高雄高等行政法院判決
107年度訴字第329號
民國109年8月25日辯論終結
原 告 呂宜峰
訴訟代理人 鄭文龍 律師
林石猛 律師
林穎 律師
上 一 人
複 代理人 林司涵 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 林汎柏
翁順衍
黃勉樹
上列當事人間建築執照事件，原告不服內政部中華民國107年6月
25日台內訴字第1070040768號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、被告代表人原為李孟諺，嗣於訴訟進行中變更為黃偉哲，經 被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、原告呂宜峰固主張黃進忠為大山雞場畜牧場（下稱系爭畜牧 場）之承租人暨管理人，對於被告民國106年9月15日府農畜 字第1060988137號函（下稱106年9月15日函）廢止臺南縣市 合併前之臺南縣政府以92年5月21日府農畜字第0920082662 號函（下稱92年5月21日函）核發之容許使用同意文件及畜 牧場登記證書之行政處分具有法律上利害關係，故其對於被 告嗣後以106年9月15日函為基礎所作成之106年10月19日府 工管二字第1061092781號函（下稱原處分）亦具有法律上利 害關係，而依行政訴訟法第42條聲請本院裁定允許黃進忠就 先位之訴參加訴訟，然：
（一）按行政訴訟法第42條第1項命利害關係之第三人獨立參加 訴訟之規定，在於撤銷訴訟之結果，該第三人之權利或法 律上利益將受直接損害，如未命該第三人參加訴訟，將影 響其訴訟權之實施，而有命其獨立參加訴訟之必要。若訴 訟結果，對第三人之權利或法律上利益，不致發生直接損
害時，即不屬該條項所規定命獨立參加之範圍。（二）查被告106年9月15日函之規制內容為廢止「大山雞場畜牧 場（負責人：林金足）」容許使用同意及畜牧場登記，並 註銷畜牧場登記證書。而黃進忠並非106年9月15日函之相 對人等情，此觀106年9月15日函（見本院卷1第83頁、第8 5頁）即明。至黃進忠曾向訴外人林金足承租系爭畜牧場 坐落土地及其上建物畜牧設施（含未保存登記者），租賃 期間自97年3月10日起至107年3月9日止，並以林金足積欠 黃進忠之債務分期抵付應付之租金等情，固據原告呂宜峰 提出該租賃契約書（見本院卷1第69頁至第73頁）為佐。 然系爭畜牧場之土地及其上建物於103年間經法院拍賣時 ，黃進忠對於原告呂宜峰所拍定取得之部分土地及建物曾 主張之租賃權業經民事執行法院以執行命令除去，此觀臺 灣臺南地方法院（下稱臺南地院）不動產權利移轉證書使 用情形欄及備註欄（九）記載：「……惟承租人黃進忠之 租賃權經執行法院以執行命令除去，因租賃關係不存在， 自不得主張優先承買權……」即明（見本院卷2第546頁、 第547頁），且原告亦自承黃進忠就該執行命令聲明異議 結果，已經法院駁回確定，是其租賃權更難認依然存續。 況縱認黃進忠對於系爭畜牧場之租賃權依然存續，其租賃 權倘受侵害亦僅屬單純經濟上損失，充其量僅有事實上利 害關係或經濟上利害關係；且被告106年9月15日函之規制 內容為廢止前揭容許使用同意及畜牧場登記，並註銷畜牧 場登記證書，並未解除黃進忠之占有或對於該養雞場經營 管理之事實狀態，其縱曾收受臺南市新化區公所防疫管制 之函文，亦係出於其占有或管理之事實狀態所致，核與系 爭土地之容許使用同意及畜牧場登記之合法與否狀態無涉 ，故仍難因其事實上占有狀態而認其對106年9月15日函具 有法律上利害關係。此外，系爭畜牧場登記證書之負責人 為林金足、主要管理人員為陳永泰，迄未變更，黃進忠亦 未曾就系爭畜牧場申請變更登記等情，有被告107年12月2 1日府農畜字第1071410582號函在卷可稽（見本院卷2第49 3頁至第495頁）。