臺北高等行政法院裁定
109年度全字第12號
聲 請 人 國際愛地芽協會台灣分會
代 表 人 夏藍彩雲
聲 請 人 社團法人台灣人權促進會
代 表 人 周宇修
聲 請 人 中華民國專業者都市改革組織
代 表 人 劉柏宏
聲 請 人 社團法人台灣蠻野心足生態協會
代 表 人 陳憲政
聲 請 人 夏藍彩雲
聲 請 人 董許玉盞
聲 請 人 林素鳳
聲 請 人 李添培
聲 請 人 徐周富子
聲 請 人 萬枝
上十人共同
訴訟代理人 郭吉仁 律師
陳孟秀 律師
蔡雅瀅 律師
相 對 人 行政院環境保護署
代 表 人 張子敬
訴訟代理人 蔡進良 律師
黃冠中 律師
參 加 人 衛生福利部樂生療養院
代 表 人 施玲娜
訴訟代理人 張理樂 律師
參 加 人 衛生福利部
代 表 人 陳時中
訴訟代理人 賴貞蘭
上二人共同
訴訟代理人 林辰彥 律師
許凱傑 律師
上列當事人間本院民國109年度訴字第618號環境影響評估事件，
聲請人為假處分之聲請，本院裁定如下：
主 文
相對人應作成轉請獨立參加人衛生福利部命獨立參加人衛生福利部樂生療養院於本院109年度訴字第618號環境影響評估事件確定前，暫時停止樂生園區入口位置實施「文化景觀樂生療養院入口意象與第二人行陸橋規劃案」中「樂生療養院入口意象工程」之行政處分。
聲請程序費用由相對人負擔。
理 由
一、按於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免 急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。行政 訴訟法第298條第2項定有明文。
二、本件聲請意旨略以：
（一）本件假處分案聲請之本案為聲請人依環境影響評估法（下 稱環評法）第23條第9項所提起之公民訴訟（即本院109年 度訴字第618號環境影響評估事件），訴因在於質疑參加 人衛生福利部樂生療養院（下稱樂生療養院）招標施作「 樂生療養院入口意象工程」（下稱系爭意象工程），係透 過刻意與其他開發案切割，以規避環境影響評估之審查， 乃「官版美麗灣事件」。亦即：
1.系爭意象工程屬行政院於105年5月4日所核定之「文化景 觀樂生療養院入口意象與第二人行陸橋規劃案」（下稱系 爭規劃案）一部分。系爭規劃案位於臺北捷運新莊線迴龍 站1號出口，自該出口沿景觀廊道，銜接電梯攀高約9公尺 ，以與Y字型人行陸橋連結至樂生療養院區；屬於依「漢 生病病患人權保障及補償條例」（下稱系爭條例）第8條 之規定，前由文化部規劃，嗣於98年9月由參加人衛生福 利部（下稱衛福部）接續執行之「樂生園區（按：即國家 漢生病醫療人權園區）整體發展計畫」（下稱漢生計畫） 內容。漢生計畫開發面積約25公頃，位於山坡地，並為文 教、醫療建設，其開發對環境有不利影響之虞，且因基地 跨越新北市與桃園市，應經環境影響評估審查通過後，始 得進行。但參加人衛福部以系爭規劃案與漢生計畫無關為 由，未送請相對人實施環境影響評估之審查。
2.又，系爭規劃案坐落由臺北市政府捷運工程局（下稱北市 捷運局）管理之捷運用地，經費由北市捷運局自新莊線及 蘆洲線捷運工程特別預算下支應，但系爭規劃案並非捷運 新莊線、蘆洲支線（下稱新蘆捷運線）原開發案範圍，乃 未經相對人以83年10月6日「臺北都會區大眾捷運系統發 展網路新莊線、蘆洲支線環境影響評估報告書」所審查。 3.惟今，系爭規劃案關於第二人行陸橋部分，已經北市捷運 局於106年2月施工，並於107年7月完工；系爭意象工程前 經參加人樂生療養院於108年2月15日決標由青境工程顧問 有限公司設計，再於109年5月19日決標予蓋赫科技營造有 限公司（下稱蓋赫公司）施作，將於109年7月9日開工。