臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決 109年度交字第7號
原 告 傅國強
被 告 交通部公路總局臺北區監理所
代 表 人 梁郭國
上列當事人間因交通裁決事件，原告不服被告交通部公路總局臺
北區監理所中華民國108年12月17日北監花裁字第44-P00000000
號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元，由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)按交通裁決事件之裁判，得不經言詞辯論為之，行政訴訟法 第237條之7定有明文。查本件係因原告不服被告依道路交通 管理處罰條例所為裁決，而提起撤銷訴訟，屬交通裁決事件 ，依前揭規定，爰不經言詞辯論，逕行裁判，合先敘明。(二)本件被告之代表人於起訴時原為王在莒，於本院訴訟程序進 行中變更為梁郭國，並經改任之代表人於民國109年 8月7日 具狀聲明承受訴訟，有卷附之行政訴訟聲明承受訴訟狀在卷 可稽，經核與行政訴訟法第181條第1項規定相符，應予准許 。
二、事實概要：系爭車牌TC6-068 號普通輕型機車原係訴外人陳 奔妹所有，陳奔妹於民國107年2月14日死亡，被告機關遂於 108年6 月11日將該牌照註記死亡逕行註銷。原告於108年11 月18日下午5時25分許，駕駛登記為系爭機車，行駛於台9線 182K北往南行向，遭花蓮縣警察局新城分局佳民派出所攔停 ，警認原告駕駛之系爭機車乃「死亡註銷仍行駛路面（禁駛 ）」，遂以花警交字第P00000000號通知單當場舉發，嗣原 告於108年11月27日到案陳述不服舉發，被告依道路交通管 理處罰條例第12條第1項第4款規定裁處原告罰鍰新臺幣（下 同）3,600元整，牌照扣繳。原告不服原處分，遂於法定期 間內提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：系爭車輛係原告母親所有，其於107年2月14 日過世，原告則服刑至107年9月14日始出監，而系爭車輛閒 置於原告之住處，並不曉得車主登記是誰，簡單修復後用作 代步，並不曉得系爭車輛號牌被註銷等語。並聲明：原處分 均撤銷。
四、被告答辯：系爭車輛既屬訴外人陳奔妹之遺產，自可由繼承 人檢附相關文件辦理繼承過戶，原告主張不知道車主是誰即 予使用等，顯不合理，在不知車主是誰情況下，更應向監理 機關查詢，系爭車輛因車主死亡逕行註銷車牌，但繼承人仍 可依法辦理註銷後，重新辦理登檢領照，原處分並無違誤。 並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
(一)本件原告駕駛系爭車輛行駛於道路經舉發機關攔查，且系爭 車輛原屬已故之陳奔妹即原告之母所有，原告係其繼承人並 未辦理申請異動登記等前開事實概要欄所載之事實，為兩造 所不爭執，並有舉發違反道路交通管理事件通知單、裁決書 、送達證書、附卷可憑，堪信屬實。
(二)人民駕駛所有之機車，乃財產權行使之實現。車籍之登記乃 行政管制措施，其管制限制人民財產權之行使，除應有合於 憲法第23條所定之必要性外，且須以法律為之，以符合法律 保留原則。被繼承人死亡後，其財產當然、立即由繼承人取 得其所有權，無待登記。繼承人於繼承開始而取得車輛之所 有權，自得行使此財產權。行政規則並非法律，於無管制上 之必要性，而逕以未經法律明確授權之法規命令限制人民財 產權之行使，此法規命令難認有效。
(1)按人民之財產權、訴願及訴訟權，為憲法第15條及第16條所 保障。核定稅捐通知書之送達，不僅涉及人民財產權之限制 ，亦攸關人民得否知悉其內容，並對其不服而提起行政爭訟 之權利。人民之權利遭受公權力侵害時，根據憲法第16條規 定，有權循國家依法所設之程序，提起訴願或行政訴訟，俾 其權利獲得適當之救濟。此程序性基本權之具體內容，應由 立法機關制定合乎正當法律程序之相關法律，始得實現。而 相關程序規範是否正當，除考量憲法有無特別規定及所涉基 本權之種類外，尚須視案件涉及之事物領域、侵害基本權之 強度與範圍、所欲追求之公共利益、有無替代程序及各項可 能程序之成本等因素，綜合判斷而為認定（釋字第456號、 第610、第639號解釋參照）。基於法治國家正當行政程序之 要求，行政機關應依職權調查證據，以探求個案事實及查明 處分相對人，並據以作成行政處分（行政程序法第36條參照 ），且應以送達或其他適當方法，使已查得之行政處分相對 人知悉或可得知悉該項行政處分，俾得據以提起行政爭訟（ 釋字第663號解釋參照）。行政機關註銷汽車牌照，其性質 應係一廢止之行政處分。次按「書面之行政處分，應送達相 對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他 適當方法通知或使其知悉。」、「書面之行政處分自送達相
