臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1813號
109年7月29日辯論終結
原 告 邱得
訴訟代理人 陳益軒 律師
複 代 理人 顏嘉盈 律師
被 告 海洋委員會海巡署艦隊分署
代 表 人 謝慶欽（分署長）
訴訟代理人 粘國忠
吳嘉新
陳力瑋
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服
海洋委員會海巡署中華民國108年9月6日訴字第108006號訴願決
定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告為大陸地區人民，係大陸籍「鑫順6688號」一般液貨船 （下稱系爭船隻）船長，於民國107年12月20日12時17分許 ，與其船員邱旗輪等共8人，駕駛系爭船隻，未經許可進入 臺灣地區限制水域（澎湖花嶼西北領海基線外21.7浬處，北 緯23度30.826分、東經118度56.522分，下稱系爭水域）， 為被告第八海巡隊澎湖艦發現，遂以廣播示意停船受檢，原 告卻無視海巡艦命其停船受檢之命令，加速逃逸，抗拒停船 接受檢查。經澎湖艦一路緊追，於同日12時38分於限制水域 外之澎湖花嶼西北25.2浬（領海基線外25.2浬，北緯23度32 .499分、東經118度52.925分）處，以小艇強行併靠、登臨 控制後，始配合檢查，並經執法人員於登檢調查後，確認有 船身無船名及拒絕停船受檢之違法事實。被告依臺灣地區與 大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第29條、第32條、 第80條之1及同條例施行細則第42條等規定，以108年1月28 日艦第八隊字第0800003號裁處書（下稱原處分）處以新臺 幣（下同）150萬元罰鍰，原告不服，提起訴願仍遭駁回， 遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
㈠被告就原處分之作成缺乏事務權限，訴願機關之管轄亦屬違 法：
1.按訴願法第4條第6款及第7款中央機關訴願管轄規定，明確 規範中央一級機關（主管院）及二級機關（各部、會、行、 處、局、署）始有訴願管轄權限，二級機關以下之中央機關 並無訴願管權。經查，海洋委員會海巡署為中央三級機關， 並非上開訴願法第4條第6款及第7款規定具有訴願管轄權之 中央機關，其所為之訴願決定，自屬違法（無效）之訴願決 定。
2.次按兩岸條例第80條之1第2項所列執行前項（第1項）所訂 罰鍰之「海岸巡防機關」，依海洋委員會組織法第1條：「 行政院為統合海洋相關政策規劃、協調及推動，並辦理海域 與海岸巡防及海洋保育、研究業務，特設海洋委員會（以下 簡稱本會）」及第5條：「本會之次級機關及其業務如下： 一、海巡署：規劃與執行海域及海岸巡防事項。二、海洋保 育署：規劃與執行海洋保育事項。」等規定，應指僅有海岸 巡防機關始有權訂定裁罰標準，並執行之權利。又海洋委員 會海巡署，下轄所屬艦隊分署為海巡署之下級機關，是被告 並非上開法律規定執行大陸船舶違反兩岸條例第32條第1項 規定罰鍰裁罰權之機關，故被告對於原告所涉違反兩岸條例 第32條第1項規定行政裁罰事件，尚無逕以被告名義裁處罰 鍰之法定權限，所為之本件罰鍰處分，應屬缺乏事務權限之 違法或無效行政處分。如再審視有關海洋委員會海巡署之組 織法第2條之掌理事項中，業已明定包括：「一、海洋權益 維護之規劃、督導及執行」、「五、公海上對中華民國船舶 或依國際協定得登檢之外國船舶之登臨、檢查及犯罪調查。 」、「七、海域及海岸之安全調查」；另再參照海巡署於 108年7月15日署巡執字第10800155572號令訂定發布之「違 反海岸巡防法罰鍰額度裁量基準」，該罰鍰額度裁量基準亦 係由海巡署所訂定，並非被告所發布，在在可證有關兩岸條 例第80條之1第2項規定所稱之：「海岸巡防機關」就是海洋 委員會之海巡署無誤，海巡署之次級機關即被告應無裁罰之 權源。
