆應處罰鍰者 ，固應適用行政罰法第24條第1項之一行為不二罰原則， 從一重處罰之，但如非屬同一行為者，即應適用同法第25 條規定分別處罰。而違反行政法上義務之行為是否為「一 行為」，應依個案具體判斷，就個案具體情節，斟酌法條 文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素 決定之。
⒉查上訴人主張原處分與被107年處分中之行為，係屬密接 時地之一行為，然觀之兩件所違反之義務態樣，前者為食 安法第21條第1項、後者為藥事法第27條第1項。其次，前 者係上訴人以會員帳號「Z0000000000」在雅虎奇摩拍賣 網站刊登，後者則為上訴人於蝦皮拍賣網站(刊登(見原審 卷第113頁)，分屬不同之拍賣網站刊登廣告，上訴人分別 於兩家拍賣業者刊登，向不同之瀏覽族群招徠，自難認屬 一行為，而屬個別之行為，原判決認上訴人違反之義務， 一為食安法第21條第1項、一為藥事法第27條第1項，難認 屬一行為。且退步言之，縱認上訴人係於同一時間刊登， 然因其違反藥事法行為，既於107年11月30日經裁處，依 照最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議要旨 ，其故意過失之主觀意圖既然已於107年10月31日通知至 被上訴人處說明時中斷，上訴人於107年10月31日後經查 獲之刊登行為，仍屬另一行為，其所適用之法規與該案應 適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂 判決不適用法規或適用法規不當等違背法令之情形。 ㈡原處分之裁罰並無裁量怠惰情形：
按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行 政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上 義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」而食安法第 47條罰鍰範圍為3萬元至300萬元，被上訴人裁處最低罰鍰， 並無不合。至上訴人以依「法務部101年2月20日法律字第10 000062270號函」原處分仍得為減輕或免除處罰，然惟行政 罰法第18條第3項減輕處罰之要件係以「依本法規定減輕處 罰時」為前提要件，即行為人須具有行政罰法第8條(不以不 知法規而免責)、第9條(責任能力)、第12條(正當防衛行為) 或13條(緊急避難行為)等減輕處罰之事由情形下，始進一步 討論應減輕處罰至何一程度，而本件上訴人既無上開法定事 由，其主張得依行政罰法第18條減輕，亦無可取。 ㈢上訴人主張有關錠狀膠囊食品查驗登記需以公司方可申請，
與本件上訴人違章事實之法律適用無涉：
上訴人主張國人健康與食品安全應該建立開放個人得送囊狀 食品查驗登記，從衛福部網站食品、食品添加物查驗登記及 核發許可證件數，輸入錠狀膠食品108年囊狀食品新案1665 件，核可1301件，公司送查驗登記核可率約78%，而食安法 第21條第4項並未受權限制食品業者排除個人食品送查驗登 記，食藥屬署訂定之「輸入錠狀膠囊狀食品查驗登記Q&A及 錠狀膠囊查驗登記之申請相關文件格式」卻限制以公司方可 申請，使個人(自然人)申請輸入錠狀膠囊狀食品無期待可能 性云云。然查，上訴人並無於被舉發前有洽詢並申請查驗登 記之資料，上訴人上開法律主張與本件違章事實之認定與裁 罰並無關連，至上訴人或他人日後是否得以個人名義申請查 驗登記，係屬另一問題，非本案所應予審酌。
㈣綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實 認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不 足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規 與該案應適用之法規並無違背，並無所謂判決不適用法規或 適用不當等違背法令之情形，上訴人之主張均無可採，原判 決維持訴願決定及原處分，而駁回上訴人在原審之訴，核無 違誤。上訴論旨，無非執其歧異之法律見解，對於業經原判 決詳予論述不採之事項再予爭執，指摘原判決違背法令，求 予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第 3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 9 月 10 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 9 月 10 日
書記官 江 如 青