臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第47號
109年7月28日辯論終結
原 告 蔡美玲
被 告 臺中市政府衛生局
代 表 人 曾梓展
訴訟代理人 劉芳玫
訴訟代理人 林蘭君
上列當事人間護理人員法事件，原告不服臺中市政府中華民國
109年4月22日府授法訴字第1090093211號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）108年8月12日至臺中市后里 國小任職校護，卻延遲至109年1月21日經被告機關查獲未辦 理執業登記，案經原告陳述意見後，被告機關審認已違反護 理人員法第8條第1項規定，爰依同法第33條第1項規定處罰 鍰新臺幣（下同）6千元罰鍰（下稱原處分）。原告不服， 向臺中市政府提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠依行政罰法第7條第1項，違反行政法上義務行為非出於故意 或過失者，不予處罰。原告主張未依本法第8條第1項及第11 條第1條辦理執業登記及歇業登記，(係非出於故意或過失) 實是出於認知；執照日期仍在有效期內（109年6月19日）並 未逾期；異動前、後之執業場所皆隸屬於原處分機關管轄範 圍；且執業性質皆為照護學童健康之護理工作；認為前後之 執業皆符合原執業執照之工作範圍；原告係為執業執照上《 執業場所》理因辦理異動，為此，台中市政府衛生局業已依 本法第11條第1項規定作出裁罰，訴願書內容，略以：縱使 受處分人未有歇業計畫及行為，惟變更執業場所，仍應依相 關規定，辦理原執業處所之歇業備查，本人亦虛心受罰，也 已達該規範之意旨及精神；惟本人認為此次執業場所異動， 係屬本法11條第3項護理人員變更執業處所或復業者，準用 關於執業之規定。原告亦無蓄意違法之意圖，原告主張:原 處分及訴願決定僅諭知《不得因不知法規而免除行政處罰責 任》，並未斟酌本案情節，對原告極其輕微且消極不作為義 務之處罰。
㈡參酌衛生福利部於104.7.20以衛部照字第1041561306號函略
以：陳詢護理師證書資格及已取得護理人員繼續教育積分更 新執業執照換發證明案，第8條略以：「護理人員應向執業 所在地直轄市、縣(市)主管機關申請執業登記，領有執業執 照，始得執業。護理人員執業，應每6年接受一定時數繼續 教育，始得辦理執業執照更新」。…四、具有護理人員資格 者如欲執業時，則應依護理人員法規定向執業所在地主管機 關申請執業登記，且執業期間應每6年接受150點以上繼續教 育積分，始得辦理執業執照更新，繼續執業。…五、另查台 端係於96年取得護理師證書，並辦理執業，故符合護理人員 執業登記及繼續教育辦法第3條第2項規定；又按同法第5條 第2項規定台端符合該辦法施行之日5年內申請執業登記者， 故執業執照之更新日期為不超過辦法施行日起算6年(即103 年6月19日)，而台端103年6月30日未辦理更新執業執照，故 原執業執照已失4效。得知原告已執業登記並領有執業執照 ，且仍在有效期限內並無違法。
㈢參酌前行政院衛生署(現為衛生福利部)於83年6月17日以衛 署醫字第83035202號函針法釋示，略以：護理人員因故未能 執行業務，如留職停薪或服務機關荐派出國進修等，其期間 在1個月以上者，應辦理停業；在1年以上者，應辦理歇業。 主旨：有關護理人員於產假或育嬰假等留職停薪期間，是否 需辦理停業、歇業一案，二、依護理人員第11條第1項規定 ：「護理人員停業或歇業時，應自事實發生之日起三十日內 ，報請原發執業執照機關備查。」違反者，依同法第39條規 定處新台幣三千以上三萬元以下罰鍰。亦即領有執業執照之 護理人員未執行同法第24條規定護理人員之業務持續超過三 十日，此時無報請原發執業執照機關備查者，為違反護理人 員法第11條第1項規定。以上可得知護理人停業、歇業指得 是有無實際執行護理人員業務並不係指從工作場所離開(歇 業)到新執業場所(執登)，原告執業並無中斷，並無歇業事 實，參與轉調作業應係本法第11條執業異動之規範，業已被 懲處本法第39條規定處新台幣三千元。
㈣原告執業執照並未逾期，領有執照始得執業，參與轉調作業 應係屬異動執業場所逾期未報備，業原告辦理執業場所異動 ，申請書已同時檢附離職證明及擬執業機構在職證明，已負 場所異動報備之實並已能掌握原告之動態，本法第11條護理 人員變更執業處所或復業，準用關於執業之規定，變更行政 區域：是指「變更執行業務處所，到原執業所在地以外的縣 市執業務＝，原行政區域辦理歇業；新行政區域辦理執登。 變更執業行政區域時，應依同法第8條之規定重新申請執業 執照。原告並無變更行政區域，仍屬於原處分機關管轄範圍
