臺北高等行政法院判決
109年度訴字第48號
109年6月11日辯論終結
原 告 林娟
訴訟代理人 呂康德 律師
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇（部長）
訴訟代理人 劉筆琴
鄭淑珍
張寶云
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服
行政院中華民國108年12月18日院臺訴字第1080198423號訴願決
定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告為大陸地區人民，與訴外人洪智聰結婚，於民國108年8 月1日申請來臺團聚，被告以原告前經許可來臺觀光，停留 效期至103年2月6日止，但未依限辦理延期或離境，又從事 與許可目的不符之活動或工作且領有報酬，於107年9月17日 始至被告所屬移民署北區事務大隊臺北市專勤隊（下稱臺北 市專勤隊）到案，在臺逾期停留4年7個月11日，於107年11 月1日出境，且原告在前述申請觀光案，提供偽造之銀行存 款證明，經臺灣宜蘭地方檢察署（下稱宜蘭地檢署）檢察官 依刑事訴訟法第253條為不起訴處分，有事實足認有犯罪行 為，依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法（下稱進入許可 辦法）第12條第1項第5款、第14條第1項第1款、第3款規定 ，以108年8月30日內授移北北服字第1080932818號處分書（ 下稱原處分）不予許可原告申請來臺團聚，不予許可期間自 出境之日（107年11月1日）起算10年。原告不服，提起訴願 ，遭決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠原處分所為之10年不予許可期間，系機械性的累加進入許可 辦法第14條第1款與第3款之法律效果，且在第3款的操作上 逕為最高期間的限制並未附理由，不僅違反比例原則且構成
裁量怠惰：
⒈自行政程序法第7條、第10條以及本院107年度訴字第661 號判決之意旨可以得知，進入許可辦法在不予許可期間的 操作上，首先須視大陸地區人民申請進入臺灣地區不予許 可期間處理原則（下稱處理原則）就期間的作成是否定有 明文；若未定有明文時（如：一大陸人民同時構成數款之 不予許可的要件），其期間的作成必須依據比例原則考量 各款之目的為合義務裁量，且此種裁量不得如同「併罰」 為機械性的累加，否則即構成裁量瑕疵，違反行政程序法 第10條的規定。
⒉原告前經許可來臺觀光，停留證效期至103年2月6日，其 並未於期限內辦理延期或離境，並於107年9月17日至被告 移民署到案，總計在臺逾期停留4年7個月又11天，依據進 入許可辦法第14條第1項第1款的規定，原告依此款應受5 年不予許可期間的裁處。原告復因提供偽造銀行存款證明 由宜蘭地檢署依據刑事訴訟法第253條為不起訴之處分， 依據進入許可辦法第14條第1項第3款以及處理原則第2點 第11款第1目的規定，原告依此二規定分別應受2年、3年 不予許可期間的裁處。被告逕為10年不予許可的裁處，明 顯為機械性的予以累加（5年+3年+2年＝10年），違反行 政程序法第7條、第10條；再者，原告偽造存款證明的一 行為同時該當進入許可辦法的兩事由時，更為法條競合， 僅應以其中一款限制入境之期間為裁罰，不應逕為累加， 造成個案中侵害過苛，而違反比例原則。
㈡「5年+3年+2年」的裁處違反行政罰法第24條第2項一行為不 二罰原則；且該裁處已超過行政罰法第27條第1項之裁處權 時效，應屬違法：
⒈本案中，不予許可的期間，明確由進入許可辦法加以預先 規定，並未就個案中的行政風險是否存在加以衡量，因此 並非所謂的管制性不利處分，且其依據不同的惡性分為不 同長短的不予許可期間，故參酌學者的見解，可認屬於行 政罰法第2條的裁罰性不利處分。
⒉原告同時該當進入許可辦法的三種事由（逾越停留證效期 、提供偽造文書資料、事實足認犯罪），此三事由的該當 ，係原告基於與訴外人洪智聰為行使婚姻自由所為的自然 意義的一行為，不予許可期間作為裁罰性不利處分，依據 行政罰法第24條第2項的規定，從一重處罰即能達成目的 ，然而被告卻加以累加，違反行政罰法第24條第2項，以 及憲法上一行為不二罰的原則，應屬違法。