對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他 適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內 容對其發生效力。行政程序法第100條第1項、第110條第1項 分別定有明文。且依同法第3條第1項規定：「行政機關為行 政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」而此 處所謂另有規定之法律，乃指中央法規標準法第4條所稱「 經立法院通過，總統公布」之狹義法律，不含行政命令。簡 言之，行政機關作成行政處分為使其生效之程序，除法律另 有規定外，應遵行行政程序法第100條、第110條第1項之規 定。而憲法法治國原則下之依法行政原則，並非僅法律保留 原則，尚包含法律優越原則。亦即行政行為，縱使經法律授 權而訂定之授權命令，亦不得違背法律之規定；否則，命令 與憲法或法律抵觸者即無效（憲法第172條規定參照）。尤 其限制人民財產權之決定對人民之送達，攸關人民得否知悉 其內容，並對其不服而提起行政爭訟之權利，亦即涉及憲法 第15條、第16條所保障之財產權、訴願權及訴訟權。前揭規 定尚非別無其他行政手段可對當事人進行送達，已如前述， 即使法律有特別規定，本於憲法正當法律程序之要求，亦不 容許限制人民財產權之行政處分不以送達或其他適當方法通 知，使處分相對人無從知悉，致其訴願權與訴訟權蒙受侵害 ，何況行政命令，不論其是否有經法律授權訂定，其內容亦 不得剝奪限制人民財產權之處分相對人，本於憲法正當法律 程序要求，所得以主張應受受送達或知悉行政處分內容之程 序保障，否則不僅直接違反行政程序法第100條、第110條第 1項規定，更違反憲法正當法律程序之誡命，並過度侵害人 民訴願權、訴訟權以及財產權，該法規命令因抵觸憲法與法 律而無效。
(2)按大法官會議解釋釋字第443號理由書，憲法所定人民之自 由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保 障。惟並非一切自由及權利，均無分軒輊受憲法毫無差別之 保障。關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡， 其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制 定法律加以限制（釋字第392號解釋理由書參照），這是憲 法保留。而其他憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22 條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件之下（防 止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，增進公共 利益），得以法律限制之，這是法律保留。諸如剝奪人民生 命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定 法律之方式為之（這是絕對的法律保留，也是形式的法律保 留）。其中涉及憲法第8條人身自由部分，是憲法保留，應
以法律直接規範，且不得違反憲法第8條之規定。涉及人民 其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定；如以法律授 權主管機關發佈命令為補充規定時，其授權應符合具體明確 之原則（這是相對的法律保留，也是實質的法律保留，得以 法律定之，也得以法律之授權為之。如經授權，這裡要透過 法規命令來實踐，行政程序法第150條，而且要符合授權明 確性原則）。若僅屬與執行法律之細節性、技術性的次要事 項，則得由主管機關發佈命令為必要之規範，雖因而對人民 產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。
