臺中高等行政法院判決
109年度交上字第30號
上 訴 人 黃義宏
被 上訴 人 苗栗縣警察局頭份分局
代 表 人 邱紹雄
上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國109年3月10日
臺灣苗栗地方法院109年度交字第3號行政訴訟判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺灣苗栗地方法院行政訴訟庭。 理 由
一、緣被上訴人接獲民眾報案檢舉苗栗縣○○鄉○○路0巷0號前 之道路（下稱系爭處所）上有人違規擺放磚頭、石塊等物， 影響人車通行，乃前往處理。嗣經被上訴人所屬南庄分駐所 警員於民國（下同）108年10月9日10時許抵達現場，發現上 訴人於系爭處所確有擺放磚頭、石塊等廢棄物之情形，經當 場勸導上訴人即時清除，惟上訴人不配合清除，故認其有「 在道路擺放足以妨礙交通之物」之違規事實，乃當場填製第 F51170845號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發 通知單）。上訴人未於應到案期限即108年11月8日以前到案 表示不服，被上訴人乃認上訴人確有「在道路堆積、置放、 設置或拋擲足以妨礙交通之物」之違規情事，依道路交通管 理處罰條例第82條第1項第1款規定，於109年1月13日以苗警 交裁字第F51170845號違反道路交通管理事件裁決書（下稱 原處分）裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）1,500元。上訴人 不服原處分，於是提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明 、原判決認定之事實及理由，均引用原審判決書所載。三、上訴意旨略以：
原判決駁回上訴人於原審之訴，僅憑被上訴人所提苗栗縣南 庄鄉公所108年9月17日南鄉建字第1080011089號函及照片片 面認定，並未究明上訴人所爭之系爭處所是否確屬「供公眾 通行」之道路，顯有錯判：
㈠道路交通管理處罰條例第3條第1款規定之「道路」，指公路 、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方 。據此政府所管轄之道路顯然具有一定地役關係，而該地役 關係或屬公有公用，或屬私有公用。惟系爭處所「至多」屬
民法第851條地役權或民法787條袋地通行權範疇，為供特定 人通行之便道，非屬道路交通管理處罰條例管轄範圍中「供 公眾通行之道路」。
㈡被上訴人辯稱「道路主管機關苗栗縣南庄鄉公所」，實屬無 據且與法有悖，執法者應依法行政不應曲解法律。按市區道 路條例第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部 ；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」； 再按苗栗縣市區道路管理規則第2條規定：「本規則所稱市 區道路主管機關為苗栗縣政府，管理機關為各鄉（鎮、市） 公所」，故系爭處所有無私有公用地役關係應由苗栗縣政府 或法院認定之，被上訴人所稱顯然於法不合。再依據道路主 管機關苗栗縣政府109年2月4日府工道字第1090019300號函 說明二謂：「經查本縣○○鄉○○段000○號土地，目前尚 未接獲相關單位或土地所有權人向本府申請既成道路認定」 ；又本案檢舉人李裕雄日前向臺灣苗栗地方法院提起確認公 用地役權之訴（109年度苗司簡調字第34號案）。倘系爭處 所已係「供公眾通行之道路」，主管機關苗栗縣政府何須聲 明：「尚未接獲……申請既成道路認定」，又特定通行者何 必請求法院「確認公用地役權」關係；故此，足證本案系爭 處所連地役關係都不存在。既不存在地役關係，何來「供公 眾通行道路」之謂？因此，系爭處所就是私有物，上訴人依 民法第765條得自由使用並排除他人干涉之主張當然於法有 據，而上訴人所為即在行使「排除他人干涉」維護所有權之 權利，而非在意區區1,500元之罰金。
㈢綜上所陳，系爭處所非屬道路交通管理處罰條例第3條第1項 第1款規定供公眾通行之道路，該處罰及裁決無由，應認原 判決適用法規有所不當，且按司法院釋字第511號解釋：「 行為人對主管機關之裁罰不服，法院就其聲明異議案件，如 認原裁決有違法或不當之情事，……仍得為變更處罰之裁判 ，乃屬當然」，因此提起本件上訴等語，並聲明：⒈原判決 廢棄。⒉原處分撤銷。
四、本院查：
㈠按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘 束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他 訴訟，為維護公益者，亦同。」「行政法院為裁判時，應斟 酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事 實之真偽。」為行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189 條第1項前段所明定。又依同法第237條之9第1項、第236條 規定，上開規定於交通裁決事件準用之。據此，我國行政訴 訟係採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使
案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確 定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得 到有效之權利保護。在撤銷訴訟，事實審法院應依職權查明 為裁判基礎之事實關係，不受當事人主張之拘束，事實審法 院就個案事實未依職權調查並予認定，即屬未盡職權調查義 務，而有不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之 違背法令情事。