⒊逾越停留證效期的居留屬於狀態犯，因此裁處權時效應自
效期結束的103年2月6日開始計算3年，於106年2月5日屆 至，因此此部分的裁處已違反行政罰法第27條的規定；提 供偽造文書的部分以及足認有犯罪事實的事由始於初次申 請觀光許可之時，雖無法確切知悉申請的時點，但效期 103年2月6日即已罹於時效，此二部分的行政法上義務亦 違反裁處權時效。
㈢原告與我國人民已於108年6月18日結婚，其團聚為婚姻自由 的內涵受憲法之保障，縱然不予許可並非裁罰性不利處分， 長達10年的無法團聚，無法使人民的婚姻自由受到實現，相 當於變相對於婚姻自由的制裁，應類推適用行政罰法第27條 第1項的裁處權時效構成違法。並聲明求為判決：⒈訴願決 定及原處分關於不予許可期間自出境之日107年11月1日起算 10年部分均撤銷。被告應為適法之處分。⒉訴訟費用由被告 負擔。
三、被告則以：
㈠原處分就原告數項違規違常事項各別予以管制，符合進入許 可辦法之立法意旨，並未違反比例原則及構成裁量怠惰之瑕 疵：
⒈原告於103年1月22日經許可來臺觀光，停留證效期至同年 2月6日止，惟未依限辦理延期或離境，遲於107年9月17日 始自行至臺北市專勤隊到案，在臺逾期停留4年7個月又11 天。且經詢原告坦承在臺停留期間有做臨時工作以維生， 足證其曾在臺從事與許可目的不符之活動或工作，有臺北 市專勤隊調查筆錄（乙證7）可稽。另原告於前開觀光申 請案，提供偽造銀行存款證明，業經宜蘭地檢署檢察官依 刑事訴訟法第253條為不起訴處分（乙證8），有事實足認 有犯罪行為。原告稱被告依進入許可辦法第12條第1項第5 款與第6款規定，就原告前揭提供偽造銀行存款行為分別 為2年及3年不予許可期間之裁處，洵屬誤解。 ⒉進入許可辦法之頒訂，有極為濃厚之公益色彩，並非僅單 純立足於私權之上，況非本國人民之入境（國）行為，國 家拒絕與否屬絕對高權行為，觀諸世界各國皆然。不予許 可期間最基本之精神係為阻絕違法於境外，故倘大陸地區 人民在臺曾有多種違規行為者，其再次入臺對我方境管安 全及民眾福祉之危害程度顯然較僅單一違規行為者大，其 管制時間依違規樣態數累計，除防衛大陸地區人民再次入 臺造成安全秩序之危害外，亦警示大陸地區人民來臺不得 從事違害我方國家安全秩序或公共利益之行為。否則單純 逾期停留之大陸地區人民與在臺逾期停留並非法工作之大 陸地區人民，均從一重處斷，毋寧變相鼓勵大陸地區人民
來臺從事多種違規行為，顯與進入許可辦法維持臺灣地區 境管安全或民眾福祉之立法目的不符。
⒊原告在臺逾期停留4年7個月又11天、從事與許可目的不符 之活動或工作且領有報酬，且經依刑事訴訟法第253條規 定獲不起訴處分，被告依進入許可辦法第12條第1項第5款 、第14條第1項第1款、第3款、處理原則第2點第1款、第 10款第2目及第11款第1目規定（乙證9），在臺逾期規定 管制10年不予許可渠申請進入臺灣地區，符合行使裁量權 之基準。洵無裁量怠惰及違反比例原則之情形，原處分認 事用法尚無違誤。
㈡原處分所為10年不予許可期間之限制，非屬裁罰性不利處分 ，並無行政罰法第24條第2項一行為不二罰原則及第27條第1 項裁處權時效之適用：進入許可辦法第12條所定不予許可入 境之規定，應僅係大陸地區人民進入臺灣地區之消極條件規 定，非屬具非難性之裁罰性不利處分，自亦無行政罰法之適 用（法務部98年10月15日法律字第0980034603號函參照，乙 證11）。原告指稱原處分所為不予許可期間之限制有行政罰 法第24條第2項及第27條第1項規定之適用爰無可採。並聲明 求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。四、本院之判斷：