(3)關於相對的法律保留，也是實質的法律保留，得以法律定之 ，也得以法律之授權為之，就涉及到授權明確性原則。如釋 字第445號，法律限制集會、遊行之權利，除應遵守憲法第 23條必要性原則外，尚須符合明確性原則，使主管機關於決 定是否限制人民時，有明確規定其要件之法律為依據，人民 亦得據此，依正當法律程式陳述己見，以維護憲法所保障之 權利。如果為授權之法律本身就無法符合明確性要求，又如 何期待其所為授權之明確性。再以法律授權之內容、目的、 範圍為審查之客體。如釋字第514號，有關營業許可之條件 ，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第23條 規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。 若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權 之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發佈命令。以此 標準，似乎未將授權之目的、內容及範圍具體明確載明於法 律者，就不符授權明確性原則。但法律是否已授權，應以法 律總體規範意旨為斷，據以認定其授權之目的、內容及範圍 之明確性，而非純以形式記載觀察之。參見釋字第394號， 建築法第15條第2項：營造業之管理規則由內政部定之。已 概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之 內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立 法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其 從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依行政 專業之考量，訂定法規命令，以資規範。至於對營造業者所 為裁罰性處分，固與上開有關，但涉人民權利之限制，其處 罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政 機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確規定，始符法 律保留原則。意即「涉及人民權利之限制，尤其是涉及處罰 事項」應由法律定之，法律若授權行政機關訂定法規命令， 必須具體明確規定始符法律保留原則。由此觀察，授權明確 性之判準，若行政法規涉及之管制目的是登記要件、從業人 員行為準則、主管機關考核事項等管理性措施，則傾向法規
之整體解釋；若涉及許可條件、應遵守之義務以及違反義務 應受之制裁，則傾向授權要具體明確。主管機關於職權範圍 內適用之法律，本於法定職權就相關規定予以闡釋，如係秉 持憲法原則及相關之立法意旨，遵守一般法律解釋方法為之 ，即與法無違（釋字第685號參照）。
(4)依道交條例第12條第1項第4款規定：「汽車有下列情形之一 者，處汽車所有人新臺幣三千六百元以上一萬零八百元以下 罰鍰，並禁止其行駛：四、使用吊銷、註銷之牌照。」，故 上開處罰，應以有合法之吊銷或註銷牌照之法律規定，並踐 行合法之行政程序而發生有效之吊銷或註銷牌照行政處分為 前提。例如甲將其所有汽車出售予乙並交付而移轉所有權， 乙即得本於所有權人而使用其財產而駕駛汽車於道路，法律 並無限制其未經變更登記不得駕駛，更無一定期限未經登記 而予以註銷牌照之管制上正當理由。則何以所有人死亡後， 必須由繼承人辦理變更登記，始得駕駛繼承取得之汽車，而 於無法律明確授權下，可由行政機關逕行註銷牌照？ (5)諸如有關裝載砂石、土方車輛應使用之專用車輛或專用車廂 ，應符合如何之「規定」，涉及道交條例第29條之1所定行 政罰之構成要件，依上說明，應以法律或經法律明確授權之 命令定之，始符法律保留原則。而同條例第92條第1項規定 ：「車輛分類、汽車牌照申領、異動、管理規定…及其他有 關道路交通安全等事項之規則，由交通部會同內政部定之。 