（二）聲請人為公益團體及受害樂生療養院院民，以系爭規劃案 屬於參加人衛福部所執行漢生計畫之一環，但未經實施環 評，北市捷運局及參加人樂生療養院逕為開發，相對人未 命其停工並裁罰，乃疏於執行環評法第22條為由，踐行公 民告知程序，促請相對人於60日內作成依據該法條應為之 處分。惟相對人認系爭規劃案無庸實施環評，逾期未為聲 請人所促請應執行之行為，聲請人乃提起本案訴訟，訴請 判令相對人應為所怠於執行職務之行為，並就此爭執之公 法上法律關係，為防止系爭意象工程之續行，影響樂生療 養院院民安養及環評程序參與權益所生之重大損害，而為 本件假處分之聲請，其聲明經本院於109年7月3日訊問程 序闡明，求如本件裁定主文所示。
三、相對人陳述略以：
（一）環評法第29條第8項、第9項僅保障公民團體之訴訟權，並 不包括其他法律上利益，故聲請人國際愛地芽協會台灣分 會、社團法人台灣人權促進會、中華民國專業者都市改革 組織與相對人之間，並無行政訴訟法第298條第2項規定之 「爭執之公法上法律關係」，渠等提出本件聲請欠缺聲請 人適格。
（二）漢生計畫與「樂生園區整體發展計畫」不同，前者源於97 年8月公布施行之系爭條例第8條所規範「國家漢生病醫療 人權園區」，有待落實；後者則於系爭規劃案經行政院核 定後，始經參加人衛福部於106年6月5日提出經行政院核 定，目前實際進行之計畫內容僅限於文資修繕，無庸實施 環評。因此，系爭意象工程，非屬漢生計畫，也非「樂生 園區整體發展計畫」，更非新蘆線捷運工程開發內容，乃 為單純之無障礙坡道、電梯及植栽景觀工程，施作面積僅 0.45公頃，未達應實施環境影響評評估之最低開發面積， 對環境無重大影響之虞，實非屬環評法第5條第1項規定應
踐行環境影響估之開發行為。準此，本件聲請案之本案訴 訟如係以樂生園區整體發展計畫整體為基礎，論以系爭意 象工程為漢生計畫或「樂生園區整體發展計畫」一部，請 求作成命暫時停止實施之行政處分，其本案訴訟之勝訴蓋 然率不高，原無裁定假處分之必要性。且聲請人並無可能 因系爭意象工程之實施，而有生命、身體、健康、財產等 具體權利或法律上利益受害之可能，與行政訴訟法第298 條第2項所定「為防止發生重大之損害或避免急迫之危險 」要件不符。再者，如准許本件聲請，系爭意象工程暫停 實施，業已辦理採購決標之公共工程將無法施作，將造成 參加人樂生療養院與得標廠商間法律關係複雜化；如將來 聲請人本案訴訟敗訴，期間延宕可能造成捷運相關設施停 擺、影響公眾交通便利、浪費公帑，而有害公益。為此求 為駁回本件聲請。
四、參加人衛生福利部及樂生療養院均求為駁回本件聲請，陳述 與相對人略同，茲引用之。另補充：新北市政府於98年9月7 日將樂生療養院登錄為歷史建築及文化景觀，系爭規劃案上 位概念即為「文化景觀樂生療養院保存計畫」，而非漢生計 畫，也非106年6月5日始經行政院核定之「樂生園區整體發 展計畫」。
五、本院判斷如下：
（一）關於聲請人當事人適格部分：
1.環評法上公民訴訟之目的，在於引進法院做為監督行政機 關環境管制行為的機制，並賦予人民較寬的起訴條件，讓 公民社會的活力透過訴訟的提起，形成另一種監督環境決 策的力量。因此，環評法第23條第9項公民訴訟規定，賦 予公益團體及受害人民對於主管機關疏於執行環評法或依 法授權訂定之相關命令時，得於踐行同條第8項之書面告 知程序後，直接提起行政訴訟，請求判令主管機關為其所 怠於執行之職務行為，使得公益團體就該非影響其權利或 法律上利益之主管機關不作為，取得訴訟權能；是以，同 條第8項公民告知程序之規定，成為公益團體及受害人民 是否具備同條第9項公民訴訟當事人適格，首應具備之要 件。至於已踐行公民告知之團體是否屬於「公益團體」， 人民是否因主管機關之不作為而影響其權利或法律上利益 ，於本案訴訟中，或有進一步審查之必要，惟以公民訴訟 為本案，而依行政訴訟法第298條第2項定暫時狀態規定所 為之假處分聲請，係為防止發生重大之損害或避免急迫之 危險，則法院於此等假處分聲請當事人適格之審查上，一 則避免過度嚴格之審查延宕假處分作成之時機，形成重大
