臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1948號
109年7月2日辯論終結
原 告 曾雅琦（兼如附表所示其餘26人之被選定人）
訴訟代理人 田俊賢律師
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇（部長）住同上
訴訟代理人 戴淑篁
顏信吉
蔡怡軒
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服
行政院中華民國108年9月12日院臺訴字第1080186242號、108年9
月16日院臺訴字第1080188428號訴願決定，提起行政訴訟，經臺
灣臺北地方法院108年度簡字第288號裁定移送前來，本院判決如
下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：曾雅琦等27人於民國107年9月至108年3月間，分 別與大陸地區「廈門海旅海安服務有限公司」（下稱海安公 司）簽訂「勞動合同」（即勞動契約），約定曾雅琦等27人 專職參與福建省廈門市海滄區（下稱海滄區）社區治理工作 ，工作期間須（全職）駐點於海滄區社區，報酬為人民幣1 萬元至23,000 餘元不等。嗣被告內政部以依大陸委員會（ 107 年7月2日改制前為行政院大陸委員會，下稱陸委會）認 定社區居民委員會（下稱居委會）為大陸地區各級人民政府 所屬基層組織，屬陸委會93年3月1日陸法字第0930003531-1 號公告（下稱陸委會93年3月1日公告）禁止臺灣地區人民擔 任職務之黨政軍機關（構），曾雅琦等27人擔任大陸地區社 區主任助理（下稱系爭職務），屬上開禁止擔任之職務，已 違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第 33條第2項規定，乃依同條例第90條第3項規定，以108年5月 27日台內民字第1080222436E 號函等（詳如附表，以下合稱 原處分），各處曾雅琦等27人罰鍰新臺幣（下同）10萬元。 曾雅琦等27人不服，提起訴願，復分別經行政院以如附表所 示訴願決定書駁回其訴願。曾雅琦等27人仍不服，遂於108 年11月12日向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）行政訴訟 庭提起行政訴訟，並選定曾雅琦為當事人即原告，嗣經臺北
地院以本件應適用通常訴訟程序而裁定移送前來。二、原告起訴主張及聲明：
㈠原處分逾越兩岸條例第33條第2 項之射程範圍，不當擴張陸 委會93年3月1日公告之規範對象，欠缺客觀上可辯證的論理 過程，違反文義解釋及論理解釋，並牴觸依法行政原則，顯 有事實認定錯誤、法律涵攝錯誤及適用法規不當之違法，訴 願決定未予究明而維持原處分，同有違誤：
⒈依81年7 月16日制定兩岸條例第33條之立法理由及92年10 月9日修正兩岸條例第33條第2項之理由可知，禁止臺灣地 區人民擔任大陸地區黨政軍機關（構）、團體職務或為其 成員，必將侵蝕人民之生存權、工作權、財產權，因此應 嚴格限縮在「影響臺灣地區之安全及安定，落入中共統戰 圈套」範圍內，始符合兩岸條例之立法精神。被告徒以曾 雅琦等27人有擔任系爭職務之形式外觀，即認定在禁止之 列，顯與立法精神有違。
⒉次由陸委會93年3月1日公告之附件「公告事項之說明」第 1 點可知，禁止臺灣地區人民擔任大陸地區黨政軍機關（ 構）、團體職務或為其成員，必將侵蝕人民之生存權、工 作權、財產權，因此應嚴格限縮在「涉及國家認同或基本 忠誠度、或屬對臺統戰工作、或有妨害國家安全或利益之 虞」範圍內，始符合上開公告之規範原則。被告徒以曾雅 琦等27人有擔任系爭職務之形式外觀，即認定在禁止之列 ，顯與前揭規範原則牴觸。又遍查陸委會93年3月1日公告 之附件「公告事項之說明」第2 點所明示列舉之各個團體 名稱，根本未將「國有獨資公司」此一大項列入，被告自 不得恣意擴張解釋及於「國有獨資公司」，然被告卻僭越 立法者之權限，自行創設法律所無之限制，顯過度擴張解 釋及錯誤涵攝法令。