」固授權交通部會同內政部對於車輛之分類、汽車牌照申領 、異動、管理規定等事項，訂定法規命令以為補充；道路交 通安全規則第32條第1項規定：「汽車牌照之登記主體已不 存在及融資性租賃車輛租用人登記主體不存在或其領用資格 喪失者，其繼承人、負責人、清算人、承受人或出租人應向 公路監理機關申請異動登記。」、第33條第1項規定：「前 條第一項應申請異動登記之義務人未辦理異動登記者，公路 監理機關得催告該義務人於十五日內辦理異動登記，逾期未 辦理者，或繼承人未於被繼承人死亡後一年內辦理異動登記 ，或經有關機關（構）依法公告後仍無人認領之車輛，公路 監理機關應逕行註銷該車輛牌照。」、同條第3項規定：「 汽車牌照受註銷處分者，由公路監理機關逕予登記註銷，除 第一項因未辦理繼承之異動登記之情形外，應以汽車牌照註 銷處分書通知汽車所有人，並將資料提供警察機關及稅捐機 關。」，前述法規命令之適用結果，係道交條例第12條第1 項第4款規定之處罰對象，即涉及處罰事項，參見釋字第394 號「至於對營造業者所為裁罰性處分，固與上開有關，但涉 人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律
定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為 具體明確規定，始符法律保留原則。」，然從道交條例第92 條第1項並無關於授權之目的、內容及範圍之明確性規定， 既無明確授權依據，而以之為處罰依據者，自有違法律保留 原則。
(6)憲法第7 條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族 、階級、黨派，在法律上一律平等」；行政程序法第6 條規 定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」、同法 第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：(1)採取之方 法應有助於目的之達成。 (2)有多種同樣能達成目的之方法 時，應選擇對人民權益損害最少者。 (3)採取之方法所造成 之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」、同法第9 條規 定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之 情形，一律注意」、同法第36條規定：「行政機關應依職權 調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事 項一律注意」、道路交通安全處罰條例第92條規定：「車輛 分類、汽車牌照申領、異動、管理規定、汽車載重噸位、座 位立位之核定、汽車檢驗項目、基準、檢驗週期規定、汽車 駕駛人執照考驗、換發、證照效期與登記規定、車輛裝載、 行駛規定、汽車設備變更規定、動力機械之範圍、駕駛資格 與行駛規定、車輛行駛車道之劃分、行人通行、道路障礙及 其他有關道路交通安全等事項之規則，由交通部會同內政部 定之。」、道路交通安全規則第32條第1 項規定：「汽車牌 照之登記主體已不存在及融資性租賃車輛租用人登記主體不 存在或其領用資格喪失者，其繼承人、負責人、清算人、承 受人或出租人應向公路監理機關申請異動登記。」、第33條 第1項規定：「前條第一項應申請異動登記之義務人未辦理 異動登記者，公路監理機關得催告該義務人於十五日內辦理 異動登記，逾期未辦理者，或繼承人未於被繼承人死亡後一 年內辦理異動登記，或經有關機關（構）依法公告後仍無人 認領之車輛，公路監理機關應逕行註銷該車輛牌照。」、同 條第三項規定：「汽車牌照受註銷處分者，由公路監理機關 逕予登記註銷，除第一項因未辦理繼承之異動登記之情形外 ，應以汽車牌照註銷處分書通知汽車所有人，並將資料提供 警察機關及稅捐機關。」。次按汽車雖屬汽車所有人之私有 財產，但財產所有、使用權人欲駕駛汽車在道路行駛者，必 須先依道安規則第8 條規定取得汽車牌照之許可憑證後，方 得此等方式之私有物使用。簡言之，汽車牌照管制為國家對 人民財產權使用權益之限制，必須取得汽車牌照之許可憑證 ，方有法定駕駛該汽車在道路上行駛之使用權益。依前揭規