對照畜牧法第4條第1項規定：「飼養家 畜、家禽達中央主管機關公告指定之飼養規模以上者，應 申請畜牧場登記。」第5條第1款規定：「申辦畜牧場登記 ，應具備下列條件：一、負責人或主要管理人員須具有職 業學校以上畜牧、獸醫或畜牧獸醫科系畢業，或曾受各級 政府機關辦理或委辦之畜牧專業訓練1個月以上有結業證 明書，或具有2年以上現場工作經驗經鄉(鎮、市、區)公 所證明其資格者。」第7條規定：「畜牧場登記證書，應
載明下列事項︰一、場名。二、負責人及主要管理人員。 三、場址。四、場地面積。五、主要畜牧設施。六、飼養 家畜、家禽種類及規模。」第8條第1項規定：「畜牧場之 登記事項有變更時，應於事實發生後1個月內填具畜牧場 變更登記申請書，報請所在地縣（市）主管機關核轉中央 主管機關，或逕送該管直轄市主管機關申請變更登記。」 足見申辦畜牧場登記及變更登記，應符合前揭應具備之要 件，且就畜牧場登記之負責人及主要管理人員亦有資格限 制，並非任意第三人皆可擔任，堪認該公法上地位具有一 身專屬性，尚非可直接隨同畜牧場坐落土地及畜牧設施建 物之所有權或租賃權而移轉。故黃進忠縱因承租系爭畜牧 場之土地及畜牧設施而事實上經營系爭畜牧場，然其既未 申請變更登記為系爭畜牧場之負責人或管理權人，其資格 條件尚未經主管機關審認，即難逕認其就106年9月15日函 具有法律上利害關係。從而，亦難認其對於被告嗣後以10 6年9月15日函為基礎所作成之原處分具有法律上利害關係 。是以，黃進忠並非原處分法律上之利害關係人，本件撤 銷訴訟之結果，即難認黃進忠有何權利或法律上利益將受 直接損害，依據前開說明，即不屬行政訴訟法第42條第1 項所規定命獨立參加之範圍，故原告上開聲請自難准許。三、至原告呂宜峰追加備位聲明訴請確認原處分所形成之公法上 關係不成立，並就該部分追加黃進忠為原告等部分，由本院 另以裁定駁回，附此敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
（一）訴外人林金足於91年11月間向被告申請位在臺南市新化區 頂山腳段（下稱頂山腳段）1596、1608、1612、1613、16 14、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號及 關廟區埤子頭段（下稱埤子頭段）759-2、762、764-2、7 65、766-1、767、772、773、773-6地號等計21筆土地（ 下合稱系爭土地），作畜牧設施之容許使用，用以飼養蛋 雞，經臺南縣市合併前之臺南縣政府以92年5月21日函核 發容許使用同意文件。又訴外人林金足於94年6月間取得 大山雞場之畜牧場登記證書（農畜牧登字第118911號）， 登記場址為頂山腳段1596、1612、1615、1616、1617、16 25、1628地號及埤子頭段762、765、766-1、772等11筆地 號土地；同年8月申准變更主要管理人員取得畜牧場登記 證書（農畜牧登字第218911號）。又訴外人林金足於如附 表所示日期分別取得如附表所示使用執照及建造執照（下 稱系爭建照、使用執照）。
（二）原告呂宜峰於103年7月15日經由法院強制執行程序取得坐 落頂山腳段1615、1616、1617、1625、1626、1637-1、16 37-2等7筆地號土地，並取得同段652、665、668、675、6 93、694、695、697、698、699、700、702、703等13筆建 號建物（其中包含附表編號（二）、（六）、（七）、（ 八）所示建物）；復於106年6月23日取得同段1613、1614 、1622、1628、1637-3、1612、1608等7筆地號土地及頂 山腳段664、696、701、704等4筆建號建物（其中包含附 表編號（一）、（四）所示建物）。至系爭容許使用範圍 21筆土地之其他10筆土地（即頂山腳段1596地號、埤子頭 段764-2、765、762、766-1、759-2、767、772、773、77 3-6地號）則由訴外人張金瑞、蘇育正、陳泳泉等3人（下 稱張金瑞等人）取得。