⒊再從組織編制觀之，查大陸地區共產體制仍具有「全能主 義」的特殊屬性，往往事業單位、國營企業、社會團體乃 至民間組織，都可能具有「黨管幹部」、「統戰任務」等 性質，若僅從「形式」上的組織編制判斷，容易讓人無所 適從。本件所涉大陸地區「村（社區）居民委員」固屬兩 岸條例第33條第2 項及陸委會93年3月1日公告所稱之黨政 機構，惟觀諸《中華人民共和國城市居民委員會組織法》 第7條規定居民委員會係由「主任、副主任和委員」共5至 9人組成；第8條規定居民委員會主任、副主任和委員，係 由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉 產生；又《中華人民共和國村民委員會組織法》第6 條規 定村民委員會係由主任、副主任和委員共3至7人組成；第
11條規定村民委員會主任、副主任和委員，係由村民直接 選舉產生。顯見村（社區）居民委員會之編制成員，只有 主任、副主任、委員，並不包含「社區主任助理」在內， 從而並非隸屬於「村（社區）居民委員會」，更不隸屬於 「廈門市海滄區人民政府」，而係由海安公司所約聘之基 層人員，況系爭職務還需視考核成效一年一聘，完全是市 場化機制，足認曾雅琦等27人所擔任之職務非屬「常態性 固定編制」之黨政軍公職，並不在陸委會93年3月1日公告 所列大陸地區黨政軍機關（構）、團體之限制範圍內。 ⒋又觀諸曾雅琦等27人與海安公司簽訂之勞動合同第2 條載 明之工作內容具體包括：⑴參與編制和執行鄉村振興規劃 方案，提供社區規劃、建築景觀、環境改造等諮詢意見； ⑵挖掘鄉村文化資源，協助做好社區書院規劃和建設，弘 揚中華優秀傳統文化；⑶傳遞義工理念，培育社區居民志 願服務精神，發動社區居民參與社區治理服務，推廣社區 志願服務；⑷協助培育社區社會組織，推進協商共治；⑸ 協助社區開展兩岸社區建設經驗交流和兩岸社區文化、義 工文化交流；⑹協助組建鄉村產業專業合作社，推動發展 特色產業等；而曾雅琦等27人之勞務工作成果報告皆為與 政治完全不相關之社區營造工作，包括鄉村歷史探究、文 物古蹟考掘、環保衛生觀念推廣、藝術文化提升、教育人 文提升、旅遊觀光引介、志工服務訓練、老人關懷、拆遷 戶安置關懷、社區綠化美化等，可見系爭職務乃社區營造 之勞務服務工作，將臺灣社區總體營造之經驗，傳遞至大 陸地區農村，協助當地民眾推動社區營造計畫（包括古蹟 維護、地景營造、學童課後輔導等…），提高當地村民對 土地的認同，足認係屬單純的社區營造工作，促進兩岸基 層之交流，並非執行大陸官方所指派之統戰、宣傳、滲透 、蒐集情資機密等任務，況大陸官方並未要求曾雅琦等27 人作政治表態，系爭職務內容不僅無涉公權力行為，更與 「涉及國家認同、基本忠誠度、屬於對臺統戰、有妨害國 家安全安定或利益之虞」無關。退步言，縱認系爭職務係 由海滄區人民政府透過「政府購買服務」的方式（即類似 簽約外包，用以推動公共服務），輾轉聘請曾雅琦等27人 提供廈門當地社區營造之專業諮詢服務，以減少其施政成 本並提高服務效能，惟廈門政府並非居於公權力主體地位 行使其統治權，而係選擇以私法之組織型態（即國有企業 ），立於與私人相當之法律上地位，適用私法規定（即《 中華人民共和國勞動合同法》）所為之私經濟行政行為（ 即招募約聘員工），系爭職務內容乃社區營造之勞務服務
工作，不具核心權能，與公權力行使無涉，自非公職，更 未執行對臺統戰工作，對於國家安全、安定或利益並無絲 毫妨害，顯見與兩岸條例之立法目的、陸委會93年3月1日 公告之規範原則並無牴觸。