㈠按臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條 例）第10條第1項規定：「大陸地區人民非經主管機關許可 ，不得進入臺灣地區。」同條例第18條第1項第2款、第3款 及第4款規定：「進入臺灣地區之大陸地區人民，有下列情 形之一者，內政部移民署得逕行強制出境，或限令其於10日 內出境，逾限令出境期限仍未出境，內政部移民署得強制出 境：……經許可入境，已逾停留、居留期限，或經撤銷、 廢止停留、居留、定居許可。從事與許可目的不符之活動 或工作。有事實足認為有犯罪行為。……」被告依兩岸人 民關係條例第10條第3項授權訂定之進入許可辦法第12條第1 項第5款規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列 情形之一者，得不予許可；已許可者，得撤銷或廢止其許可 ，並註銷其入出境許可證：……曾有本條例第18條第1項 各款情形之一。……」同辦法第14條第1項第1款及第3款規 定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一， 已入境者，自出境之日起算，未入境者，自不予許可、撤銷 、廢止許可之翌日起算，得於一定期間內不予許可其申請進 入臺灣地區停留。但曾入境已出境者，自出境之日起算： 有本條例第18條第1項第2款經許可入境，已逾停留、居留期 限情形，逾期4日以上未滿1個月者，其不予許可期間為3個
月；逾期1個月以上未滿3個月者，其不予許可期間為6個月 ；逾期3個月以上未滿1年者，其不予許可期間為1年至2年； 逾期1年以上未滿3年者，其不予許可期間為3年至5年；逾期 3年以上者，其不予許可期間為5年。……有第12條第1項 第8款、第14款至第16款、第18款或本條例第18條第1項第3 款、第4款情形者，其不予許可期間為1年至5年。……」 ㈡次按「中華民國81年7月31日公布之臺灣地區與大陸地區人 民關係條例係依據80年5月1日公布之憲法增修條文第10條( 現行增修條文改列為第11條)『自由地區與大陸地區間人民 權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定』 所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利 義務之特別立法。內政部依該條例第10條及第17條之授權分 別訂定『大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法』及『大陸地 區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法』，明文規定大陸地 區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序及停留期限，係 在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨， 尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益 所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第23條之規定亦 無牴觸。」司法院釋字第497號解釋意旨參照。 ㈢被告為執行入臺許可辦法第19條第3項規定，統一認定基準 ，而於98年7月3日以台內移字第0980958856號令訂定發布之 處理原則第2點第1款、第10款、第11款第1目分別規定，大 陸地區人民申請進入臺灣地區，有經許可入境，已逾停留、 居留期限，逾期3年以上，5年不予許可申請進入臺灣地區。 從事與許可目的不符之活動或工作，2年不予許可申請進入 臺灣地區，領有報酬者，不予許可期間得酌加1年，最高以5 年為限。有事實足認為有犯罪行為，經依刑事訴訟法第253 條及第254條獲不起訴處分、緩起訴處分或觸犯刑事法律經 受拘役或罰金併宣告緩刑或受免刑之判決者，2年不予許可 申請進入臺灣地區。係屬行政程序法第159條第2項第2款為 協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準之行政規 則，並依同法第160條第2項規定，登載於政府公報發布之， 被告自得予以援用。
㈣查原告於103年1月22日經許可來臺觀光，停留證效期至同年 2月6日止，惟未依限辦理延期或離境，遲於107年9月17日始 自行至臺北市專勤隊到案，在臺逾期停留4年7個月又11天。 而原告在臺逾期停留期間做臨時工作以維生，從事與許可目 的不符之活動或工作且領有報酬。另原告於前開觀光申請案 ，提供偽造銀行存款證明，經宜蘭地檢署檢察官依刑事訴訟 法第253條規定為不起訴處分，有事實足認有犯罪行為等情