（三）嗣因訴外人張金瑞等人於106年8月25日向被告提出農業用 地作農業設施容許使用之變更申請書申請就其取得之上開 10筆土地申請變更原容許使用及解除使用執照基地管制並 辦理註記登記塗銷事宜。被告乃以106年9月15日函廢止92 年5月21日函核發之容許使用同意文件及畜牧場登記證書 （農畜牧登字第118911號）；嗣於106年11月1日以府農畜 字第1061164203號函（下稱被告106年11月1日函）更正誤 植之證書字號為農畜牧登字第218911號。原告呂宜峰對10 6年9月15日函不服，以利害關係人名義提起訴願，遭決定 不受理後，循序提起行政訴訟，前經本院以107年度訴字 第220號判決駁回其訴。
（四）被告以前揭106年9月15日函廢止容許使用同意文件後，繼 於106年10月19日作成原處分廢止系爭建照、使用執照， 並自發文日生效。原告呂宜峰對原處分亦表不服，提起訴 願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原告呂宜峰為系爭畜牧場的實質經營者，也是系爭土地及 建物之所有權人，屬於行政訴訟法所指之利害關係人，具 有訴訟權能，自得依法提起行政訴訟：
（1）原告呂宜峰實際經營牧場，且為實質管理人，參諸畜牧 法第7條、第8條、申請農業用地作農業設施容許使用審 查辦法（下稱審查辦法）第33條、非都市土地使用管制 規則第6條、農業發展條例（下稱農發條例）第8條、第 8條之1第2項、第3項可知，牧場的實質負責人、管理人 員，確為該等法規的保護對象。衡諸相關法律之整體結 構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等
綜合判斷，原告呂宜峰既為該等牧場的實質經營者，自 當受該等保護規範的射程範圍內，自屬法律上之利害關 係。
（2）況原告呂宜峰分別於103年及106年經由法院強制執行程 序取得系爭畜牧場之畜牧設施中5筆建物及系爭21筆土 地之其中11筆土地，為上開建物、土地之所有權人，雖 非原處分記載之相對人，但卻是該畜牧場之實際經營者 且為實質管理人，亦為養雞場相關土地以及建物之所有 權人。原核定之農業（畜牧）設施容許使用遭106年9月 15日函廢止後，連帶使畜牧場登記證被註銷，進一步因 原處分導致建物使用執照以及建造執照皆面臨廢止進而 被拆除之風險。原告呂宜峰不僅雞場之經營、使用合法 性喪失，更使得原有規劃的農業設施之建物所有權被剝 奪，致使其所有土地所有權之占有使用、收益等民法第 765條、第767條明文保護之權利受到侵害，自屬法律上 之利害關係人。
（3）本院107年度停字第37號、第38號裁定已認定原告呂宜 峰對於106年9月15日函關於廢止系爭畜牧場容許使用同 意之部分具有法律上利害關係。而關於系爭畜牧場之系 爭畜牧設施包含：埤子頭段479建號【(91)南工局造字 第311號建造執照、(91)南工局造字第334號使用執照】 、同段480建號建物【(91)南工局造字第795號建造執照 、(91)南工局使字第456號使用執照】，既基於取得容 許使用同意之基礎始得申領建造執照並進行建築行為， 二者顯屬牽連之公法上法律關係，系爭建照、使用執照 遭被告以原處分廢止時，畜牧設施即無法為合法畜牧之 使用，原告呂宜峰當屬因系爭建照、使用執照被廢止致 其關於系爭畜牧設施本得合法為畜牧使用之權益受影響 之法律上利害關係人。