⒌綜上，被告未就系爭職務內容是否涉及「國家認同、基本 忠誠度、屬於對臺統戰、有妨害國家安全安定或利益之虞 」三原則予以認定，且參考下列類似案例之判斷基準，可 知被告未調查審認相關事證，亦未敘明任何具體事證之理 由，即在事實未確定之情況下逕為法律之涵攝，遽予作成 原處分，其事實認定與法律涵攝均有未妥：
⑴依陸委會97年9 月17日新聞稿（大陸政協委員）可知， 判斷系爭職務是否被禁止，應再就系爭職務編制是否屬 於「統一戰線組織」？系爭職務內容是否被要求服膺「 馬克斯列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論所代表之重 要思想」？系爭職務內容是否被要求「在熱愛中華人民 共和國、擁護中國共產黨的領導、擁護社會主義事業的 政治基礎上，鞏固發展愛國統一戰線」，系爭職務目的 是否為「宣傳和執行祖國統一」等因素一併考量，惟本 件被告並未考量系爭職務編制、內容、目的，是否具有 上揭「政治及統戰意涵極高」之重要因素。
⑵觀諸陸委會102年4月16日之新聞稿（台商擔任特邀或特 聘政協委員），可知判斷系爭職務是否被禁止，應再就 系爭職務編制是否屬於「正式編制」？系爭職務內容是 否「具核心權能」、「擁有完整權限」等因素一併考量 ，惟本件被告並未考量系爭職務不屬常態性固定正式編 制、不具核心權能、未擁有完整權限等重要因素。 ⑶觀諸陸委會107年4月3日官網「有關國人任職中國銀行 之相關說明」，可知判斷系爭職務是否被禁止，除應審 視「組織屬性」須屬公告禁止任職之黨政軍組織範圍外 ，應再審視「職務屬性」即工作內容是否屬黨務工作？ 從事該職務是否非屬一般性、基層性事務？是否已涉及 妨害國家安全及利益等因素。況「中國銀行」亦為大陸 國有獨資企業，既然陸委會認定國人任職中國銀行擔任 基層行員、業務員並未違法，何以曾雅琦等27人擔任同 屬大陸國有獨資企業即海安公司約聘之系爭職務，即屬 違法？顯見被告不僅差別待遇，亦未審視系爭職務之工 作內容是否屬黨務工作，是否涉及妨害國家安全及利益 ，或僅屬一般性、基層性事務。
⑷觀諸陸委會109年4月17日官網「有關國人任職陸方官媒 職務新聞參考資料」，可知判斷系爭職務是否被禁止，
除應審視「組織屬性」須屬公告禁止任職之黨政軍組織 範圍外，應再審視「職務屬性」即從事該職務之工作內 容是否涉及對臺統戰工作？是否妨害國家安全或利益等 因素，惟本件被告並未審視系爭職務之工作內容是否涉 及對臺統戰工作、有無妨害國家安全或利益。
⑸觀諸新聞報導，陸委會副主委邱垂正對於張經義任職大 陸地區上海東方衛視駐華府記者是否違反兩岸條例第33 條第2 項規定之評論，可知判斷系爭職務是否被禁止， 應遵循三原則，即職務內容「是否違反國家認同、基本 忠誠度」、「是否涉及配合統戰」、「是否違反國家利 益與國家安全」，惟本件被告並未依據上開「三原則」 審視系爭職務之工作內容，亦未調查審認相關事證，僅 憑網路上搜尋之陸方片面報導，遽認系爭職務為陸方對 臺統戰工作之一環，未探求陸方報導之真實性，更缺乏 客觀標準與證據，全憑主觀好惡裁判。
⑹觀諸109年4月22日陸委會對於「臺師赴陸任教無違法」 之回應，可知判斷系爭職務是否被禁止，應審視任職之 機構是否與黨、政、軍組織有關，惟本件被告逕認曾雅 琦等27人所擔任之職務屬於「常態性固定編制」之黨政 軍公職，並擅將「國有獨資企業之基層約聘人員」列入 黨政軍組織範疇，自行創設法律所無之限制，亦缺乏客 觀標準與證據。
