臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1973號
109年7月16日辯論終結
原 告 張正義
被 告 交通部公路總局
代 表 人 許鉦漳
訴訟代理人 陳政君
蔡承珊
翁嘉雯
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民
國108年10月1日交訴字第1080023310號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為陳彥伯，於訴訟進行中變更 為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（參見本院卷 第217至221頁），核無不合，應予准許。二、事實概要：緣內政部警政署航空警察局（下稱航警局）所屬 警員於民國107年9月30日15時30分許，在桃園中正國際機場 （下稱桃園機場）第一航廈航西路，查獲原告駕駛登記訴外 人張力心所有之車牌號碼0000-00號自用小客車（下稱系爭 車輛）攬載2名泰國籍乘客，移送被告所屬新竹區監理所（ 下稱新竹所）處理，新竹所認原告係未經申請核准經營汽車 運輸業，駕駛系爭車輛由桃園機場至觀音區違規營業載客收 取報酬，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第1 38條規定，於108年1月11日製單舉發。被告嗣認原告確有上 述違規行為，以108年7月1日第20-53000756號違反汽車運輸 業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同 ）10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月。原告不服，提起訴願復 經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告之主張
㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：伊係受友人姜佳良所託，向女兒張力心借用系爭車輛 ，前往桃園機場載其兩位泰籍友人到桃園市觀音區，僅出於 道義幫忙，未收取任何報酬，並無利用自小客車經營汽車運 輸業，不該當公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第1 38條之構成要件。該2位泰籍人士不諳中英文，且因姜佳良 事前已告知其泰籍友人，將另行安排包車去臺中、南投旅遊
，旅遊和包車之所有費用均由她們直接支付給包車司機，致 產生言語及認知上之誤解，加以當日稽查小組調查時，多為 誘導詢問並斷章取義，被告僅憑該2人於現場談話紀錄提及 「還未談及價錢就遭警方攔查取締，但我會付錢給司機」等 文字，未詳查其2人之意究係會付錢給伊或包車司機，逕認 其2人係稱付錢給伊，另依其2人與姜佳良之聯繫內容，遽認 伊未經申請核准經營汽車運輸業，尚嫌速斷。退步言之，被 告認定伊未經申請核准經營之汽車運輸業，應係公路法第34 條第1項第4款「以小客車出租載客為營業」之計程車客運業 ，惟系爭車輛所有人張力心住所地在桃園市，伊經被告認定 未經核准經營計程車客運業之行為地在桃園市，均屬直轄市 ，故本案應以伊經營計程車運輸業之主事務所所在地直轄市 政府，始得依公路法第77條第2項規定對伊裁處，被告並無 管轄權限。
四、被告之抗辯
㈠聲明：駁回原告之訴。
㈡陳述：
⒈依航警局函附聯合稽查小組所作駕駛訪談紀錄及乘客談話紀 錄，乘客表示與原告並不相識，係原告主動招攬，足見原告 非臨時起意，具反覆實施之意圖；又乘客陳述將會付費給司 機，顯見雙方就給付車資並進行載運已有共同認知，是原告 係以駕駛汽車並收取報酬之意思攬載乘客上車，合意於行程 結束後交付車資，收受載運服務之對價關係明確。原告使用 系爭車輛攬載乘客，主觀上已具有反覆載運乘客獲取報酬而 經營運輸業之故意，其行為已該當經營之要件，不因員警稽 查中斷車資交付而受影響。又警員係透過勞動部勞動力發展 署所屬外籍勞工機場關懷服務站翻譯人員與原告搭載之泰籍 乘客溝通並作成紀錄，內容並無使乘客有誤解之虞，乘客訪 談紀錄與錄影資料並無扞格，且經乘客親閱無誤後簽名，乘 客與原告之間既無怨隙，所述內容應屬可採，又訪談中未提 及訴外人姜佳良，原告所稱受姜佳良委託接送朋友，未收受 報酬云云，顯係推諉之詞，不足採信。
⒉原告於桃園機場以自用小客車攬載乘客並收費，依其使用之 車輛通用全國無營業區域之劃分，且非依里程計費模式，而 是事先提供使用者所需之預估運費金額之特性，違規營運性 質兼具未經核准經營「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客 車租賃業」，乃違反公路法第77條第2項規定。依組織法或 依公路法之體系解釋，由管理自用車之被告針對未經核准經 營汽車運輸業之違規營業裁罰，易弭平未經申准者具跨業與 跨域性時之管轄爭議，合乎管轄法定原則；況公路法第77條
第2項之構成要件僅區分汽車或電車運輸業者，未就所經營 者屬公路法第34條9大類汽車運輸業中之何類汽車運輸業別 再予分類裁處，實務上亦難區辨違反樣態屬何類營業別，而 限縮管轄權限。退步言之，公路法第37條第1項第3款係關於 申請經營計程車客運業之事務管轄及土地管轄之規定，非對 違反該條規定為裁罰之事務管轄及土地管轄規定，無從依此 判斷裁罰之管轄權歸屬，故縱認原告為未經申請核准經營計 程車客運業，被告亦應有管轄權。