（4）系爭畜牧場之相關土地包含埤子頭段762地號、765地號 、766-1地號、772地號土地等，原經系爭畜牧場畜牧設 施容許使用範圍，並已經被告工務局核發系爭建照、使 用執照，確立為建築基地，分別經被告工務局以106年6 月13日南市工管一字第1060621534號函、106年6月27日 南市工管二字第1060661383號函、臺南市新化區公所以 106年6月30日所農建字第1060413155號函確認為法定空 地，亦由地政機關註記在案，且由農業機關依審查辦法 第33條第2項前段，對取得容許使用之畜牧設施即包含 埤子頭段479建號、同段480建號建物及坐落用地進行造 冊列管，確實存有管制效力之直接關係，使農地為農業
之使用與經營時不致互相分離，以確立農業經營使用實 際所占用之地面及其所應留設之法定空地。
（5）系爭畜牧場申請使用之土地及建設之畜牧相關設施係於 完成後，僅因承租、同意占有使用、買賣等法律關係致 使用人變更為呂宜峰（觀黃進忠於97年與林金足簽立之 租賃契約書可知當時該雞場已交由黃進忠來主導相關養 雞業務，並於99年起據上揭契約書第8條規定同意由原 告呂宜峰共同經營大山雞場）。嗣原告呂宜峰更於103 年及106年經由法院拍賣程序取得系爭畜牧場之畜牧相 關設施及所坐落之土地，則另承行政院農業委員會（下 稱農委會）100年7月19日農企字第1000143240號函釋之 意旨，系爭畜牧場既於取得農業用地作農業設施容許使 用同意書建築完成後，僅因使用人由林金足變更為呂宜 峰，而該農業設施仍依原核定之計畫內容使用，則原告 尚無申請變更同意書之必要，而得當然承繼系爭畜牧場 容許使用同意書等之效力，足認基於取得容許使用同意 之基礎始得申領建造執照並進行建築行為等牽連之公法 上法律關係，呂宜峰自得據容許使用之基礎及因此所生 之管制效力就所有受管制之「畜牧設施」（包含原處分 編號（三）埤子頭段479建號、編號（五）480建號建物 ）、土地即養雞場經核准容許使用之全部範圍為使用。 是以，被告以原處分廢止系爭建照、使用執照時，將致 使原告呂宜峰無法繼續據上揭基礎，就該等畜牧設施為 合法之畜牧使用，當屬因被告之原處分致現存權利或法 律上利益受影響之法律上利害關係人。
（6）縱認原告不當然承繼系爭容許使用同意書等之效力，然 承最高行政法院99年度判字第504號判決意旨及舉輕明 重之法理，行政規則之日照權人尚為法律上利害關係人 ，況原告呂宜峰經由法院正式拍賣程序取得系爭畜牧場 之畜牧相關設施及所坐落之土地，並依相關法規將黃進 忠登記為養雞場管理人，既屬原告合法取得之所有權、 管理權等財產權益，被告亦承認原告呂宜峰取得所有權 ，則依法應享有國家對其不得任意侵犯之保障，該等處 分已公然侵害原告在憲法上所保障財產權等之正當法律 權益，使養雞場之相關畜牧設施等建物形同違章建築， 關於原處分之法律上利害關係，當具有提起本件訴訟之 程序適格。
2、被告106年9月15日函有違反正當行政程序、行政行為明確 性原則、行政自我拘束原則及信賴保護原則之違法，並有 證據證實送達證書係遭偽造，證人周志勳、林柔彣之證詞
亦多有矛盾與不實在之處，被告迄未舉出其他證據證明其 符合法定要件之事實下，仍係屬違法之行政處分： （1）被告106年9月15日函業經原告指摘有違反正當行政程序 、行政行為明確性原則、行政自我拘束原則及信賴保護 原則之違法，並已有證據證實該處分之送達證書係遭偽 造，係屬尚未生效之違法行政處分。證人周志勳已證述 當時確與黃進忠接洽，並陳稱系爭畜牧場經營者已經換 人，甚敘及林金足已不是在這個雞場等語，復比對會議 紀錄中周志勳之發言，併參當時屬系爭畜牧場畜牧設施 之頂山腳段664建號建物遭他人不法申請滅失登記，經 臺南市新化地政事務所登記完成之函文已非對林金足而 對拍定人即呂宜峰送達一事，足認證人周志勳未依法向 原告送達，顯已違反行政程序法第100條第1項前段規定 書面之行政處分應送達已知之利害關係人外，亦證實其 故意規避物權登記之公示力而取舊有之謄本對不在之人 送達。