3.作成行政處分之機關必須屬於在地域管轄及事務管轄上之有 權官署，原本無管轄權之機關所為行為，除非因委任或委託 之關係，從上級或平行之機關獲得授權，否則即屬有瑕疵之 處分行為。法律上強制遵守機關之權限劃分，一方面是為貫 徹憲法上權力分立原則，另方面係為維護人民審級救濟之利 益，蓋行政機關一旦違反管轄之劃分，則行政爭訟之審級救
濟必陷於紊亂。最高行政法院109年判字第196號判決理由足 參(原證三)。經查，本件被告機關係屬海洋委員會海巡署之 次級機關，屬於中央之四級機關，然並非屬於兩岸人民關係 條例第80條之1第2項規定所稱之：「海岸巡防機關」，有關 兩岸人民關係條例第80條之1第2項規定所稱之：「海岸巡防 機關」應係海巡署，即中央之三級機關，且海巡署亦無授權 被告機關得就此部分事項為裁罰，縱認海巡署確實有授權其 鑑隊分署對於有關兩岸人民關係條例第80條之1第2項所規定 之事項有做成處分之權限，然亦關係本件訴願機關究竟是否 應改為海洋委員會？而非仍屬海巡署，故被告機關缺乏事務 權限作成之系爭處分，應屬行政程序法第111條第6款所列之 無效行政處分。原告依法訴請撤銷，於法有據。 ㈡原告與系爭船隻未經許可航行即進入系爭水域固屬事實，惟 並無原處分認定之拒絕停船受檢：
1.訴願決定理由載稱，依據被告提出檔案名稱「越界拒檢」之 蒐證錄影光碟，光碟影片時間7分0秒、7分50秒、8分30秒、 9分0秒、12分0秒、14分0秒、15分50秒、19分0秒，共8次廣 播命令原告停船，但原告非但不理會返朝大陸地區加速逃逸 ，直至海巡艦放下海巡艇自側方強行併靠，執法人員登船後 ，原告才停航。然查，依據上開蒐證影像紀錄，被告命令停 船受檢之廣播，並無擴音器回音，且光碟紀錄之廣播聲量， 係一般室內對話聲量，故被告所稱之執行廣播之方法，並非 使用擴播器為之，尚不能證明原告有聽見停船受檢廣播後拒 絕停船受檢之事實。再者，依據上開光碟影像所示，海巡艦 放下海巡艇強行併靠登檢之過程，海巡艇是自系爭船隻左後 方靠近，海巡艇併靠過程中，系爭船隻船尾推進器水花並無 明顯因加速而擴大之現象，且系爭船隻亦無改變航跡情形， 足認系爭船隻並無加速、蛇行或改變航向等拒絕停船受檢之 事實。
2.系爭船隻噸位連同裝載之貨物逾400噸，被告執行登檢時， 系爭船隻正以18節之航速航行（時速約33公里），減速後須 要相當之時間及距離才能靜止，依據上開光碟影像顯示，海 巡艇於光碟時間17分15秒時與系爭船隻左舷平行，此時原告 才發現海巡艇有登船意思而開始減速停船，於光碟時間20分 20秒靜止停航，是原告開始減速至靜止停之過程才耗時125 秒，此乃400噸之船舶由18節航速減速停止所需之正常時間 ，亦可證原告於知悉海巡艇欲進行登檢之意思後，確有立即 減速停船配合受檢，被告指稱原告加速逃逸拒絕停船受檢等 云，皆屬主觀之臆測，客觀上並無證據足資證明原告確有拒 絕停船受檢之事實。
㈢原處分違反兩岸條例第32條及同條例施行細則第42條之規定 ：
1.依兩岸條例第80條之1規定，大陸船舶違反第32條第1項規定 ，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新 臺幣30萬元以上1千萬元以下罰鍰。前項所定之罰鍰，由海 岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之，及依同條例施行細則 第42條第1項等規定，並非經扣留之大陸船舶均得裁處罰鍰 ，應由海岸巡防機關訂定裁罰標準決定是否應處罰鍰及依違 法性輕重決定應裁處罰鍰數額。