⒊原告於67年3月24日取得職業小型車駕照，嗣於89年12月29 日因職業駕照逾審遭註銷後改換領普通小型車駕照，不符申 請計程車駕駛人執業登記證之資格，且原告當日駕駛系爭車 輛，車籍為自用小客車，非營業車輛，被告依所查得相關事 證，認定原告未經申請核准違規經營計程車客運業，依公路 法第77條第2項規定及未經核准經營汽車運輸業及計程車客 運服務業裁量基準（下稱裁量基準）第1點及第2點規定，審 酌原告係第1次違規被查獲，依法裁處，洵屬合法有據。五、如事實概要欄所載之事實，有桃園地區監警聯合稽查小組10 7年9月30日駕駛訪談紀錄、乘客談話紀錄、現場稽查照片、 舉發通知單、原處分書及訴願決定書，附本院卷第94、95、 96至99、67、65及31至41頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信 為真實。
六、經核本件爭點為：被告對其於原處分認定原告未經申請核准 經營汽車運輸業，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管 理規則第138條規定之行為，有無裁罰之管轄權？若有，原 告有無原處分所指之違規情事？本院判斷如下： ㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：…… 十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸 而受報酬之事業。」第34條規定：「（第1項）公路汽車運 輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業 汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核 定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客 運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、 遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者 。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為 營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與 他人自行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小 客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業： 以載貨汽車運送貨物為營業者。八、汽車路線貨運業：在核 定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九、汽車貨櫃貨 運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（
第2項）前項汽車運輸業營運路線或區域，公路主管機關得 視實際需要酌予變更。」第37條第1項第1款、第3款規定： 「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經 營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車 租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業， 向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事 務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以 外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第2項規 定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得 依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰 鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕 駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再 請領或考領。」第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由 該管公路主管機關處罰之。依本法所處之罰鍰，經限期繳納 ，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」第79條第5項規 定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監 督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽 車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、 吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規 則，由交通部定之。」