⒍兩岸條例第33條第2 項屬於「概括授權條款」，受託機關 即陸委會依據上開授權，判斷臺灣地區人民擔任黨政軍機 關（構）、團體職務或為其成員，是否在禁止之列時，自 應就兩岸條例法律整體所表現之關聯意義審慎評估，而非 僅拘泥於特定法條之文字。又被告作成原處分，原則上必 須擔保其「涵攝」之正確，即必須有客觀上可辯證的論理 過程，萬不可違反文義解釋及論理解釋，否則即屬逾越兩 岸條例第33條第2 項之射程範圍。惟由上述可知，被告出 於錯誤之事實認定及不完全之資訊，將「禁止擔任大陸黨 政軍機關（構）、團體職務」作錯誤之解釋與涵攝，已悖 於兩岸條例第33條第2 項之授權意旨，不當擴張規範對象 而將「國有獨資公司」列入禁止之列，違反文義解釋、論 理解釋及依法行政原則，亦與行政程序法第4 條、第10條 相牴觸。
㈡被告之行政行為違反誠信及信賴保護原則、比例原則、法律 明確性原則及平等原則，亦侵害曾雅琦等27人之生存、工作 、財產權：
⒈縱使陸委會曾表示：「陸方黨政軍組織數量龐大，隸屬及
業務監督關係錯綜複雜，在規範操作上，不可能將所有組 織名稱鉅細靡遺、詳盡列舉，該公告以『所屬事業單位』 作為概括條款予以規範，其意義明確，足使一般民眾得以 理解、預見規範內容」等語。然事實上，曾雅琦等27人甚 或一般民眾對於「在大陸國有獨資企業擔任基層約聘人員 ，亦在陸委會93年3月1日公告列舉範圍內」一情根本無法 預見，更遑論有違反兩岸條例第33條第2 項及上開公告之 故意，惟被告將「國有企業之約聘人員」逕自解讀為在該 公告禁止範圍內，顯然其行政行為已違反誠信原則，且未 保護曾雅琦等27人正當合理之信賴利益，與行政程序法第 8條誠信及信賴保護原則相牴觸。
⒉次查，禁止臺灣地區人民擔任大陸地區黨政軍機關（構） 、團體職務或為其成員之舉，因侵害人民生存權、工作權 、財產權甚鉅，除了符合法律保留原則、法律明確性原則 外，其法律適用應遵守比例原則，於個案認定上亦應予以 嚴格限縮在「職務內容涉及國家認同、基本忠誠度、屬對 臺統戰工作、有妨害國家安全或利益之虞」範圍內，始得 於人民工作權保障和國家安全間取得適當平衡，以符比例 原則。惟被告未探究曾雅琦等27人之實際工作內容，更未 細究系爭職務是否與「國家認同、基本忠誠度、對臺統戰 、妨害國家安全安定或利益」三原則有無實質關聯，僅憑 網路上搜尋之陸方片面報導，遽認系爭職務為陸方對臺統 戰工作之一環，而未調查審認相關事證，亦未敘明任何具 體事證之理由，逕認曾雅琦等27人擔任系爭職務已落入對 岸統戰圈套、意在營造同屬一國之假象、成為陸方之宣傳 樣板、以遂行政治統戰等語，顯見缺乏客觀具體標準與證 據，恣意任令「國家認同、基本忠誠度、對臺統戰、國家 安全或利益」無限上綱，是被告之行政行為對於曾雅琦等 27人工作權之限制手段與目的，未考量適當性、必要性及 衡量性，顯已違反比例原則及法律明確性原則。 ⒊又前任教育部長吳茂昆曾在2010年擔任中國高等科學技術 中心顧問委員會委員，並在2016年擔任中國科學院高能物 理研究所實用化高溫超導材料產學研合作組顧問。此二研 究機關，均為大陸科學院、財政部、國家自然科學基金委 員會等機關所資助，期間還橫跨吳茂昆擔任東華大學校長 。陸委會對此曾於107年4月17日發表聲明表示：「中國科 學院雖然屬《兩岸人民關係條例》第33條公告禁止擔任大 陸黨政軍機關的範圍，但若吳茂昆只是諮詢性、非常態性 或名譽性的顧問，或非固定編制，或無核心權能，不致違 反該條例第33條第2 項規定」等語，可知吳茂昆在陸方所
任職之機關即中國科學院，係陸委會93年3月1日公告明文 禁止之政務系統直屬事業單位，僅因吳茂昆掛名顧問，且 「非常態性、非固定編制、無核心權能」，即認定不違法 ，惟被告卻對同屬擔任「非常態性、非固定編制、無核心 權能職務」、組織編制僅係區區「國有企業之基層約聘人 員」之曾雅琦等27人予以開罰，顯然違反比例原則、平等 原則。