又按司法院大法官會議釋字 第641號解釋要旨揭示，行政罰得予減輕者，於一定金額（ 罰鍰）或期間可量化時，行政機關應適用行政罰法第18條各 項規定行使裁量權；對人民違反行政法上義務之行為處以罰 鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違 反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當，故行政機關訂定 裁罰標準，應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處 罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原 則之意旨，故海岸巡防機關於訂定裁罰基準時，對於扣留之 大陸船舶經調查後，得不裁處罰鍰及應裁處罰鍰之要件，以 及裁處罰鍰數額多寡，應依據違法性輕重，訂定不同之處罰 標準。然查，系爭船隻為液態貨船，而非漁船，原告係為南 海作業之大陸漁船補給油料返航途中，因航線規劃疏誤穿越 限制水域邊緣而進入限制水域，依據上述蒐證影像紀錄，原 告航行於限制水域之時間僅15分鐘，對於臺灣海域安全及海 洋生態，並無任何危害情事，是被告對於原告進入限制水域 單純航行約15分鐘之行為，裁處150萬元鉅額罰鍰，依一般 人民對於法律之情感評價，實有責罰不相當之過苛情狀。堪 認系爭裁罰標準，確實存有違反比例原則情形，依行政程序 法第158條第1項第1款規定，應屬無效之法規命令，於本件 裁罰即無適用餘地。
2.又審視被告之執行過程，全然並無驅離之動作，反而係一開 始即要求原告所駕駛之船必須停船受檢，且當時於廣播中亦 並未有說明要求停船受檢之理由為何？於此情節之下，又何 來事後得以逕為扣船並裁罰？尤其系爭船隻於107年12月20 日12時17分許，雖有未經許可航行進入北緯23度30.826分、 東經118度56.522分臺灣地區限制水域內約2.3海浬之水域， 然除系爭船隻船身未有標示船名之外，並無存在其餘有何不 法之行為。且於被告機關施放小船追緝至18分02秒之時，此 時原告所駕駛之系爭船隻業已離開我國之限制水域，是此情 形下，又何須扣船？尤被告機關既當時已有登船，復查出系 爭船隻即係「鑫順6688號」，當時係因系爭船隻船名牌固定
繩索斷裂，原告才將船名牌收妥放置於駕駛艙內，且系爭船 隻上有大陸地區船政機關核發之證書，被告登檢時有出示與 被告查核，故系爭船隻並非無船名。非全然無法證明船籍資 料，是此情節之下，又何須再予扣船之必要？
3.審視海岸巡防法第4條第1項第4款規定：「對航行海域內之 船舶或其他運輸工具，如有損害中華民國海域之利益及危害 海域秩序行為或影響安全之虞者，得進行緊追、登臨、檢查 、驅離；必要時，得予逮捕、扣押或留置。」、中華民國領 海及鄰接區法第17條第1項規定：「中華民國之國防、警察 、海關或其他有關機關人員，對於在領海或鄰接區內之人或 物，認為有違犯中華民國相關法令之虞者，得進行緊追、登 臨、檢查；必要時，得予扣留、逮捕或留置。」、中華民國 專屬經濟海域及大陸礁層法第16條規定：「中華民國之國防 、警察或其他機關，對在專屬經濟海域或大陸礁層之人或物 ，認為有違反中華民國相關法令之虞時，得進行緊追、登臨 、檢查；必要時，得強制驅離、或逮捕其人員，或扣留其船 舶、航空器、設備、物品等，並提起司法程序。」，上述法 律關於進行緊追之規定，均以有損害我國海域利益、危害海 域秩序或違犯我國法令之虞，為緊追要件，故被告機關所屬 「澎湖艦」於限制水域外，對系爭陸船進行緊追及登臨、檢 查，應以上述法律要件判斷之。經查，依據上述光碟紀錄顯 示，系爭陸船於限制水域內約15分鐘之狀態，均屬無害之航 行行為，此無害航行狀態，至「澎湖艦」人員登船檢查時， 均未改變，且依被告機關登船檢查結果，並未發現原告及系 爭陸船有從事違反我國法令之行為，足認「澎湖艦」發動緊 追權於限制水域外登檢系爭船舶時，系爭船舶之狀態，並無 存在有損害我國海域利益、危害海域秩序或違犯我國法令之 虞等情事，足認被告主張行使緊追權，於限制水域外扣留系 爭陸船，顯屬違法在先。從而，被告機關事後再扣留系爭陸 船後，復再對原告為罰鍰之處分，此部分之裁罰應屬違法之 行政處分至明，自應予撤銷無誤。