交通部依公路法第79條第5項授權， 訂定之汽車運輸業管理規則第138條：「未經申請核准而經 營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」 係就執行母法（公路法）之細節性、技術性事項予以規範， 在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，得以適用。 ㈡次按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管 轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依 法規不得設定或變更。」是行政機關之權限均係以法規為依 據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，亦不允許當 事人協議變動，更不容行政機關以牴觸母法之行政命令予以 變更，此即所謂管轄恆定原則。至同法第15條第1項、第2項 規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下 級機關執行之。」「行政機關因業務上之需要，得依法規將 其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」則屬 管轄恆定原則之例外，即行政機關得不依增修法規之程序與 方式，而依法規規定，將其權限之一部分，委任所屬下級機 關或委託不相隸屬之行政機關執行之；此之所謂「法規」， 包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例 授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規 則等有關委任事項之「行政作用法規」，如無作用法規為依 據，自不得擅自委任或委託。蓋作用法以對外施行為主，所
規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質， 必須有法令具體授權基礎，與組織法一般係規範行政機關內 部運作，多適用於機關內部者有別，故行政機關僅得依作用 法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義 務之法規命令（司法院釋字第535、570、654號解釋意旨參 照）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或 委託不相隸屬之行政機關執行，須有個別作用法之具體法規 依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任 或委託，倘未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。 ㈢公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交 通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府 。」同法第37條第1項第3款對於計程車客運業申請核准籌備 事項之主管機關，則以負有申請核准義務者之主事務所所在 地作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限劃歸直轄 市公路主管機關，位於直轄市以外區域者，始屬中央主管機 關之權限。是主事務所位於直轄市而經營計程車客運業者， 主管機關應為直轄市公路主管機關，此等業者如違反公路法 第77條第2項規定，依同法第78條第1項規定，即應由該管公 路主管機關即直轄市公路主管機關裁處罰鍰；又對該違規經 營計程車客運業者吊扣駕駛執照，係為防免其將來繼續實施 違規行為而為預防性管制，自應同由依公路法第37條第1項 第3款規定具有監管權限之直轄市公路主管機關為之。至於 交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，僅係規定 被告之職掌，包括「公路監理業務之規劃、執行及督導管理 」、「公路運輸管理之規劃、執行及督導」等事項，惟因公 路法第77條第2項所定罰鍰、吊扣駕照或車牌等，已對人民 職業自由、財產權及行動自由等形成限制，揆諸前揭㈡之說 明，僅有經公路法（作用法）授權處理之該管公路主管機關 ，始有作成此等不利益處分之權限，故被告並不因前述交通 部公路總局組織法條文規定，即取得對直轄市轄內未經核准 經營計程車客運業裁處之管轄權限；另汽車運輸業管理規則 第139條之1第1項雖規定計程車客運業之處罰，由交通部委 任被告或得委辦直轄市政府辦理，惟依前述說明，交通部對 於事務所設於直轄市之未經核准經營計程車客運業，本身已 不具有作成處罰或管制性不利處分之管轄權限，自無可能再 將自身欠缺管轄權限之事項委任被告辦理。是被告抗辯：公 路法第37條第1項第3款係關於申請經營計程車客運業之事務 管轄及土地管轄之規定，無從據以判斷違反該規定之裁罰應 歸屬何機關管轄，則主事務所位於直轄市而經營計程車客運 業者，如違反公路法第77條第2項規定，由管理自用車之被