（2）大山雞場現所使用之門牌號碼業已於105年由臺南市新 化戶政事務所重新編定為「臺南市○○區○○○00○000 號」，而林金足之戶籍地址「臺南市○○區○○里0鄰 ○○○街00巷00號」所在的建物業於104年4月2日因拍 定移轉所有權予他人，復參證人林柔彣之證述，足認被 告確實可以查得正確且存在之地址始送達，竟未事先調 查應受送達人之處所，而送達錯誤甚不存在之地址，顯 悖於職權調查義務。林金足之戶籍地址已因拍賣而由他 人取得產權，姑不問其戶籍是否仍設在該址，該郵務寄 存送達亦非合法，更使權益真正受侵害之原告無從進行 救濟，規避其依行政程序法應先行調查之義務及應遵守 之正當行政程序，則被告106年9月15日函所認定之事實 顯已非基於系爭畜牧場之實際狀態而悖於取證法則，確 屬違法。又被告106年11月1日函之送達證書上「陳俊憲 」之印文應係他人以來源不明之印章予以偽造，該等親 友並非應受送達人即林金足之同居人、受雇人或應送達 處所之接收郵件人員，無從作為補充送達之合法對象， 已與行政程序法第73條及最高行政法院108年度判字第1 5號判決相悖。故被告106年9月15日函之送達不合法， 而屬尚未發生效力之行政處分。縱認有發生效力，惟被 告迄未舉出證據證明其作成106年9月15日函係符合法定 要件之事實下，仍屬違法或甚至不存在之行政處分。 （3）被告迄108年5月23日始具體指稱有不屬核定內容之建物 ，顯為事後追補之裁量理由，已屬無法補正之瑕疵。且
遲於進行本件行政爭訟才辯稱有106年9月15日函所指「 停車場」以外之事由，顯非被告「行使裁量權當時」所 考量之事實與觀點，此由原處分卷內之航照圖明顯僅圈 畫停車場不及其他可知，而不得追補當時未曾斟酌之理 由。甚至，該等建物於林金足取得畜牧場登記證書之際 ，原告接手經營、管理大山雞場時即已存在，亦非得執 為原告抑或原申請人林金足之違法事實；又原告已敘明 系爭容許使用同意係單純之授益處分，且被告在訴願程 序終結前，從未能提出說明系爭容許使用同意書等為附 負擔之行政處分，其有保留廢止權之意旨，顯係臨訟所 為，已屬無法補正之瑕疵，竟仍據以主張得隨時作成廢 止系爭同意書、畜牧場登記等處分，顯然不問事由而恣 意行政，益徵該處分之違法。
3、被告106年9月15日函有前揭違法，則被告以違法之被告10 6年9月15日函為基礎進而作成原處分，基於違法性承繼之 法理，原處分亦屬違法；被告迄今同樣未舉證證明其作成 原處分係符合法定要件之事實，則原處分亦屬違法之行政 處分：
（1）被告迄未舉證關於未合法送達予其所認定之相對人林金 足及原告等法律上利害關係人、未予原告陳述意見之機 會、未予限期改善等違法事實之反證，推翻被告106年9 月15日函存在上揭違法之事實，足認該函存在違法瑕疵 ，被告仍逕依該違法函文作成原處分，認定原核發之使 用執照及建造執照等基礎事實發生變更而予廢止，則由 於被告106年9月15日函乃原處分之基礎，亦與原處分具 有密切之連貫性，依違法性承繼之法理，原處分已承繼 被告106年9月15日函之違法性，自仍屬違法。 （2）被告106年9月15日函之訴願期間於106年11月7日始屆至 ，被告未盡調查義務逕自作成原處分，又其僅以平信寄 送原處分，亦有違反行政程序法第68條第3項但書規定 ，送達之地址早已查無林金足，又逕對該錯誤地址送達 。在被告未舉證證明原處分或被告106年9月15日函係符 合法定要件之事實下，原處分亦仍屬違法或甚至不存在 之行政處分。