損害與急迫危險；二則避免就此成為本案公民訴訟當事人 適格與否之預審；是而，原則上以具備踐行同條第8項之 書面告知要件為已足。
2.本件聲請人主張其或為公益團體，或為因相對人怠於執行 職務而受害之樂生療養院院民，均就其等關於本案公民訴 訟之訴求，踐行環評法第23條第8項之公民告知程序，有 卷附各該團體章程、院民住宿院舍資料、公民訴訟告知書 、109年度訴字第618號環境影響評估事件起訴書等件影本 在卷為憑，徵諸前揭說明，可認聲請人就本件假處分之聲 請，均已具備當事人適格。
（二）關於本件聲請是否有理由部分：
1.依行政訴訟法第298條第2項規定聲請為定暫時狀態處分， 其要件有三：1.須聲請人與相對人彼此間因公法上法律關 係（權利義務關係）發生爭執，所謂爭執之公法上法律關 係，即為假處分所保全之本案行政爭訟標的之公法上法律 關係。2.須為防止發生重大之損害或避免急迫之危險，凡 得以金錢補償者，殆無重大損害或急迫危險可言。3.具備 由法院定暫時狀態之必要性：聲請法院定暫時狀態處分， 所保全者既為本案權利，則若聲請人本案權利存在之蓋然 性極低，則應駁回其假處分聲請，蓋其並無值得保護之法 律地位；反之，若本案勝負尚難預料，是否有必要採取假 處分措施，即必須考量若駁回假處分聲請，但本案訴訟卻 有理由之後果；以及若准許假處分聲請，但本案訴訟卻無 理由對相對人所造成的不利結果，再將二者比較衡量，以 為決定。
2.由於暫時的權利保護以情況急迫為必要，因此，其程序性 質上屬於簡略的程序，亦即有關事實方面的訴訟資料，限 於現存的證據方法，而且有關裁判的重要事實，僅需由聲 請人釋明（具有可信性）即為已足，不須至證明（可以確 信）之程度，合先指明。
3.經查：
⑴本件假處分聲請之本案訴訟，係兩造就相對人對於系爭 意象工程之實施，不為環評法第22條之處分，是否違法 而發生爭執，此爭執當然為公法上法律關係，聲請人引 之為求以暫時作成，以擴張法律地位之措施，並無不合 。
⑵樂生療養院院民為早年公共衛生採取隔離治療政策，導 致社會排除，身心遭受痛苦之漢生病病患，目前年事已 高，其安養權益之保障刻不容緩，安養環境如違反其意 願而變動，勢將破壞院民與居住土地之情感連結，損及
生活基本尊嚴；而因未實現環評程序正義，致未能凝聚 公民共識所為之樂生療養院現狀變動，對於保存該環境 原狀以緬懷因公共衛生政策遭隔離院民之文化省思訴求 ，亦屬重大且不可逆之社會創傷。系爭意象工程位於臺 北捷運新莊線迴龍站1號出口，為景觀廊道及電梯，藉 以與經北市捷運局施工完成之Y字型人行陸橋（含結構 平台）連結至樂生療養院區；經參加人樂生療養院於10 9年5月19日決標予蓋赫公司施作，預計於109年7月9日 開工，300日曆工作天完成等節，為參加人樂生療養院 及關係人蓋赫公司所陳明，並有決標公告可憑。是以， 系爭意象工程之施作，涉及樂生園區入口之地形地貌之 改變，影響樂生療養院院民之安置環境，就主張該意象 工程違反其意願之院民，以及主張未能參與正當環評程 序之院民及公民而言，損害自係重大，且無可以金錢補 償之；再者，系爭意象工程即將開工，旋踵完工，因其 施工所發生上開損害之危險已屬刻不容緩，無法等待本 案訴訟為處理，乃有急迫性，自不待言。