⒋被告超越法規文義解釋，擅將「國有企業之基層約聘人員 」恣意涵攝解讀為在陸委會93年3月1日公告禁止範圍內， 此舉儼然鋪天蓋地、包山包海的限制人民赴陸工作機會， 忽略大陸「黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的」 之特殊結構，無論「空白授權條款」怎麼訂，台商、台師 、台青都將動輒得咎。共產黨以黨領政，公家機關隸屬於 政府，殆無疑義；至於私人機關，政府以參與股份、交叉 持股等方式晉身管理階層指揮，這些年逐步修法將上市公 司「應當為黨組織的活動提供必要條件」，在公司章程直 接載明黨建工作。上市企業、公有企業都設有黨支部，私 人企業黨支部的覆蓋率也逐步提高，若要徹底清查臺籍人 士在大陸地區任職，違反兩岸條例者恐怕滿坑滿谷，卻未 見被告予以開罰。又「中國銀行」亦為大陸國有獨資企業 ，陸委會既認定國人任職該行擔任基層行員、業務員並未 違法，何以曾雅琦等27人擔任同屬大陸國有獨資企業海安 公司之基層社區主任助理職務，即屬違法？顯見被告並無 正當理由而為差別待遇，其行政行為已違反平等原則。 ⒌被告認曾雅琦等27人擔任系爭職務已落入對岸統戰圈套， 足以影響整體國家安全與社會安定，卻提不出任何證據以 實其說，令人不禁懷疑被告之行政行為是否企圖製造敵對 意識及兩岸仇恨，以遂行政治操作，其政治考量不言而喻 ，除了符合民進黨反中抗中的政治正確外，亦間接嚇阻臺 灣人才赴陸工作發展。本案不僅加深兩岸對抗意識，更形 同增加一個殺雞儆猴的樣板。原處分儼然如同一張兩岸隔 離封條，蓋住憲法保障的人民之工作權利，懲罰青年世代 挑戰國際的勇氣，緊縮兩岸各種交流，逼迫臺灣人才在兩 岸間只能做零與一的單一選擇，因被告之仇中政治偏見而 引起之權利濫用及獵巫行動，已違反行政程序法第8 條之 有利不利皆應注意原則。
⒍又從曾雅琦等27人之學歷、經歷明細表可知，其等平均年 紀不到30歲，在臺灣地區受國民義務及大專教育，長期在 臺灣受民主、法治、人權等自由氛圍中薰陶成長，並非無 知、無辨別是非能力之市井小民，而係學有專精之知識分
子，具獨立思考能力，並不會因為赴陸工作，而輕易影響 其國家認同、忠誠度、屈從其政治主張及意識形態，甚至 由於實際親臨大陸地區之土地與人民，反而對我國得來不 易之自由、民主、法治更加認同與珍惜，對我國更具向心 力。惟被告不察，依據陸委會108年2月26日立法院第9 屆 第7會期所提108年度總預算審查主決議書面報告之空泛內 容為憑，認定系爭職務已淪為對岸之宣傳樣板，確屬對臺 統戰工作之一環，顯係出於與事物無關之考量，有違一般 公認之價值判斷標準。
⒎另被告運用中央執政之優勢，祭出懲罰性之行政處分，藉 以威嚇、圍堵人民，企圖發揮寒蟬效應，殊不知此舉將可 能更失去民心依附。換言之，對於努力在異鄉討生活、並 得以發揮所長的曾雅琦等27人而言，中央政府理應提供更 多優勢之就業、創業機會，吸引並留住青年人才，然卻反 其道而行，對曾雅琦等27人以嚴格律令責罰伺候，甚至指 責其等對國家不忠，冠上莫須有之罪名剝奪工作權，如此 作法，顯與憲法第15條保障人民工作權之精神背道而馳。 ⒏再觀諸中國大陸相關網頁，可知大陸地區為加強社區營造 工作，構建社區多元主體共同治理模式，並促進國際交流 ，邇來紛紛聘請各國籍之專業人士擔任社區主任助理一職 ，而不限於台籍，足認系爭職務一職與「國家認同、基本 忠誠度、統戰工作、政治宣傳、妨害國家安全安定或利益 」毫無關係，也未見上開各國曾因其國人擔任系爭職務而 祭出裁罰或限制其工作權之例，顯見被告之行政行為確係 出於與事物無關之考量，有違一般公認之價值判斷標準。 ⒐末查，有學者建議宜強化「行為禁止」原則，並提升「許 可制」管理效能，才是根本解決之道。本件爭點不只是「 職務」，更是「行為」，即行政機關應判斷曾雅琦等27人 執行系爭職務是否涉及「國家認同、基本忠誠度、屬於對 臺統戰、有妨害國家安全安定或利益之虞」，若行政機關 欲持續以「職務」去區分開放和管制，長此以往必然無法 及時因應兩岸關係的動態發展，勢必讓人民陷於進退維谷 之境地，應改採職務許可機制，始能落實管理效能。 ㈢聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠陸委會於108年2 月26日立法院第9屆第7會期所提108年度總 預算審查主決議（決議事項第13項）書面報告，指出臺灣民 眾擔任系爭職務已違反兩岸條例第33條第2 項規定。被告於 踐行行政程序法及行政罰法所定調查及陳述意見之程序後， 依法律規定及審酌事實，作成原處分。