4、縱認被告106年9月15日函、原處分為合法作成或作為系爭 畜牧場容許使用畜牧設施之土地有未依計畫內容使用之情 事，除因作成同時未予合理補償，亦屬違反行政程序法第 126條第1項應予撤銷外，被告未先命補正或函告原告限期 改善，逕直接廢止該養雞場之容許使用同意及畜牧場登記 ，顯已違反行政自我拘束原則，足認原處分悖於平等原則
、有利不利一體注意原則，繼之怠於輔導原告合法化而有 裁量怠惰之違法：
（1）原告因信賴系爭容許使用同意、畜牧場登記等進而買受 相關畜牧土地及畜牧設施並經營養雞場，歷年來持續投 入高額之成本與費用，戮力發展在地優良畜牧產業，促 進區域經濟繁榮，係屬合法運用財產之具體信賴行為。 此外，原告亦無行政程序法第119條所列各款信賴不值 得保護之情事，足證原告合法持有系爭同意書、登記證 及建造執照之信賴利益應予保護。如無正當理由即逕行 廢止系爭同意書、登記證及建築執照，無異將原告之信 賴基礎加以除去，其權利或利益必因而受有損害，亦即 被告仍應以合義務之裁量為是否廢止之決定，並非可任 意廢止。原處分之作成已非合義務之裁量而構成違法。 縱認被告106年9月15日函、原處分為合法作成，然其文 字與行政程序法第123條第4款相符，被告亦曾自承廢止 之依據係援引該規定，即應依同法第126條規定，對原 告因信賴該處分致遭受財產上之損失給予合理補償。原 處分未慮及此，作成處分同時未依法予合理補償，違反 行政程序法第126條規定，而為改制前行政法院83年度 判字第1223號判決、最高行政法院91年度判字第1429號 判決意旨所指行政處分違法之情形，應予撤銷。 （2）縱認核准作為系爭畜牧場容許使用畜牧設施之土地，有 未依計畫內容使用之情事，然同類事件皆會先以函文通 知限期改善，以恢復依原核定計畫內容使用之狀態，迨 期限屆至，重新會勘複查仍未改善始依審查辦法第33條 規定辦理，是依行政自我拘束原則，被告應受上揭限期 改善之行政慣例拘束。此限期改善之行政慣例業經證人 周志勳予以證實，惟皆未見證人周志勳所謂農委會106 年6月23日公文，更未見其通知區公文之函文，甚敘及 不知道臺南市新化區公所有無發函給系爭畜牧場，並與 證人林柔彣之證詞相矛盾。是被告確實未先命補正或通 知原告限期改善，逕廢止該養雞場之容許使用同意、畜 牧場登記及建造執照等，顯已違反行政自我拘束原則， 足認原處分悖於平等原則而構成違法。
（3）被告指為違規事由之部分，僅佔養雞場極小比例之土地 （大山雞場核定建物面積總共37,186.1平方公尺，而被 告所稱未符之部分總面積僅724.48平方公尺），而該養 雞場之養雞數成千上萬，如無適當之設施作為運輸、倉 儲、輔助畜牧之用，養雞場主人如何畜養雞隻生產雞蛋 ？被告率斷作成被告106年9月15日函、原處分，顯未依
行政程序法第7條第2款之比例原則予以衡量，進而有違 反同法第8條所揭示信賴保護原則之不當及違法。反觀 證人周志勳自承須於取得大山雞場相關土地之所有權程 序完成後，始得申請變更大山雞場之負責人，當時即10 6年9月11日亦立於承辦之公務員身分告知原告應儘速辦 理變更，基於誠信原則與禁反言原則，被告自不得出爾 反爾，於原告仍在處理大山雞場相關不動產所有權移轉 及稅務問題之際，即日率斷作成被告106年9月15日函， 此由林柔彣證實，足認證人周志勳於106年9月11日前往 大山雞場後隨即交辦林柔彣作成被告106年9月15日函， 並於短短4天內完成公文簽核程序，益徵該處分之草率 。證人周志勳又敘及只要在被告轄區內養殖生產，都會 幫忙等云云，卻於106年之前甚至早在99年發現之際， 未予任何函告限期改善或輔導、協助、建議等行政指導 之舉，即作成原處分，在在證實被告之公務員確實利用 其職務上之職權，罔顧行政程序法依法行政、自我拘束 、調查義務先行等法理原則，恣意違法行政，侵害原告 受憲法保障之正當財產權益。