4.第查：
⑴本件假處分聲請之本案訴訟標的，即相對人未作成環評 法第22條所規定之處分是否「違法」，而聲請人據以論 證相對人應依環評法第22條作成處分之原因基礎，就在 於其主張系爭意象工程為應實施而未實施環評即進行之 開發行為，從而，聲請人於本案訴訟能否勝訴，其關鍵 就在於系爭意象工程是否應實施環境影響評估。 ⑵此經本院依據聲請人所提供釋明之證據資料審查，認為 系爭意象工程是否如聲請人所主張，係屬漢生計畫（也 就是樂生園區整體發展計畫）之開發行為，但未經實施 環境影響評估；或屬新蘆捷運線「後階段」開發行為， 然未經相對人核准變更83年已通過之環境影響說明書， 即變更原申請內容而施工；抑或，乃同一場所，有2個 以上之開發行為同時實施，但未合併進行評估；還是， 如相對人所論，系爭意象工程非屬漢生計畫，非屬樂生 園區整體發展計畫，也非屬新蘆線捷運開發案，獨立施 作開發，因面積未達0.45公頃，因此不致對環境有不良 影響，而無庸實施環境影響評估，實有重大疑慮。蓋： ①經行政院106年6月5日核定之「樂生園區整體發展計 畫」計畫書第壹章緣起，開宗明義指明其辦理依據為 系爭條例，整體規劃及文化資產保存工作原由文化部 進行，自98年9月1日起主政及經費來源均改為參加人 衛福部。但大部分應執行之業務皆因尚未編列預算而
無法辦理，故擬具「樂生園區整體發展計畫」專案報 請行政院核定。是而，除非系爭條例第8條規定應成 立之「國家漢生病醫療人權園區」於樂生院區以外， 另外擇址成立，否則難以想像，如何依相對人所論， 將上開條例第8條明揭應規劃成立之「國家漢生病醫 療人權園區」與「樂生園區整體發展計畫」規劃之「 樂生院區」脫勾，而指漢生計畫與樂生園區整體發展 計畫不同。
②再經本院比對「樂生園區整體發展計畫」計畫書與系 爭意象工程所屬系爭規劃案之施工圖面，系爭規劃案 土地範圍及工程內容均「包括」於參加人衛福部執行 之上開計畫內，相當於計畫中樂生園區四大區域中之 樂生廣場（入口意象、Y字型第二人行陸橋、明挖覆 蓋區）。而該計畫書復載明系爭計畫開發面積約25公 頃，位於山坡地，而為文教、醫療建設，其開發應認 對環境有不利影響之虞，依環評法第5條第1項第7款 規定，即有實施環評之必要。而系爭意象工程所屬系 爭規劃案復經上開計畫執行者衛福部報請行政院核定 （雖然經費來源不同一，此詳後述），因此，聲請人 以系爭意象工程即為漢生計畫（或稱之「樂生園區整 體發展計畫」）之一環，該計畫之開發既應實施環評 ，則非經審查通過不得進行，即非無據。而環評審查 乃專屬環評法主管機關（於本案為相對人）所設環評 委員會之職權（環評法第3條參照），並須踐行一定 程序始得作成，尚非行政院基於任何職權所為之核定 能得取代；也非新北市政府基於文化資產保存法主管 機關地位（或所屬文化局召開新北市古蹟歷史建築紀 念建築聚落建築群史蹟文化景觀審議會）所為之決定 ，所能替代；亦併指明。
③惟，系爭意象工程所屬系爭規劃案坐落北市捷運局管 理之新蘆線捷運用地上，經費由北市捷運局自新蘆線 捷運工程特別預算下支應。系爭規劃案中關於第二人 行陸橋（含結構平台）部分由北市捷運局發包施作， 系爭意象工程由北市捷運局「委託」參加人樂生療養 院代辦（參見卷附參加人衛福部105年6月6日「樂生 療養院入口意象與第二人行陸橋規劃案」後續作業協 調會會議紀錄，附本院卷二第92頁、第93頁）。而系 爭規劃案相關工程也因屬於新蘆捷運線路權範圍內， 經行政院核可，屬免申請建照之特種建築物（建築法 第98條參照），無庸向主管建築機關請領建築執照即