範可知，汽車牌照之登記主體不存在或領用資格喪失等相類 似情況時，其繼承人、負責人、清算人、承受人或出租人均 有向公路監理機關申請異動登記之義務。且道路交通安全規 則第14條、第15條、第16條第1 項亦分別規定：「汽車行車 執照、拖車使用證每三年換發一次，‧‧‧自原發照之日起 算，期滿前後一個月內，須申請換領新照始得行駛。」「（ 第一項）汽車新領牌照應申請登記。（第二項）汽車有下列 情事之一者，應申請異動登記：一過戶。二變更。三停駛。 四復駛。五報廢。六繳銷牌照。七註銷牌照。」「汽車所有 人依前條規定申請者，應填具申請書，並依下列規定提出證 明文件：一以個人名義申請登記者，應繳驗國民身分證或軍 人身分證或僑民居留證明。如繳驗證件不能清楚辨認者，並 應繳驗有效之駕駛執照或全民健康保險卡或護照等第二身分 證明文件。‧‧‧。」再參酌一般行車執照上除有該汽車之 牌照號碼、廠牌、出廠年月、型式、排氣量、引擎號碼等之 記載外，尚有車主及地址之記載等情，足見汽車牌照之申請 、換發、異動登記暨該汽車之使用等，該行車執照上所記載 之車主均有管理之責任，並據此建立車籍管理制度，俾便因 汽車之使用所肇生民、刑事、交通管理事件或其他行政法之 法律責任等，得以貫徹落實。然依同法第33條第3項規定， 汽車牌照受註銷處分者，由公路監理機關逕予登記註銷，除 第一項因未辦理繼承之異動登記之情形外，應以汽車牌照註 銷處分書通知汽車所有人，並將資料提供警察機關及稅捐機 關。可知，除同法第32條第1項因未辦理繼承之異動登記之 情形外，行政機關均應以汽車牌照註銷處分書通知汽車所有 人，該條之立法理由則以：「汽車牌照受註銷處分者，公路 監理機關應以汽車牌照註銷處分書通知汽車所有人，惟於第 一項繼承人未於被繼承人死亡後依前二項辦理異動登記致受 註銷牌照之情形，汽車所有人業已死亡而無從通知，爰修正 予以排除。」，在情況相類似且附有相同登記義務之主體， 諸如繼承人、負責人、清算人、承受人或出租人等，主管機 關卻訂定不同的通知程序，致令汽車駕駛人可能因不知該汽 車牌照受到註銷處分而受道路交通管理處罰條例之可能，本 院爰認該法規可能有侵害原告之平等權，應採取寬鬆之合理 審查標準，並依比例原則就手段與目的之合理關連性依序審 查。
(7)憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係 保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價 值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理 之差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規
範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規 範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（釋字第 485、571、682、694、701、719、722、727號解釋參照）。 行政程序法作為具體化的憲法，行政機關的行政行為（即系 爭規定及系爭函釋）受該法第6條、第7條的拘束，並無不同 。同屬汽車所有人發生主體可能不存在或喪失資格時，然政 府就通知義務做不同之規範，有侵害平等權之疑義。由於平 等權並非絕對，政府措施所為之差別待遇如屬合理，仍為憲 法所容許。而如何判斷系爭之差別待遇是否為合理之差別待 遇，即視該差別待遇是否符合比例原則。以比例原則審查系 爭之差別待遇是否合憲，首先必須決定應採取何種審查標準 以決定審查的密度。有關汽車牌照之行政管制措施，對民眾 係屬財產權之限制，且限制並非嚴格，且汽車牌照管制對社 會具有公益性，故該差別待遇，應採取較為寬鬆的合理審查 標準。在寬鬆的合理審查標準之下，只要政府措施所採取差 別待遇之目的為正當的目的，而其採取差別待遇作為達成目 的之手段並非恣意，且該手段與該目的之達成有合理的關連 性，該政府措施即屬合憲。