㈡「社區居民委員會」為陸方各級人民政府所屬基層組織，為 陸委會93年3月1日公告禁止任職之黨政軍機關（構）： ⒈在大陸農村地區，最基層之行政組織稱為「村」；在城鎮 地區相對應村之行政組織稱為「社區」，其管理機構為「 社區居民委員會」，首長為「社區居民委員會主任」（俗 稱社區主任）。查居委會係陸方憲法所定「國家機關」及 「地方各級人民政府」下之組織，並已於《中華人民共和 國城市居民委員會組織法》、《中華人民共和國村民委員 會組織法》定有明文。依城市居民委員會組織法第2 條、 第6 條及第17條規定，「社區居民委員會」是基層群眾性 自治組織，協助市或區人民政府開展工作；居委會之設立 、撤銷、規模調整及工作經費來源，亦均由市或區人民政 府決定及撥付。
⒉又海滄區人民政府網站有關海滄區概況項下，政區劃分與 政區沿革，以及前於2014年1 月16日在該人民政府網站公 開「關於同意撤銷海滄村民委員會設立海滄社區居民委員 會的批複」，均可見居委會係基層政治組織，該網站並明 列各街道、村（居）委會屬於黨政機構；又2019年3 月18 日全國人民代表大會常務委員會工作報告，將修改村民委 員會組織法、城市居民委員會組織法，作為完善基層治理 體系之重要事項，顯示無論是村民委員會或是社區居委會 ，均屬陸方基層政府組織。
⒊從前述居委會之陸方法政相關規範，及其與陸方地方人民 政府之實質關係、編制、經費及業務內容，足以認定其為 陸方各級人民政府所屬基層組織，係屬陸委會93年3月1日 公告附件說明二－㈢－2 中國大陸各級人民政府及該等行 政機關所屬機構、事業單位、團體，並屬於禁止任職之政 務系統範圍。
㈢系爭職務為陸方政府組織之職務，曾雅琦等27人擔任系爭職 務應履行具體工作內容、訂有契約、需全時駐點並領有固定 薪資，屬兩岸條例第33條第2 項所稱「擔任職務」： ⒈依兩岸條例第33條第2 項規定禁止國人任職之範圍，並不 以「編制內」職務或成員為限，否則該規定將形同具文， 不能達到立法規範目的。另依陸方城市居民委員會組織法 第7條及第8條規定，居委會由主任、副主任和委員共5至9 人組成，由居住社區有選舉權之全體居民或由每戶派代表 選舉產生，上開規定規範居民委員會主任、副主任和委員 需由選舉產生，自屬居委會之成員，惟非謂上開應選人員 之外，均非委員會之成員，即使擔任居委會之非法定編制 之成員者，亦屬違反兩岸條例第33條第2 項規定。又《中
共中央、國務院關於加強和完善城鄉社區治理的意見》略 以，社區專職工作人員由基層政府職能部門根據工作需要 設崗招聘，街道辦事處及鄉鎮政府統一管理，社區組織統 籌使用，亦可知社區專職工作人員係在陸方政府指揮監督 下工作。
⒉次查，海滄區民政局2018年1 月19日於海滄區人民政府網 站公開「關於招聘臺胞擔任海滄區社區主任助理的簡章」 ，招聘35名臺灣民眾擔任海滄區系爭職務，其目的係為推 動臺灣民眾參與海滄區社區治理和服務，招聘條件包含具 有臺灣戶籍之45歲以下青年，且須認同「九二共識」，招 聘有關資訊在海滄區政府網等發布，諮詢聯繫窗口係海滄 區民政局。亦即，系爭職務係由陸方政府予以招聘，屬陸 方政府組織之職務。