，原申請執業登記事項有變更，應報原發執業執照機關許可 ，係本法第11條執業異動之規範，行政處分明顯引用法規不 當。
㈤被告參酌前行政院衛生署(現為衛生福利部)於83年6月17日 衛署醫字第83035147號函略以:＝護理人員變更執業處所， 其原執業處所應辦理歇業；新執業處所應依第8條辦理執業 登記。＝可知原執業場所離職後應辦理歇業登記，新執業處 所就執後應辦理執業登記。本屬不同2項行為，原告本即應 依本法第11條第1項規定辦理歇業登記，再依同法第11條第3 規定另行辦理執業登記。而原處所歇業與新執業處所執登， 就本案情節來說，<有密切關連或相互依>之關係，系由於本 法第13條規定護理人員執業處所僅限登記一處，承辦人辦理 註銷後才可執登，被告沒有考量本案情，係原告已領有執業 執照，沒有歇業事實，異動執業場所(登記執業事項變更)， 而懲處原告逾期未依本法第11條歇業及第8條辦理執登，已 逾越法律授權之範圍被告明顯引用法規不當。
㈥行政罰法第25條數行為違反同一或不同行政法上義務之規定 者，分別處罰之。本案兩件裁罰均源於同一事實行為，即原 告自台中市后里幼兒園轉調至后里國小擔任校護，期間並未 中斷護理業務，辦理異動登記逾越規定時間，仍屬一行為， 即是一個為辦理異動登記的行為，並不能拆開認為係兩行為 ，系屬執業處所異動範圍，而分別被依第11條第1項罰條第 39條及第8條第1項罰條第33條裁罰3000元及6000元。非屬25 條<數行為>，不應分別處罰。應考量本案情節，數行為之間 存在牽連或連續之關係而難以分割，應視為同一行為，係由 於這些處罰均同屬行政制裁性質，若逕以併罰方式進行，係 屬違反比例原則之情形。被告明顯處罰處理不當。 ㈦綜上，原處分及訴願決定都是違法，聲明求為判決撤銷訴願 決定及原處分。
三、被告則以：
㈠系爭處分之法律依據：
⑴依據護理人員法第8條第1項規定：「護理人員應向執業所在 地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照 ，始得執業。」、同法第33條規定，違反第8條第1項規定者 ，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，並令其限期改善；屆 期未改善者，處1個月以上1年以下停業處分。 ⑵護理人員法第5條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為衛 生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府 。」；同法第46條規定：「本法所定之罰鍰、停業、撤銷或 廢止執業執照、開業執照，除本法另有規定外，由直轄市、
縣(市)主管機關處罰之；撤銷、廢止或吊扣護理人員證書， 由中央主管機關處罰之。」。
⑶臺中市政府依據臺中市政府衛生局組織規程第3條及臺中市 政府組織權限劃分自治條例第2條規定，以100年10月19日府 授衛企字第1000201245號公告：「護理人員法及其子法所定 主管機關之權限，劃分由臺中市政府衛生局執行。」 ㈡本件原告之訴理由略謂：
⑴依行政罰法第7條第1項規定，違反行政法上義務行為非出於 故意或過失者，不予處罰。原告主張未依護理人員法第8條 第1項及第11條第1項辦理執業登記及歇業登記，非出於故意 或過失，實是出於認知。原告執照日期仍在有效期內(109年 6月19日)並非逾期，異動前、後之執業場所皆隸屬於被告管 轄範圍，且執業性質皆為照護學童健康之護理工作，認為前 後之執業皆符合原執業執照之工作範圍，且原告亦無蓄意違 法之意圖，其主張原處分及訴願決定僅諭知「不得因不知法 規而免除行政處罰責任」並未斟酌本件情節，為對原告極其 輕微且消極不作為義務之處罰。
⑵原告執業場所未辦理異動，被告業已依護理人員法第11條第 1項規定裁罰，原告已受罰；惟原告認為此次執業場所異動 ，係屬護理人員法第11條第3項規定，護理人員變更執業處 所或復業者，準用關於執業之規定。
⑶護理人員停業、歇業指有無實際執行護理人員業務，非指工 作場所離開(歇業)到新執業場所(執登)，原告執業並無中斷 ，並無歇業事實，參與轉調作業應係護理人員法第11條執業 異動之規範，業已依同法第39條規定處新臺幣3千元。 ⑷原告執業執照並未逾期，參與轉調作業應屬異動執業場所逾 期未報備，原告辦理執業場所異動，申請書已同時檢附離職 證明及擬執業機構在職證明，已負異動報備之實並能掌握原 告知動態。護理人員法第11條規定，護理人員變更執業處所 或復業，準用執業之規定，變更行政區域是指變更執行業務 處所，到原執業所在地以外縣市執業，原行政區域辦理歇業 、新行政區域辦理執登。原告無變更行政區域，仍屬被告管 轄範圍，係護理人員法第11條執業異動之規範，行政處分明 顯引用不當。