，有出入境資料、臺北市專勤隊調查筆錄（乙證7）、宜蘭 地檢署檢察官107年度偵字第5634號不起訴處分書（乙證8） 等件在卷可稽，並經本院依職權調閱上開偵查卷宗可佐，且 為原告所是認（本院卷第184-185頁筆錄），堪以憑認。而 原告並無特殊情形，未在臺灣地區育有已設有戶籍之○○○ 親生子女，未育有與配偶所生之親生子女，為兩造所不爭（ 本院卷第185頁筆錄），不符合進入許可辦法、處理原則所 定減輕不予許可期間之要件。則被告依進入許可辦法第12條 第1項第5款、第14條第1項第1款、第3款、處理原則第2點第 1款、第10款第2目及第11款第1目規定，作成原處分，在臺 逾期規定管制10年不予許可申請進入臺灣地區，於法尚無不 合。
㈤原告雖主張不予許可期間並非管制性不利處分，原處分違反 行政罰法第24條第2項一行為不二罰原則，已超過行政罰法 第27條第1項之裁處權時效，應屬違法。被告依據行政罰法 第24條第2項之規定從一重處罰即能達到目的。原告與我國 人民已於108年6月18日結婚，其團聚為婚姻自由的內涵受憲 法之保障，縱然不予許可並非裁罰性不利處分，長達10年的 無法團聚，無法使人民的婚姻自由受到實現，相當於變相對 於婚姻自由的制裁，應類推適用行政罰法第27條第1項的裁 處權時效構成違法云云。惟按：
⒈行政罰乃指對於過去違反行政法上義務所為而不屬刑罰或 懲戒罰之裁罰性不利處分（行政罰法第1條、第2條立法說 明參照），即須具「裁罰性」及「不利處分」兩項要件。 行政罰係對違法行為予以法律上的譴責及非難，並以特定 之不利益作為違法過犯之「代價」，因此，在功能上，處 罰對被處罰者而言，乃是對其過去違法行為的一種「償罪 」或「贖咎」（受罰以贖前過），係針對「過去」的違法 （違反行政上之義務）行為之制裁，即以制裁過去之義務 違反為主要目的。反之，如寓有阻止危險之發生，或排除 違法之狀態，或督促未來義務履行之目的，則非屬行政罰 。
⒉查入臺許可辦法第19條所定不予許可入境之規定，應僅係 大陸地區人民進入臺灣地區之消極條件規定，非屬具非難 性之裁罰性不利處分，故尚無行政罰法第27條第1項規定 ：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」及第 24條第2項規定：「前項違反行政法上義務行為，除應處 罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規 定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達 成行政目的者，不得重複裁處。」之適用。因此，主管機
關審核大陸地區人民申請進入臺灣地區之案件時，該大陸 地區人民如有入臺許可辦法第19條第1項各款消極條件情 形之一時，自得不予許可其進入臺灣地區，並依同辦法第 19條第3項各款及處理原則第2點各款規定，於一定期間內 不予許可其申請進入臺灣地區停留，並不受上開行政罰法 第27條第1項行政罰裁處權時效之限制，亦無違反行政罰 法第24條第2項規定之情事。
⒊又原告所主張團聚為婚姻自由的內涵受憲法之保障乙事， 與不予許可期間可否類推適用行政罰法第27條第1項的裁 處權時效係屬二事，尚難據為有利於原告之認定。而訴外 人洪智聰可至大陸地區與原告團聚，婚姻關係得以維護， 婚姻自由亦無不能實現之情形。
⒋故原告此部分之主張，委無可採。
㈥原告另主張原處分所為之10年不予許可期間，系機械性的累 加進入許可辦法第14條第1款與第3款之法律效果，且在第3 款的操作上逕為最高期間的限制並未附理由，不僅違反比例 原則且構成裁量怠惰云云。惟按：
⒈「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助 於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應 選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損 害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7 條定有明文，此為比例原則之規定，而所謂比例原則，係 指行政機關之行政行為手段與目的，必須合乎比例衡平， 否則有違反比例原則；亦即行政行為，須考量其「妥當性 」、「必要性－最小損害性」及「手段損害與目的間之均 衡－狹義比例性原則」。