⒊復查，陸方官媒人民政協網2018年6 月11日報導略以，海 滄區人民政府主辦新任35名臺胞系爭職務上崗儀式，國台 辦交流局局長黃文濤表示臺灣民眾擔任系爭職務是陸方所 謂「31條惠臺措施」之具體落實，並自證從2017年上半年 ，經海滄區委、區政府決定，由區民政局負責向臺灣社會 公開招聘系爭職務，並在培訓後於當年9月下旬8名社區主 任助理展開工作，足資印證系爭職務屬陸方政府組織之職 務。
⒋又臺灣民眾應聘擔任海滄區系爭職務，工作期間需駐點於 所屬的鄉村或社區，主要職責包含「承擔上級部門和所在 村（居）賦予的其他工作」、「提供村居規劃、建築景觀 、環境改造等諮詢意見，並參與執行」、「協助做好社區 書院規劃、建設，挖掘村情村史」、「傳遞義工理念，培 育社區居民志願服務精神，發動村（居）民參與社區治理 服務」、「協助培育社區社會組織」、「促進兩岸對接往 來」等，並領有固定薪資每月人民幣1 萬元。其後，海滄 區民政局2019年2 月23日於海滄區人民政府網站公開「關 於增聘8 名臺胞擔任海滄區社區主任助理的簡章」，雖文 末署名海安公司招聘，但從刊載招聘簡章來源、招聘條件 、職責、年度考評獎勵標準等實質內容觀之，與前開2018 年招聘系爭職務的內容一致，曾雅琦等27人擔任系爭職務 應履行具體工作內容、訂有契約、需全時駐點並領有固定 薪資，非僅屬名譽性、非常態性、兼任性、不具核心權能 之情形，已構成兩岸條例第33條第2 項之擔任職務。縱原 告稱系爭職務係由海滄區人民政府透過「政府購買服務」 的方式，輾轉聘請曾雅琦等27人提供廈門當地社區營造之 專業服務等語，惟無論直接聘用單位係海滄區人民政府或
海安公司，曾雅琦等27人均確實有擔任系爭職務之事實， 屬應聘於陸方政府所屬機關（構）、事業單位、團體，顯 屬違反兩岸條例及前開陸委會93年3月1日公告。 ㈣陸方各級人民政府及該等行政機關所屬機構、事業單位、團 體屬於陸委會93年3月1日公告禁止任職之政務系統範圍，「 海安公司」既屬海滄區人民政府所屬國有獨資公司，自當屬 公告禁止任職範圍，曾雅琦等27人受聘於該公司擔任系爭職 務，仍屬違反兩岸條例第33條第2 項規定：
⒈依陸委會93年3月1日公告禁止任職之黨政軍機關（構）， 係包含各級人民政府（省、直轄市、自治區；縣區市旗、 鄉鎮行政組織）及該等行政機關所屬機構、事業單位、團 體。查「海安公司」為「廈門海滄旅遊投資集團有限公司 」（下稱海滄旅遊公司）獨資設立，而海滄旅遊公司為海 滄區人民政府投資設立之國有獨資公司，即「海安公司」 為海滄區人民政府投資設立之國有獨資公司，依《中華人 民共和國企業國有資產法》第5 條及《中華人民共和國公 司法》第64條規定，係由國家單獨出資、由各級國有資產 監督管理委員會管理，自屬陸委會93年3月1日公告禁止任 職之政務系統黨政軍機關（構）；再據曾雅琦等27人任職 系爭職務之勞動合同，其等確實受聘於海安公司，亦確實 有擔任系爭職務之事實，違反兩岸條例第33條第2 項規定 甚明。
⒉次查，經比對前開海滄區民政局2018年1月19日及2019年2 月23日招聘系爭職務簡章，均係海滄區民政局公開刊載於 海滄區人民政府網站，且工作內容、薪酬、考核方式等均 具一致性，即系爭職務招聘單位無論係海滄區民政局或係 海安公司，均屬陸方政府所屬黨政軍機關（構）。又前開 海安公司2019年5 月10日於所隸屬之海滄旅遊公司官網公 告「海滄區臺胞社區主任助理擬聘用人員公示名單」，海 安公司確實有聘任臺灣民眾擔任海滄區系爭職務之事實。 復依2019年4 月30日海滄區人民政府網站刊載，海滄區將 邀集兩岸專家學者共同成立城鄉發展基金會，以「顧問團 隊＋執行團隊＋項目化運作」的形式，實現臺灣民眾社區 主任助理模式創新升級，並自證從2014年起即首創聘用臺 灣民眾擔任專職社區主任助理，惟無論聘用系爭職務之單 位如何變動，均係為規避兩岸條例之規定，使臺灣民眾因 陸方未提供明確資訊而誤觸法網。