（4）本院106年度訴字第121號判決針對同樣違反審查辦法第 33條之案件，其現況已全未作農業生產使用，甚所設置 之太陽能板與農業生產目的無關，上揭案件尚得獲現場 會勘、陳述意見、限期改善及展延改善期間之機會，基 於舉重明輕之法理，本案現況確實仍有按照核定計畫為 畜牧之使用，則依法亦應享有被告處理該類事件之行政 慣例保障，以符正當之行政程序。又原處分作成前原告 呂宜峰除以自己名義購入系爭畜牧場之畜牧設施主要坐 落土地外，更已擬依畜牧法第7條及第8條等申請變更相 關登記事項，以期養雞場之使用符合核定計畫，並向臺 南市政府農業局通知上情。足見本案有改善以符合系爭 畜牧場之核定計畫及審查辦法之空間，俾保全原告長期 經營該養雞場所投入之成本不致付諸東流，而無廢止該 養雞場容許使用同意、畜牧場登記及建造執照之必要。 被告未慮及此，違反有利不利一體注意原則，更違反行 政行為應遵守之採證原則，已屬恣意行政嚴重侵害原告 之正當權益，扼殺農發條例鼓勵農地農用之良善意旨。 原處分既有違法之處，訴願決定等未予糾正，同屬違法 ，尤其被告106年11月1日函之送達證書顯係出於偽造， 參照證人林柔彣證述，復比對會議紀錄中周志勳之發言 ，益證本案背後恐有政治勢力之介入，併行公私協力操 作之恣意違法行政，及圖利特定第三人之不法犯行，以
公然侵奪原告受憲法保障之合法權益，成就受「套繪管 制」地主與鄰地建商之不法利益。
5、內政部94年12月8日台內營字第0940011948號函釋（下稱 內政部函釋）認為農業許可縱經主管機關廢止，其上之農 業設施之建築執照是否亦隨因廢止，建築法尚無規定。主 管機關仍應就個案事實認定。並非農業許可經廢止，就一 定要廢止建照。又本案事實與上開內政部函釋之事實不同 ，自無廢止建照之合法性。內政部函釋所揭示之原因事實 乃為「主要畜牧設施同意許可使用之雞舍『本體』改變為 冷藏庫使用」，進而討論雞舍之容許使用許可遭廢止是否 影響到建照；然本案5公頃養雞場內大型農業設施本體完 全合法，且完全沒有變更。爭議只係1%面積之停車場，僅 是為經營養雞場之目的而增設之設施。養雞場之農業設施 整個本體毫無變更。與內政部函釋個案亦完全不同。因此 ，兩者無論在個案情節、廢止許可之範圍、可能違犯規範 之程度均迥不相同。自難加以類比，訴願決定以此函釋比 附援引並以此作為關鍵理由，顯為類比錯誤。
6、原處分顯有處分標的地址、建物用途記載錯誤及建物建號 記載不備之重大違誤：
（1）原處分編號（二）記載建造執照號碼為「(91)南工局造 字第344號、(91)南工局造字第520號、(91)南工局造字 第640號」等3筆，顯與對應之頂山腳段652建號謄本記 載該使用執照對應之建造執照號碼「(91)南工局造字第 311號」不符。原處分編號（四）記載，處分標的之建 築地號為頂山腳段1628地號；坐落建築物之用途為農業 設施（堆肥舍）。然頂山腳段1628地號之土地謄本，地 上建物建號為頂山腳段668建號；又經確認頂山腳段668 建號建物謄本後，即可發現該建物之主要用途為冷藏室 、堆肥室、管理室、機電設備室，明顯與原處分記載為 堆肥舍不同。原處分編號（六）使用執照號碼(93)南縣 使字第1520號建物，原處分記載建造執照號碼為(92)南 工局造字第2835號、(93)南工局造字第3523號等2筆， 顯與對應之頂山腳段668建號謄本記載之建造執照號碼 「(93)南縣造字第2835、3523號」不符。原處分記載之 建築地號，與謄本記載之「權狀註記之基地地號」有多 處不相符（地號不符或是有缺漏），卻未見原處分內容 有相關說明，亦不清楚參考資料為何。