就前揭規範可知，行政機關係以 「汽車所有人業已死亡而無從通知」為由，將該項除外特別 規定，免除行政機關通知義務，惟汽車牌照所授予汽車行車 使用之許可，是對人民就汽車財產權使用權益管制之解除， 牌照之行車使用許可重在對「物之使用」的客觀管制，而非 重在規範僅特定人方得使用特定汽車之使用權益歸屬，牌照 之許可效力不具人的一身專屬性，汽車牌照原登記主體變更 或消滅，在公路監理機關作成註銷牌照處分並生效前，原牌 照之使用許可效力並未因汽車財產權之主體變更而當然消滅 ，僅應由汽車權利之繼受人，負辦理異動登記之義務，且在 牌照註銷前，汽車權利繼受人也繼受因牌照之許可而得享之 使用權益。則汽車原所有人死亡，汽車牌照對汽車「物」的 使用許可效力，並未因原登記主體死亡而消滅，反而由繼承 人繼承此對汽車公法上之使用權利，次觀同法對相類似之主 體地位如公司之負責人、清算人或權利移轉之承受人或融資 性租賃車輛之出租人則並無相類似規範，就其根本，係因主 管機關誤認原牌照使用權已因原登記主體死亡而一併消失， 然一般人之繼承關係與上述之相類似主體並無事物性質之差 異，換言之，事物性質並無差異，但行政機關對其所應盡之 通知義務則差異甚大，則行政機關此等差異規範即屬恣意。 (8)退步言之，合理審查標準當中，行政成本或效率亦可成為差 別待遇之正當利益，故亦有論者認為，類此情況往往難有資 料可供查詢依憑，致無法得知車輛之實際繼承人為何人，既
難特定實際之繼承人，縱其欲寄發催告或通知，亦將滋生相 應之困難，然稅法上亦有相類似之情形，可供參酌，依稅捐 稽徵法第19條第3項規定：「納稅義務人為全體公同共有人 者，繳款書得僅向其中一人送達；稅捐稽徵機關應另繕發核 定稅額通知書並載明繳款書受送達者及繳納期間，於開始繳 納稅捐日期前送達全體公同共有人。但公同共有人有無不明 者，得以公告代之，並自黏貼公告欄之翌日起發生效力。」 ，行政機關實務上對繼承人之查察，可透過政府機關戶役政 資料查詢，即可得知「可能」之繼承人，即得對其進行送達 ，縱有繼承人所在不明之情況，至少可依民事訴訟法上之公 示送達、或稅法上公告等相類似手段為之，其對行政成本雖 有些為之增加，但至少符合正當法律原則之法理，且公示送 達、公告或網路公告等，手段方式繁多，且增加行政成本非 巨，行政機關當不得以此些許成本犧牲民眾利益，更有進者 ，主管機關必然認為對「繼承人」為送達，相較其他列舉情 形來的困難或成本相對較高，始為區別之待遇，但汽車乃近 代產物，具備汽車牌照登記之車輛，其年代非久，非如其他 繼承案件，可能需追溯日據時代至今之繼承關係始能確認繼 承人，此種相對簡單之繼承關係，通常僅需戶役政資料即得 做基本繼承關係之確認，與之相較公司負責人、清算人同屬 可由機關資訊系統查詢當事人之情況，反之法規上之承受人 縱使是經強制執行所生之承受關係，亦需行政機關與司法機 關間相互函知，其查詢困難度以及行政成本尚高於行政機關 簡單經戶役政資料查詢系統查明，況如非經司法方式所生之 權利移轉承受關係，無政府機關資訊登記，其查詢或送達等 程序困難度亦顯然高於前述情況，考量行政機關所得節省之 行政效率與成本與人民所可能遭受之侵害間，難認此種行政 效率上之差別待遇，核屬正當。系爭規定所涉之規範主體並 無事物性質之差異，且差別待遇手段與該目的之達成，不具 合理的關連性，乃出於恣意，違反比例原則，侵害人民憲法 上之平等權。前揭規範因恣意之差別待遇、手段不符合比例 原則、不符憲法正當法律程序之要求，侵害憲法上訴願權、 訴訟權、財產權及平等權等過甚，本院爰不將之採為裁判基 礎。
(三)被告機關所為之註銷行為，一般而言應定性為一廢止之行政 處分，屬行政法上單純不利益處分。按「書面之行政處分自 送達相對人及已知之利害關人起；書面以外之行政處分自以 其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉 之內容對其發生效力。」「行政處分未經撤銷、廢止，或未 因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」為行政程序法第