㈤陸方聘用臺灣民眾擔任系爭職務，為對臺統戰工作之一部， 且曾雅琦等27人已成為陸方所謂「31條惠臺措施」宣傳樣板 ，此等作為均屬兩岸條例第33條第2 項及陸委會93年3月1日
公告說明一揭示禁止擔任大陸地區黨政軍機關（構）之「涉 及國家認同或基本忠誠度」、「對台統戰工作」及「有妨害 國家安全或利益之虞」等原則之涵攝範圍：
⒈中共十九大後，明顯加大對臺促融、促統力度，提出許多 措施企圖誘拉吸納臺灣民眾，冀求鞏固統戰成果及產生政 治影響，其中招聘我方民眾赴陸參與基層治理工作，以營 造同屬一國假象，為其近期重點策略手法，近期陸方之具 體統戰策略，從中共中央臺灣工作辦公室及國務院臺灣事 務辦公室2018年2 月28日於官方網頁公告之「關於促進兩 岸經濟文化交流合作的若干措施」（陸方稱31條惠及臺胞 措施、31條措施、31條惠臺措施、惠臺31條）及刊載陸方 省市配合具體落實31條惠及臺胞措施之進度，如2018年12 月12日於官方網頁肯定廈門市66名臺灣民眾擔任系爭職務 ，係具體落實「31條惠及臺胞措施」可資佐證，顯見陸方 招聘臺灣民眾擔任系爭職務為對臺統戰工作之一環。 ⒉另在媒體方面，中共黨媒《人民日報》海外版2018年6月5 日搭配報導「臺胞社區助理廈門上崗」、海滄區領導頒發 系爭職務之證書、海滄區委書記致詞肯定；海滄區委統戰 部2018年6月7日於海滄區人民政府網站刊載「全國首創， 海滄區實現村居臺胞社區主任助理全覆蓋」；又海滄區人 民政府網站2016年7 月11日刊載「臺胞當上社區主任助理 」、2018年6月4日刊載「臺胞社區主任助理升級版出爐」 、7月2日刊載「海滄臺胞社區主任助理成立志工服務隊」 、7 月20日刊載「我區召開臺胞社區主任助理分享彙」影 音、7 月23日刊載「臺胞社區主任助理亮相國家級大型活 動」、2019年3月11日刊載「廈門海滄增聘8名臺胞社區主 任助理，55名臺灣青年跨海來求職」，由陸方各官方單位 大量密集對臺宣傳，即可證明陸方政府聘用臺灣民眾擔任 系爭職務，其表面上在引進臺灣社區發展經驗（然曾雅琦 等27人之經歷，與社區營造領域相關經歷者甚少），背後 目的則意在規避甚或故意違反臺灣法令，以營造宣傳樣板 ，此從系爭職務享有較社區主任更高之薪資可見一般（陸 籍人士擔任社區主任或副主任平均月薪約4,000 元人民幣 ），更加證明陸方刻意拉攏臺灣青年對陸認同再加以對臺 大肆宣傳，製造臺灣社會分歧及曾雅琦等27人與我政府立 場之衝突，確屬對臺統戰分化之一部。又陸方招聘臺灣民 眾擔任系爭職務之條件已明示需認同「九二共識」，且曾 雅琦等27人受訓及任職期間受陸方各級對臺工作部門官員 指導並大量接受媒體採訪，與一般赴陸工作情形顯不相同 ，足可認定有陸委會93年3月1日公告說明一之「涉及國家
認同或基本忠誠度」、「對台統戰工作」及「有妨害國家 安全或利益之虞」等原則範疇。是以，曾雅琦等27人擔任 系爭職務，實屬違反兩岸條例第33條第2 項規定。至陸方 招聘外籍人士擔任系爭職務之目的與意圖，與曾雅琦等27 人違反兩岸條例相關規定毫無關聯。
㈥被告行政調查過程中，已函知曾雅琦等27人擔任系爭職務違 反兩岸條例規定及給予限期離任之機會，並多次對外發布新 聞稿提醒民眾擔任系爭職務之違法性，尚無曾雅琦等27人所 述不可預見之情形，亦無違反誠信原則、平等原則及比例原 則：
⒈為避免我方民眾囿於陸方推陳出新之統戰手法，因而不慎 違反兩岸條例規定，被告於確認赴陸擔任系爭職務係違反 兩岸條例規定之行為後，已多次對外發布新聞稿提醒民眾 上開行為之違法性，持續呼籲在任者離任，並經媒體多次 引用報導，應足認一般民眾對擔任系爭職務之違法性有足 夠之預見。又被告行政調查過程中，業明確函知曾雅琦等 27人擔任系爭職務係違反兩岸條例第33條第2 項規定之行 為，並給予限期離任之機會，惟其等均未向被告提出離職 聲明書與相關證明。
⒉嗣經被告考量曾雅琦等27人係初次違反規定而處以最低額