告裁罰，依組織法或依公路法之體系解釋，及汽車運輸業管 理規則第139條之1第1項規定，乃合乎管轄法定原則云云， 並非可採。再者，公路法第34條第1項第5款所定「小客車租 賃業」，係單純將小客車或小客貨兩用車出租他人自行使用 為營業，原則上不提供駕駛人駕車服務；至汽車運輸業管理 規則第100條第1項第2款：「經營小客車租賃業及小貨車租 賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如 須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛 執照者駕駛。出租於外籍旅客者，並由熟諳外國語言之優良 駕駛人代為駕駛。……」所定由小客車租賃業者代僱駕駛之 營業方式，僅限於租車人有僱用駕駛需要之特別情形，與公 路法第34條第1項第4款「計程車客運業」之營業，係不待乘 客要求即同時提供車輛出租及駕駛人之駕車服務，以載客為 重之營業模式，仍有不同，在判斷公路法第77條第2項裁罰 管轄機關時，自不容混淆。
㈣再按行政程序法第111條第6款雖規定，行政處分如有未經授 權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限之情形者 為無效，然依同法第18條規定：「行政機關因法規或事實之 變更而喪失管轄權時，應將案件移送有管轄權之機關，並通 知當事人。但經當事人及有管轄權機關之同意，亦得由原管 轄機關繼續處理該案件。」可知欠缺事務管轄權限之行政處 分，得因補正而生效，並非當然無效，故前揭條文所稱「欠 缺事務權限」，應作體系解釋，即須行政處分欠缺事務管轄 權限之瑕疵，已達行政程序法第111條第7款所定重大而明顯 之程度，諸如違反權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則 者，始為無效，除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄情 形，尚屬得撤銷而非無效。
㈤經查，依被告所提航警局員警現場錄影蒐證光碟之譯本記載 ，員警係透過勞動部勞動力發展署於桃園機場所設置「外籍 勞工接機服務台」之翻譯員翻譯，詢問原告以系爭車輛搭載 之2名泰籍乘客，經其2人表示並非事先在泰國就預定系爭車 輛，是司機叫客喊TAXI，門開了叫他們上去，他們就上去， 還來不及講錢及要去哪裏，警察就來了等語（參見本院卷第 106至110頁），可知該2名泰籍乘客係因原告叫客及開車門 等舉動，致其等主觀上認為原告係駕駛計程車，而搭乘系爭 車輛；是系爭車輛顯非該2名乘客所承租，原告亦非其2人要 求車輛出租人代僱之駕駛，且該2名乘客搭乘系爭車輛之目 的，係欲藉由原告提供之載客服務前往目的地，此與計程車 客運業係以小客車出租載客之營業方式相當，而與將小客車 租與他人自行使用，或應承租人要求而代僱駕駛之小客車租
賃業，性質明顯有別。另觀諸被告於原處分「違反事實」欄 所載：「駕駛00000000號車由桃園機場至觀音區違規營業載 客收取報酬」等語（參見本院卷第65頁），就原告之違規行 為，係以符合公路法第34條第1項第4款對計程車客運業所為 定義之「載客」加以描述，未涉及出租車輛供人使用；嗣於 本件訴訟最初具狀答辯時，更直稱原告係「違規經營計程車 客運業」（參見本院卷第60頁），迨原告提出被告欠缺作成 原處分管轄權限之主張後，始改稱：原告所為亦可能構成違 規經營代僱駕駛之小客車租賃業，故中央主管機關交通部有 裁處管轄權云云，此項抗辯既與上述事證所示及被告於原處 分所認定原告違規行為之態樣不符，洵無可採。次查，原告 住所地及系爭車輛車籍地均在桃園市，有原告自行記載其桃 園市住所地址之訴願書、起訴狀，與本院向上開地址對原告 送達期日通知書，經原告本人親自簽收之送達證書，附可閱 覽訴願卷2-2卷第46頁、本院卷第11、224頁，及系爭車輛車 籍查詢資料附本院卷第115頁可稽；另原處分所載原告違規 載客之起訖點為桃園機場及桃園市觀音區，亦在桃園市，均 屬直轄市，則原告縱有被告認定違規經營計程車客運業之事 實，依上說明，得依公路法第77條第2項裁處罰鍰及吊扣其 駕駛執照之主管機關，應為原告經營計程車客運業主事務所 所在直轄市之公路主管機關，被告對於直轄市轄內之計程車 客運業，既無管轄權限，其逕依公路法第77條第2項規定作 成原處分，即有違誤，惟原處分違背前揭管轄規定之瑕疵， 尚未達重大明顯之程度，故屬得撤銷而非無效。至於原告究 有無被告所指未經申請核准而經營計程車客運業之情事，應 由有管轄權限之直轄市公路主管機關予以調查審認，如其確 有違規情形，亦應由該主管機關依原告違反情節輕重，決定 裁處罰鍰金額之多寡，並斟酌比例原則，判斷應否吊扣其駕 駛執照，故該有管轄權之機關就前開事件，自非必然與被告 為相同處分，是本件並不符合行政程序法第115條規定「行 政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款規定而無 效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時， 原處分無須撤銷」之情形，原告主張原處分違法，應予撤銷 ，即屬有據。
七、綜上所述，原處分有欠缺管轄權限之違誤，訴願決定予以維 持，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。八、本件事證已臻明確，原告聲請通知其友人姜佳良到庭作證， 旨欲證明其無原處分所指違規營業之事實，核無必要；兩造 其餘主張及陳述，對判決結果亦不生影響，爰不逐一論列， 均附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 6 日 臺北高等行政法院第二庭 審判長法 官 李 玉 卿
法 官 侯 志 融
法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 109 年 8 月 6 日 書記官 李 建 德