110條第1項、第3項所明定。是行政處分於生效後，即產生 規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務， 且其效力並非以行政處分確定為前提。一般而言，行政處分 具有存續力、構成要件效力、確認效力及執行力（臺北高等 行政法院90年度訴字第3461號判決意旨參照）。按行政法之 一般原理，行政處分發生效力前提有三：首先需具備行政處 分之要素，其次需使相對人知悉，其三需非當然無效之行政 處分，行政處分自送達或通知相對人時起對外發生效力有法 律規定，反之在行政處分未對外生效前，僅屬行政之內部行 為（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂十版，第380頁 ；蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏，行政程序法實用，第 二版，第215頁；吳志光，行政法，修訂二版第187頁）。按 本件行政機關之註銷行為，性質上屬單純不利益處分，應依 行政程序法第110條對當事人為通知或送達，又道路交通安 全規則第32條、第33條規定侵害憲法上平等權、訴訟權、財 產權等基本權利尤甚，亦不符合行政程序法上第4條、第6條 、第8條等有關正當法律程序、平等、誠實信用之方法等規 定，本院就該規定不予適用已陳述如前，自應回歸適用行政 程序基本法律規定，即行政程序法第100條、第110條第1項 ，故該行政機關所為之行政行為，既未完成行政處分應有之 公示外觀，即屬行政之內部行為，意即在行政機關對當事人 為通知或送達之前，該行政處分根本尚未「做成」，遑論行 政處分之效力。有效之先前行政處分成為後行政處分之構成 要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產 生構成要件效力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非 以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該 先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範 圍（最高行政法院104年度判字第382號、98年度判字第1366 號、98年度判字第31號、97年度判字第1086號判決意旨）。 依上項概念，本件行政機關所為之註銷行為，本院認為行政 處分尚未做成，換言之，該註銷行為既非完整、合法及符合 正當法律程序之行政處分，自不生效力，亦即無使系爭機車 牌照註銷之行為可言。
(四)汽車有使用註銷牌照之情形者，依道交處罰條例第12條第1 項第4款、第2項之規定，固應處汽車所有人3,600以上10, 800元以下罰鍰，並禁止其行駛，且牌照應予扣繳。但「違 反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」 行政罰法第7條第1項定有明文。故汽車使用註銷牌照而應對 汽車所有人處罰者，仍以行為人有故意或過失為前提。再道 交處罰條例之行政罰裁罰要件事實之客觀舉證責任，基於依
法行政下之行政合法及合要件性要求，歸於裁罰（行政）機 關。次按「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關 係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其 知悉。」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關 係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其 知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。行 政程序法第100條第1項、第110條第1項分別定有明文。撤銷 訴訟之裁判基準時點，應以作成行政處分時之事實及法律為 裁判基礎（最高行政法院109年度判字第144號判決意旨參照 ），行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法 行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成 之損害。而行政機關作成行政處分後，其所根據之事實發生 變更，因非行政機關作成行政處分時事實認定錯誤，行政法 院不得據此認該處分有違法之瑕疵而予撤銷（最高行政法院 92年12月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨參照）。