㈡道路交通管理處罰條例第3條第1款規定：「道路：指公路、 街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。 」第82條第1項第1款規定：「有下列情形之一者，除責令行 為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新臺幣1千2 百元以上2千4百元以下罰鍰：一、在道路堆積、置放、設置 或拋擲足以妨礙交通之物。」道路交通安全規則第140條第1 款規定：「任何人不得有下列行為：一、利用道路堆積、置 放、設置或拋擲足以妨礙交通之物品。」市區道路條例第4 條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市 為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、行為時（ 109年3月18日修正前）苗栗縣市區道路管理規則第2條規定 ：「本規則所稱市區道路主管機關為苗栗縣政府，管理機關 為各鄉（鎮、市）公所。」第10條第1項規定：「路權範圍 內不得任由他人侵占、利用、堆置雜物或設置其他有礙行車 與交通安全之物體。」第16條規定：「違反本規則之規定者 ，依市區道路條例、建築法、道路交通管理處罰條例及其他 相關法令處罰之。」
㈢又公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係 ，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照 司法院釋字第255號解釋、最高行政法院45年判字第8號及61 年判字第435號判例）。既成道路成立公用地役關係，依司 法院釋字第400號解釋理由書意旨，有3個要件，1.首須為不 特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。2.其 次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事。3.須 經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期 間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅 能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。 ㈣依上開規定，「道路」包括公有公用及私有而具有公用地役 關係之公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾 通行之地方。本件市區道路主管機關為苗栗縣政府，管理機 關為鄉（鎮、市）公所。而既成道路之認定，為主管機關苗 栗縣政府之權責。在「道路」路權範圍內，堆積、置放、設 置或拋擲足以妨礙交通之物者，依市區道路條例、建築法、
道路交通管理處罰條例及其他相關法令予以處罰；然若於私 有且尚未具有公用地役關係之土地上，基於維護所有權行為 之排他行為，尚難謂符合上開「道路」之要件，而須被以道 路交通管理處罰條例裁罰。
㈤本件原判決認定上訴人於事實概要所示時、地確有「在道路 堆積、置放，足以妨礙交通之物」之違規行為，被上訴人據 以裁罰1,500元，尚無違誤，其主要理由無非以：上訴人擺 放如現場照片所示雜物之處所，顯屬巷衖之供公眾通行之地 方，故屬道路交通管理處罰條例第3條第1款所指之「道路」 範圍；縱使上訴人擺設物品之地點，確屬私人所有而有使用 之權利，然依司法院釋字第564號解釋意旨，為兼顧公益， 其財產上之利益必須有特別之犧牲，易言之，上訴人對於舉 發違規地點之巷衖，所享有自由使用收益之權能自應受到限 制，因此，縱如上訴人所稱其為土地所有人而有使用權，但 其仍應受道路交通管理處罰條例之規範。上訴人於事實概要 所示時、地確有「在道路堆積、置放，足以妨礙交通之物」 之違規行為，事實已明，應可認定，基此，被上訴人據以裁 處如原處分所示，尚無違誤為論據。經核原判決固非無見。 惟系爭處所是否屬於道路交通管理處罰條例第3條第1款所指 之「道路」範圍，尚有未明，說明如下：
1.依原處分所載本件違規地點為「南庄鄉中山路1巷3號前」（ 見原審卷第8頁），上訴人主張系爭處所坐落地號為南庄鄉 庄西段736地號，土地使用分區為「住宅區」，有上訴人所 提之苗栗縣南庄鄉公所都市計畫土地使用分區證明書（見原 審卷第9頁）。
2.又依苗栗縣政府109年2月4日府工道字第1090019300號函說 明二：「經查本縣○○鄉○○段000○號土地，目前尚未接 獲相關單位或土地所有權人向本府申請既成道路認定」（見 本院卷第25頁），足見「南庄鄉中山路1巷3號前」之苗栗縣 ○○鄉○○段000○號土地，尚未經苗栗縣政府認定為「既 成道路」。
3.而依苗栗縣南庄鄉公所108年9月17日南鄉建字第1080011089 號函說明二：「目前使用之巷道（按：南庄鄉中山路1巷） 應為公所舖設，排水溝為公所施做，且長年供公眾通行，政 府機關舖設施做道路及排水溝為道路範圍，不應有障礙物佔 用。」（見原審卷第28頁），似指出「南庄鄉中山路1巷」 為「現有巷道」（既成道路）。但苗栗縣南庄鄉公所為道路 管理機關，並非既成道路之認定機關，尚難依據上揭函文遽 為不利上訴人事實之認定。
4.是以，南庄鄉庄西段736地號緊鄰南庄鄉中山路1巷。而上訴
人擺放磚頭、石塊等物之系爭處所（見原審卷第31-32頁） ，是否位處於南庄鄉庄西段736地號私人土地範圍內？抑或 位處於南庄鄉中山路1巷「現有巷道」之範圍內？即有未明 。未見原審依職權調查南庄鄉中山路1巷是否確為「現有巷 道」？其寬度為何？況且本案檢舉人李裕雄日前向臺灣苗栗 地方法院提起確認公用地役權之訴（109年度苗司簡調字第3 4號案，見本院卷第29頁），顯見系爭處所尚有公用地役權 爭執狀態。
5.原判決未釐清上開爭點，率而認定上訴人擺放磚頭、石塊等 物之系爭處所，屬道路交通管理處罰條例第3條第1款規定之 「道路」範圍，已屬有誤，違反證據、論理及經驗法則，及 行政訴訟法第125條職權調查義務。
6.綜此，本件上訴人是否確有違反道路交通管理處罰條例第82 條第1項第1款規定「在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨 礙交通之物」之違章行為，而應處罰之情形，尚有應進一步 查證之必要，因本件尚涉證據之調查及事實之認定，本院無 從逕為判決，爰將原判決廢棄發回，由原審更為適法之判決 。
五、綜上所述，原判決既有如上所述違背法令情事，且與判決結 論有影響，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即非 無據。本件事證尚未明確，有由原審再為調查審認之必要， 本院尚無從自為判決。故將原判決廢棄，發回原審另為適法 之裁判。
六、結論︰上訴有理由，廢棄原判決發回原審更為審理。中 華 民 國 109 年 9 月 21 日 臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 劉 錫 賢
法 官 陳 文 燦
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 109 年 9 月 21 日 書記官 許 騰 云