可施工（參見108年11月29日「108年度第13次新北市 政府古蹟歷史建築紀念聚落建築群史蹟文化景觀審議 會--樂生療養院「入口意象景觀工程」細部設計書圖 審議會」會議紀錄中北市捷運局第一區工程處發言紀 錄）。以此而論，系爭意象工程「似」又屬捷運新蘆 線工程之一部分，乃為相對人以83年10月6日審查原 開發案後，北市捷運局所後續追加之工程。此徵諸環 評法第16條規定，應經相對人及交通部（目的事業主 管機關）核准始能施工，且此核准復與是否應重新辦 理環評之認定相連結。職是，系爭意象工程如確屬新 蘆線捷運工程之一環，此等於原環評審查作成後，後 續所為之相關工程開發行為，亦未必無庸實施環境影 響評估審查。
④承此，系爭規劃案既有可能認係屬於漢生計畫（或稱 樂生園區整體發展計畫），也有可能屬於捷運新蘆線 工程之後續開發行為，是否應依環評法第15條規定， 而合併實施環評，也有進一步討論的空間。
⑤當然，系爭意象工程未經參加人衛福部認係樂生園區 整體發展計畫之一環，相對人無從對之為環評審查； 而新蘆線捷運工程送請相對人所審查之開發行為，又 不及於系爭規劃案內容；因此，相對人將樂生園區整 體發展規劃案獨立於樂生園區整體發展計畫以及新蘆 線捷運工程開發案之外，以其開發面積未達0.45公頃 ，不致對環境有不良影響為據，而認無庸實施環評， 也非全然無據。但此實無法排除人民就系爭規劃案譏 之為「官版美麗灣」事件之疑慮。蓋系爭意象工程與 樂生園區整體發展計畫、新蘆線捷運工程地理位置如 此緊密，與該計畫中「樂生廣場」內容重疊性如此之 高，且參加人衛福部及北市捷運局就系爭意象工程之 施工權責歸屬、經費來源之說明，又與其等機關權限 如此難以配合，均如前述；是系爭意象工程何以得與 樂生園區整體發展計畫、以及新蘆線捷運工程脫勾觀 察之正當性，於本案訴訟中若仍無法有統一、完整並 合理之說明，得為日後政府開發案應否進行環評之準 據，則此後政府機關就應踐行環評審查程序之開發計 畫，莫不可循此例，而以行政公文或會議結論，任意 分區切割，陸續進行，或於環評審查通過後再為追加 工程之方式規避環評審查，完全架空環評審查監督機 制之功能。
⑥綜此以論，系爭意象工程是否應實施環評審查，依現
存證據資料，實有重大疑義，聲請人本案訴訟之勝負 尚難預料。
5.末查：
⑴本件假處分之本案訴訟勝訴蓋然率既非全無，是否應採 取假處分措施，令系爭意象工程暫停實施，以維持樂生 療養院入口至臺北捷運新莊線迴龍站1號出口之現場狀 態，本院應進一步利益衡量以為判斷。
⑵經核，系爭意象工程之實施，無疑將改變樂生療養院入 口原貌，若駁回假處分聲請，前因時代公共衛生政策而 犧牲之樂生院民，於晚年又驟然違反其意願，以公益之 名改變其一生情感連結所在之居住環境，使其頓失精神 寄託，再次剝奪其生活尊嚴，損害重大且無可回復，何 來人權補償之可言？日後本案訴訟判決結果縱認相對人 確實怠於執行職務，判命相對人應作成轉請參加人衛福 部命參加人樂生療養院停止系爭意象工程開發行為之處 分，因訴訟之曠日廢時，緩不濟急，屆時工程恐已完工 ，損害亦已造成，本案訴訟即使勝訴，也無任何實益， 嚴重違背暫時權利保護制度設計之本旨。反之，如准許 本件聲請，由相對人轉命系爭意象工程暫停實施，維持 環境現狀，透過本案訴訟再次檢視系爭意象工程是否有 必要實施環境影響評估，即使本案訴訟判決聲請人敗訴 ，本件因假處分之執行，也無非延緩系爭意象工程之實 施，「直接」使得參加人樂生療養院與得標廠商間私權 法律關係複雜化，可能導致私權契約雙方可量化之財產 損失而已。而此，較諸前述假處分不為准許之損害，實 在微乎其微。