交 通裁決事件中，行政機關做成裁決書，原則上均係依照舉發 機關所做成之舉發所為，舉發機關所做成之舉發單，性質上 究屬行政處分或觀念通知，實務上非無爭執，然無論採行何 種見解，在考量裁判基準時，其重點均在於，行為人應受裁 罰之行為發生當下之法規範以及事實狀態，意即均應以舉發 機關舉發時之法規範以及事實狀態作為作為裁判基準。本件 被告註銷行為，並未依行政處分應有之程式做成，其尚未將 其意思表示對應受處分之人送達前，僅係行政機關之內部行 為，並未對民眾發生規制效果。則本件所涉之系爭車輛所使 用之牌照因僅在系統上註記為註銷，並無由該管行政機關將 註銷行為向系爭機車之現時所有人（繼承人）為表示，難認 已生註銷之效力，故於舉發機關舉發當時，系爭車輛仍屬牌 照有效之狀態，則原告於當日之前遭警方取締「告知」並保 管車輛以前，行駛系爭機車之行為，根本不屬「汽車牌照業 經註銷而仍行駛」行為，客觀上與道交處罰條例第12條第1 項第4款、第2項規定之處罰要件即有不符。
(五)另按行政罰法第7條第1項之規定，已揭示對於違反行政法上 義務之處罰，係採取有責任始有處罰之原則，故行為人在客 觀上如無違反行政法上義務之行為，在主觀上復非出於故意 或過失，即應無可非難性及可歸責性，自不應對之予以處罰 。復審酌道交條例之立法目的乃為加強道路交通管理，維護 交通秩序，確保交通安全，其本質在維持行政上之秩序，達 成國家維持交通秩序之行政目的，因而，對於違反該條例所 規定行政法上義務之行為人科以制裁，其性質上屬於行政罰 ，準此，其處罰對象必限於違反行政法上義務且具有可非難
性及可歸責性之人，倘非違反行政法上義務之行為人，或可 認其非出於故意或過失者，則自無受處罰之理。次按原告行 為是否符合行政法上裁罰之構成要件，經法院依職權調查結 果，事實仍陷於真偽不明者，其不利益即應歸於被告。且所 謂「事實真偽不明」與否，與事實判斷所要求證明度高低息 息相關。行政訴訟法第189條第1項所規定之「判斷事實之真 偽」，雖未明白規定證明度，鑑於行政訴訟對人民權利保障 及行政合法性的控制，原則上當裁判認定之「事實」的真實 性愈高時，愈能達成，因而行政訴訟所要求的證明度應是高 度的蓋然性，也就是「沒有合理可疑」蓋然性程度的確信。 否則倘經法院依職權調查證據，仍存有合理可疑，認待證事 實真偽不明者，即應由被告負擔敗訴之風險。是被告應就裁 罰之要件事實，即原告使用註銷牌照行駛有故意或過失之違 規事實，負客觀舉證責任，倘經本院依職權調查證據對此待 證事實真偽不明仍存有合理可疑者，參酌前揭說明，即應由 被告負擔敗訴之風險。系爭處分所適用之規定，非如道交條 例第85條第4項，訂有推定過失之規定，行政機關如認本件 行為人就使用註銷牌照有過失，則應負擔舉證責任如前，當 不得泛以其為合法考領取得駕駛執照之人，為具有正常智識 程度之成年人，其對上述規定殊不得諉為不知，並應確實遵 守等語，即推定其過失，被告機關之註銷行為並未通知系爭 車輛之所有人（即原所有人之繼承人）已如前述，既然原告 從未有機會得知系爭機車牌照曾遭公路監理機關註銷，則原 告主觀上對於所駕駛之機車牌照究竟是否遭註銷之情，也無 認識或得以預見，並無從注意，當無故意過失可言。準此， 系爭處分不符合行政罰上有責任始有處罰之原則，應予撤銷 。
六、綜上所述，本件公路監理機關登記註銷之行政處分，對原告 尚未發生效力，原告之駕駛行為，不僅客觀上不屬「汽車牌 照業經註銷而仍行駛」行為，主觀上也無故意過失可言，原 處分遽予裁罰，也與行政罰法第7條第1項之責任原則相背。 是被告依道交處罰條例第12條第1項第4款、第2 項等規定， 裁處原告罰鍰3,600 元及牌照扣繳，其認事用法，均有違誤 。原告訴請撤銷原處分，為有理由。
七、本件第一審訴訟費用，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費 用額。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第237條之7、第237條之8第1項，判決如主文。中 華 民 國 109 年 8 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 沈培錚
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣750元。
中 華 民 國 109 年 8 月 28 日
書記官 方毓涵