⑸原告認為變更執業處所，屬不同2項行為，應依護理人員法 第11條第1項規定辦理歇業，再依同法第11條第3項規定另行 辦理執業登記；本案情節有密切關連或相互依之關係，係因 護理人員法規定執業處所僅限登記一處，被告辦理註銷後才 可執登，惟原告已領有執業執照並無歇業事實，屬異動執業 場所，被告認原告違反護理人員法第11條及第8條規定，已
逾越法律授權之範圍，明顯引用法規不當。
⑹行政罰法第25條數行為違反同一或不同行政法上義務之規定 者，分別處罰之。本案兩件裁罰均源於同一事實行為，原告 自后里幼兒園轉調至后里國小擔任校護，期間未中斷護理業 務，辦理異動登記逾越規定時間，屬同一未辦理異動登記行 為，不能拆開為兩行為，而分別論處。本案情節存在牽連或 連續之關係而難以分割，應視為同一行為，被告裁罰已違反 比例原則，明顯處罰不當。
㈢卷查本案：
⑴依據臺中市后里區后里國民小學在職證明書，原告於108年8 月12日到職，惟原告遲至109年1月21日始至本局辦理執業登 記，為不爭之事實，原告已違反護理人員法第11條第3項準 用第8條第1項之規定，經審酌原告於109年2月3日陳述意見 內容，及行政罰法第18條第1項規定，處法定罰鍰最低額新 臺幣6千元整，於法並無不合。
⑵有關原告所述前已執業登記在案，108年8月12日執業異動前 、後之執業場所皆隸屬於被告管轄範圍；異動前、後之執業 性質皆為照護學童健康之護理工作，認為前後之執業皆符合 原執業執照之工作範圍，僅執業執照上執業場所不同，被告 已依護理人員法第11條第1項規定作出裁罰等云云，然依據 護理人員法第8條第1項規定：「護理人員應向執業所在地直 轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始 得執業。」，其立法目的在於課予護理人員於執業時，負有 報請核准義務，以利主管機關管理護理人員動態，雖原告表 示前已辦理執業登記，惟登記事項明確包含「執業場所」， 苟若如原告所言，執業皆於臺中市、皆為護理工作，因此未 需辦理「新執業場所」之執業登記，將造成本市護理人員執 業場所不明，本局無法掌握護理人員之流動狀態，將造成管 理之困難；且參酌行政院衛生署(現衛生福利部)於83年6月 17日以衛署醫字第83035147號函(被證5)釋示略以：「護理 人員變更執業處所，其原執業處所，應辦理歇業登記；新執 業處所應依護理人員法第8條規定辦理執業登記。」，原執 業場所之離職及新執業場所之就職，本屬不同之兩項行為， 故無原告所述一行為二罰之情事，且原告本應依據臺中市立 后里幼兒園之離職證明書辦理歇業備查，及按護理人員法第 11條第3項規定：「護理人員變更執業處所或復業者，準用 關於執業之規定。」，故原告仍須另行依據臺中市后里區后 里國民小學之在職證明書辦理執業登記。
⑶另護理人員法本應為專業護理人員所應知悉及遵行之基本法 ，查醫事人員執業登記及繼續教育辦法第13條第1項規定：
「醫事人員執業，應接受下列課程之繼續教育：一、專業課 程。……四、專業相關法規。」，醫事人員執業，應接受專 業相關法規課程之繼續教育，應知悉相關法規規定，原告本 應於執業異動時，依規向本局辦理相關異動程序，另依行政 罰法第8條規定:不得因不知法規而免除行政處罰責任，此 涉原告自身之權利義務，原告應以積極行為完成法規所賦予 之義務，而非爭辯已登記領有執照，執業皆於臺中市、皆為 護理工作、執業未中斷等云云，原告所稱並非理由，為卸飾 之詞；另依行政罰法第18條第1項規定，裁處罰鍰，應審酌 違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行 政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，審酌原 告為第1次違反，裁處最低額罰鍰6千元，且原告未有行政罰 法第8條但書、第9條、第12條、第13條之情形，故無法減輕 或免除處罰。爰此，原處分於法並無不合，原告所稱實不足 採。
㈣綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴。四、本件爭議關鍵即為：護理人員於同一直轄市之相同行政區域 內轉換執業地點時，是否須向主管機關申請執業登記？經查 ：