㈣原處分存有違反一事不二罰之違法情事：
司法院釋字第503號解釋闡釋「除處罰之性質與種類不同， 必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外 ，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。」，司 法院釋字第604號及第751號解釋更明確指出「不得重複處罰 乃法治國之基本原則」，故行政罰法第24條第2項、第26條 第3項至第5項均訂有禁止重複處罰之規定，被告作成原處分 時，自應謹守一事不二罰原則。經查，107年12月20日原告 誤入臺灣地區限制水域當日，被告即將原告及所屬船員非法
拘禁於未經法律許可設置之留置室內，至108年1月28日才釋 放，是原告因過失誤入臺灣地區限制水域之違規行為，實質 上被告已先處以拘禁40日處分後，另再裁處150萬元罰鍰， 客觀上顯係對於一個違規行為，先處以自由罰處分後再處以 財產罰處分，足認被告所為罰鍰處分，已有違反一事不二罰 之法治國原則，應予撤銷。再退萬步言，縱認被告非法拘禁 原告及所屬船員40日處分後仍得再做出罰鍰，惟依行政罰法 第26條第3項至第5項規定，被告非法拘禁原告及所屬船員40 日之日數，應量化折抵罰鍰金額，故被告做出罰鍰150萬元 處分時，並未折抵原告及所屬船員遭被告非法拘禁之日數， 足認原處分存有違反一事不二罰之違法情事，亦應撤銷。 ㈤爰聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應給 付原告150萬元。
三、被告則以：
㈠被告對本件有裁罰權限：依暫行條例第3條第1項之規定，原 機關予以精簡、整併、改隸、改制或業務調整移撥其他機關 ，其管轄權已加以變更，相關之業務法規未及配合修正時， 由行政院逕行公告變更管轄之事項。「海洋委員會海巡署各 地區分署組織準則」業經行政院107年4月25日核定並於同( 107)年4月27日送立法院備查在案；另依行政院107年4月27 日公告，有關「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第80條 之1權責事項，自同(107)年4月28日起由「海洋委員會海巡 署及所屬機關(構)」管轄，故被告乃有權限做成裁罰處分之 機關，原告訴稱於程序部分被告無作成行政處分之權限等語 ，並無理由。
㈡原告主張未接獲停船受檢命令非屬可採：依蒐證光碟影片顯 示，經海巡艦發現系爭船隻，以擴音器廣播8次命令停船實 施檢查（蒐證光碟影片檔案名稱「越界拒檢」，時間7分0秒 、7分50秒、8分30秒、9分0秒、12分0秒、14分0秒、15分50 秒、19分0秒），並放下海巡艇實施緊追。原告非但未理會 停船命令，反而轉向朝大陸地區方向加速逃逸。直至海巡艇 自側方強行併靠，執法人員登船、命令停船時，從系爭船隻 船艉推進水流狀態顯示，仍無停船跡象（蒐證光碟影片檔案 名稱「越界拒檢」，時間21分30秒、「小艇登檢+無船名」 ，時間1分0秒），另考量本案海巡艦為500噸級，由蒐證影 片中天氣、海象良好，原告視覺、聽覺均未受遮蔽或有所限 制，應無不能發現一路實施緊追之海巡艦艇等情，此均有被 告第八海巡隊107年12月20日艦檢字第0003310號檢查紀錄表 、查獲地點海圖、蒐證影像光碟、原告訪談（調查）筆錄附 卷可稽，原告主張未接獲停船受檢命令乙節，應無可採。