質言之，所謂妥當性是國家所採 取之手段，不論立法或行政行為須以能實現該追求之目的 ；必要性係指國家所採取之手段如有多種選擇可能時，應 以最能達到目的且對人民侵害最輕微之方式為之；狹義比 例原則係指欲達成目的所採手段所造成之損害應與欲達成 目的之利益間存有衡平妥適，而不過當之關係（最高行政 法院104年度判字第342號判決意旨參照）。次按行政裁量 係立法者所給予行政機關就法效果決定的空間，裁量有助 於行政機關實現個案正義，基於權力分立原則以及憲政機 關管轄分工之效率原則，法院就行政機關之裁量權行使， 就其行使裁量權所具理由，除非涉及裁量瑕疵或裁量怠情 ，法院原則上予以尊重，此與就法規構成要件事實之認定 ，原則上法院有進一步全面審查之權不同，最高行政法院 101年度判字第772號判決意旨參照。
⒉查國際交通發達，人流來往頻繁，外來人口進入本國後，
對社會犯罪率、經濟、衛生及社會發展等層面皆有所衝擊 ，故各國對於外來人口以不同事由入國時，核給不同停留 效期，目的即在掌握人流以維持社會穩定與民眾福祉。而 為保障本國人民之工作權，外來人口若欲在本國工作須經 主管機關許可，故針對外來人口未經許可於本國非法工作 ，予以一定管制，係為保障本國人民之就業機會，避免妨 礙本國之勞動條件與國民經濟。另就犯罪行為而言，為保 障本國人民之生命、身體、自由及安全，對於外來人口於 本國有犯罪行為，予以一定管制，目的係為維持國家安全 、社會安定及保障人民權益。可知，各種違規違常態樣之 管制各有其所保護之法益。又不予許可期間係賦予行政機 關以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極地防 患未然，實現阻絕違法於境外之行政目的之權限。倘大陸 地區人民在臺曾有多種違規行為者，其再次入臺對國境管 理安全及民眾福祉之危害程度顯然較僅單一違規行為者大 ，其管制時間依違規樣態行為個別計算再予以累計，具有 防範及警示大陸地區人民不得入臺從事危害國家安全及公 共秩序之作用。
⒊查原告在臺逾期停留4年7個月又11天、從事與許可目的不 符之活動或工作且領有報酬，且經檢察官依刑事訴訟法第 253條規定為不起訴處分，已如前述，其違規行為有逾期 停留、非法工作及犯罪行為3種。則被告審酌原告違規行 為之型態、情節、久暫等因素，參以處理原則第2點第1款 、第10款第2目及第11款第1目規定，在臺逾期停留3年以 上者，5年不予許可其申請進入臺灣地區；從事與許可目 的不符之活動或工作且領有報酬者，3年不予許可其申請 進入臺灣地區；經依刑事訴訟法第253條獲不起訴處分者 ，2年不予許可其申請進入臺灣地區，管制10年不予許可 原告申請進入臺灣地區，以遏止行為人再入臺從事危害國 家安全及公共秩序之行為，具有正當性，核無裁量怠惰及 違反比例原則之情形。
⒋末按所謂理由，是指行政機關獲致結論的原因，理由的說 明所要表達的是行政機關作成決定之重要事實及法律原因 。對於理由的敘述，不須鉅細靡遺，只須足使當事人得以 知悉獲致結論的理由何在。查原處分已敘明事實及理由， 足使當事人得以知悉獲致結論的理由，並無原告所指未附 理由之情事。
⒌故原告此部分之主張，均無可採。
㈦至本院107年度訴字第661號判決係屬個案，案情與本件並不 相同，自難比附援引，且非大法庭之裁判，對本案不具拘束
力，附此敘明。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法，核 無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴 請撤銷，並求為判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判決 結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 24 日 臺北高等行政法院第四庭 審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉
法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 109 年 6 月 24 日 書記官 陳 圓 圓