雖然，北市捷運局表示：「因系爭工程施 作地點位於捷運新莊機廠大門前，為該機廠唯一出入動 線，目前新莊機廠預計於109年9月移交捷運公司，同年 12月納入營運，如暫停系爭意象工程實施，後續再為施 作恐影響新莊機廠營運」等意見，可知，系爭意象工程 如暫緩實施，「間接」於公眾交通之便利確實有礙。惟 則，捷運新莊線各站於102年6月29日早已全線通車，新 莊機廠運轉與否，影響層面限於大眾運輸之「便捷性」 而已，於安全性無虞。況且，新莊機廠之「入口動線」 受影響，於其是否能正常運轉並無絕對關係，如系爭意 象工程因暫緩施工致影響新莊機廠開始營運後之入口動 線，亦非不可有替代道路等方案，以維持人員進出及正 常運轉。
⑶進一步說明的是，不論是基於系爭條例，由參加人衛福 部於樂生療養院內適當範圍進行國家漢生病醫療人權園
區之規劃，作為紀念及公共衛生教育之用；抑或依文化 資產保存法，由新北市政府於98年9月7日將樂生療養院 登錄為歷史建築及文化景觀予以保護；其目的都在藉由 文化環境之保存規劃，重新闡述漢生病防治此公共衛生 歷史事件，以促進臺灣後代子民對於當時歷史、文化之 了解及感情，進而產生自我認同。我們透過環境及建築 的保存、破壞或重塑，得以選擇召喚哪些記憶，又或是 選擇讓哪些記憶消逝，甚至創造哪些記憶，而成為我們 自身的認同。這樣的認同抉擇，不應該僅僅是出於政治 或經濟思考，也不應侷限於菁英式之專業判斷，而是應 該經過公民社會中多元價值平等論述之過程，凝聚共識 來形成。我國現行法制中，少有提供這樣論述平台作為 文化決策之機制；反而是環評法中規範，開發單位就其 開發行為對於生活環境、社會環境及文化可能影響之程 度，必須事前科學化分析並提出管理計畫，公開說明並 回應民眾意見，以此修正方案或提出替代方案以供環評 委員審查，而環評委員依其專業之不同，其組織即寓有 多元價值思考之意涵，因此實現多元價值平等論述之可 能性，某程度彌補了現行文化決策公共論述之不足，也 提供些許人文環境與經濟利益衝突時，得以和解緩衝的 途徑。是而，不論系爭意象工程所據之計畫為何，其為 樂生療養院對外重要通道及意象，承載高度歷史能量， 乃毋庸置疑，與「樂生園區」（或稱為漢生園區）整體 環境規劃所擬選擇、捨棄及創造之記憶，更是無可割離 。如系爭意象工程符合應實施環評審查之要件，卻因主 管機關或開發單位誤判而未經踐行該程序，以致樂生療 養院之院民以及長期關注漢生病公共衛生事件公民團體 意見未能被適當的斟酌並回應，又無適當的平台可讓公 民社會成員與政府機關就文化政策為有效的對話，貿然 形成政策決定，無異於將詮釋文化資產之權柄交由官僚 理性體制宰制，同時，也就錯失形塑歸屬認同的機會。 是經以上利益衡量分析，本院認准予假處分，有其必要 性無疑。
（三）綜此，本件假處分聲請之要件均已該當，於本案判決確定 系爭意象工程是否應實施環評審查之前，相對人應作成轉 請參加人衛福部命參加人樂生療養院暫時停止實施系爭意 象工程之行政處分，避免無可回復之重大損害及急迫之危 險，爰裁定如主文所示。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定 如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 7 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 程怡怡
法 官 楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 7 月 7 日 書記官 李芸宜