（2）原處分編號（三）之標的，為領有(91)南工局使字第45 6號使用執照之建物、建築物用途為農業設施（雞糞乾 燥室）；而編號（五）記載，為領有(91)南工局造字第
334號使用執照之建物，建築物用途為農業設施（育雞 舍）。原處分僅記載建築地址為「臺南縣關廟鄉」，顯 有記載內容空泛、不清，處分機關調查未盡之事實，且 原處分編號（三）建物之實際地址在臺南市○○區○○ 里○○○00號，有處分標的同一性錯誤之問題。過程中 被告工務局未到系爭土地現場進行履勘及調查，無正式 紀錄，復以前揭處分標的之建物地址記載錯誤之問題， 足見原處分作成之魯莽草率，且明顯欠缺合理正當之行 政裁量過程，顯有違法，難認依法發生效力。又原處分 並未記載此二建物之所有權人及建物建號，亦未記載各 處分標的之建物建號，此涉及處分相對人之權利影響甚 鉅，高額資金投注之機器、設備、廠房即將毀於一旦， 處分機關未調查清楚處分標的建號，謄本均未校閱釐清 ，顯未盡現場履勘及調查明確之義務。可見本案相關公 務人員在迫於市議員的違法關說及勾結壓力下，於行政 判斷作成之初，已預設須以廢止建造執照作為結論，未 盡其行政程序法之合理調查、求證、裁量義務，未給予 補正、陳述意見之機會，被告為成全不法人士在系爭土 地進行大型土地開發謀取暴利，不惜公然輾平一座專業 、現代化、合法經營且具業界口碑之養雞場，顯然欠缺 合理性、合法性及行政專業，就此欠缺正當、程序違法 明確且侵害人民權利重大行政處分，應予撤銷，以維法 治及人民權益。
7、被告僅空泛述及事實變更對於公益有危害，然未具體指摘 或深加論述。事實上，被告若將本案5公頃之養雞場廢止 ，才是對國家農業發展之重大打擊，危害公益。原處分及 訴願決定將系爭建照、使用執照廢止係依行政程序法第12 3條第4款，而該款之構成要件除「所依據之法規或事實事 後發生變更」之外，尚需「不廢止該處分對公益將有危害 者」，二者具備始得依該款將原處分廢止。然原處分僅空 言「不廢止該建造執照、使用執照對公益將有危害」，訴 願決定則係援引內政部函釋，姑不論其所比附援引之函釋 引用失當，訴願決定通篇未提及不廢止該處分對公益將生 有何者危害，亦有理由不備之嫌。
8、被告迄本件行政訴訟開庭時，始提出其當初核發系爭容許 使用同意書時有保留廢止權之意旨，係臨訟企圖排除原告 之信賴保護，致原告之信賴利益遭恣意違法侵害，已蒙受 鉅大財產損害，依最高行政法院102年度判字第388號判決 意旨，已屬無法補正之瑕疵，被告竟仍據以主張得隨時作 成廢止建造執照等原處分，顯然違反行政程序法第124條
關於2年除斥期間之規定，其不問事由而恣意行政，益徵 原處分之違法，應予撤銷。退步言之，縱認被告確有保留 廢止權之意旨，仍應以合義務之裁量為是否廢止之決定， 並非可任意廢止，惟被告作成前揭原處分已經原告指摘有 違反正當行政程序、行政行為明確性原則、行政自我拘束 原則、有利不利一體注意原則及信賴保護原則，顯然被告 之廢止處分已非屬合義務之裁量，亦構成違法。（二）聲明︰
1、先位訴之聲明：訴願決定及原處分均撤銷。 2、備位訴之聲明：確認原處分所形成之公法上法律關係不成 立（此部分由本院另以裁定駁回）。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、依農發條例第8條之1第2項、審查辦法第33條規定，農業 用地本當從事農業生產，以農作生產及相關經營為限，被 告106年9月15日函亦載明「惟部分用地現作為停車場，未 依計畫內容使用，本府依法廢止上開許可」，是原告未依 原核准之計畫內容使用，不符農地農用原意，亦影響農業 生產，對公益有所危害。依前開辦法取得農業用地作畜牧 設施容許使用同意書者，倘因未依計畫內容使用，經原核