㈠護理人員法第5條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛 生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市） 政府。」第8條第1項規定：「護理人員應向執業所在地直轄 市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得 執業。」第11條規定：「（第1項）護理人員停業或歇業時 ，應自事實發生之日起30日內，報請原發執業執照機關備查 。……。（第3項）護理人員變更執業處所或復業者，準用 關於執業之規定。」第12條規定：「護理人員執業，應在所 在地主管機關核准登記之醫療機構、護理機構或其他經中央 主管機關認可之機構為之。但急救、執業機構間之支援或經 事先報准者，不在此限。」第13條規定：「護理人員執業， 其登記執業之處所，以一處為限。」第33條第1項規定：「 違反第8條第1項……規定者，處新臺幣6千元以上3萬元以下 罰鍰，並令其限期改善；屆期未改善者，處1個月以上1年以 下之停業處分。」第39條規定：「違反第11條第1項規定者 ，處新臺幣3千元以上3萬元以下罰鍰。」第41條規定：「本 法所定之罰鍰、停業、撤銷或廢止執業執照、開業執照，除 本法另有規定外，由直轄市、縣(市)主管機關處罰之；…… 。」另按衛生福利部於83年6月17日衛署醫字第83035147號 函說明二略以：「護理人員變更執業處所，其原執業處所， 應辦理歇業登記；新執業處所應依護理人員法第8條規定辦
理執業登記。」等語，核與護理人員法第8條之文義相符， 本院自得參酌據為裁判之依據。
㈡臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「中央法令 明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團 體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為 權限劃分。……。」本府100年10月19日府授衛企字第 0000000000號公告：「臺中市政府衛生局執行下列法規之主 管機關權限：……十二、護理人員法及其子法……。」 ㈢本件原告主張其自臺中市后里幼兒園轉調至臺中市后里國小 擔任校護職務，前後兩項執行校園護理之業務內容相同，原 告執業證照亦未逾期，兩處執業地點係屬同一行政區域（均 為后里區），因此毋須重新辦理執業登記等語。然按護理人 員法第8條第1項明文規定護理人員須向主管機關申請執業登 記，領有執業執照；同法第12條前段及第13條亦規定護理人 員之執業處所限於主管機關核准登記之醫療機構、護理機構 ，且以一處為限；第11條第3項規定：「護理人員變更執業 處所或復業者，準用關於執業之規定。」等語。綜合上述法 律規定觀察，核其立法意旨即係規範護理人員之申報義務， 俾利主管機關掌握護理人員動態。因此護理人員變更執業地 點，無論其變更前、後執業地點之行政區域是否相同，均須 向主管機關申請執業登記，取得執業執照後，始得執業。 ㈣再依被告檢附原告執業執照之申請書（即被證一），其申請 事項確有包含執業登記、歇業（註銷）、變更登記、遺失補 發等欄目。其中於歇業（註銷）欄目下再細分為「單純歇業 」和「歇業後變更執業場所」之記載。另查原告取得之執業 執照，亦有執業場所：「后里鄉立托兒所」之記載（即被證 一），上述申請書與執業執照之記載，核與護理人員法之規 定相符。況且依據護理人員法第8條第3項規定：「第一項申 請執業登記之資格、條件、應檢附文件、執業執照發給、換 發、補發、更新與前項繼續教育之課程內容、積分、實施方 式、完成繼續教育之認定及其他應遵行事項之辦法，由中央 主管機關定之。」顯見關於護理人員申請執業登記之資格、 、條件、檢附文件及執業執照之發給、換發、補發等，均由 護理人員法授權中央主管機關訂定。因此，依據護理人員法 第第8條第1項及第11條之規定，並參酌衛生福利部於83年6 月17日衛署醫字第83035147號函釋意旨，原告既然變更執業 場所為后里國小，自應於事實發生之日起30日內，申請變更 後之執業登記及執業執照。縱令變更前之后里鄉立托兒所與 變更後之后里國小，依據地方自治之行政管轄同屬后里區， 仍不得憑此即認原告即得免除申報義務。
㈤本件原告另因未就后里鄉立托兒所舊址辦理歇業，經被告裁 罰3千元一節，原告並未提出訴願。上述未辦舊址歇業與本 件未申請新址執業登記，客觀上係屬二事，且舊址歇業亦未 必均須辦理新址執業申請，自難指為同一行為遭受兩次裁罰 。按行政罰法第8條規定，不得因不知法規而免除行政處罰 責任。本件被告就原告未於法定期間內，變更後新址申請執 業登記，裁處法定最低額之罰鍰6千元，核屬妥適。五、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原 告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 11 日
行政訴訟庭法 官 張升星
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 8 月 11 日
書記官 簡芳敏