㈢原處分並無違反比例原則：海岸巡防機關處理大陸船舶未經 許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準（下稱系爭 裁罰標準）係依兩岸條例第80條之1第2項規定授權訂定，其 目的在於處理同類違規事件時，能在法定之法律效果範圍內 ，依違規情節裁處，以免違背平等原則與比例原則，系爭裁 罰標準已就各類大陸船舶總噸位大小及危害性不同之標準為 考量。依系爭裁罰標準第2條第3款第1目規定：「大陸船舶 未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸 巡防機關依下列規定裁罰：三、其他類船舶：…（一）總噸 位未滿1千：處100萬元以上300萬元以下罰鍰。」本件系爭 船隻總噸位為390，被告審酌其違反行為輕重程度及所生影 響等節，有船身無船名且有拒絕停船受檢等情事，處以150 萬元罰鍰，符合行政罰法第18條第1項裁處罰鍰應審酌事項 之規定，難認有違比例原則。原告主張原處分違反比例原則 ，尚無可採。
㈣原處分並無違反一事不二罰原則：原告復主張被告非法拘禁 原告及所屬船員40日，另再處150萬元罰鍰，且未就非法拘 禁日數折算罰鍰數額，違反一事不二罰原則乙節，然依兩岸 條例第32條規定：「（第1項）大陸船舶未經許可進入臺灣 地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、 物品，留置其人員或為必要之防衛處置。（第2項）前項扣 留之船舶、物品，或留置之人員，主管機關應於3個月內為 下列之處分：……。」另依兩岸條例施行細則第42條第1項 第3款規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止 水域，有……無船名、拒絕停船受檢……者，得扣留其船舶 、物品及留置其人員。」有關扣留船舶、物品及留置人員， 屬主管機關所為保全證據、沒入前之處置或必要防衛處置行 為，並非非法拘禁、更非自由罰（行政罰）。被告依上開規 定留置原告及所屬船員等，程序並無違法。並無原告所指非 法拘禁及應就拘禁日數折算罰鍰數額等違反一事不二罰之情 事。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第17頁）、訴願決 定書（本院卷第19頁至28頁）、被告檢查紀錄表（本院卷第 59頁至60頁）、查獲系爭船隻位置圖（本院卷第61頁）、系 爭船隻扣留收據（本院卷第63頁）、對原告之調查筆錄（本 院卷第65頁至68頁）、系爭船隻人員名冊（本院卷第69頁） 、大陸地區人民在臺人身自由限制通報及通知表（本院卷第 71頁）、原告切結書（本院卷第89頁）、繳納罰鍰資料（本 院卷第91頁）、系爭船隻船舶國籍證書（本院卷第93頁）、
被告取締系爭船隻過程之蒐證光碟通話內容譯文（本院卷第 143頁至145頁），及系爭裁罰標準（本院卷第193頁至195頁 ）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠被 告有無作成原處分之權限？㈡原處分是否違反兩岸條例第32 條及同條例施行細則第42條之規定？㈢原處分是否違反比例 原則及一事不二罰原則？
五、本院之判斷：
㈠本件應適用之法令：
1.按兩岸條例第29條規定：「（第1項）大陸船舶…非經主管 機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域…。（第2項 ）前項限制或禁止水域，由國防部公告之。」、第32條規定 ：「（第1項）大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止 水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人 員或為必要之防衛處置。（第2項）前項扣留之船舶、物品 ，或留置之人員，主管機關應於3個月內為下列之處分：一 、扣留之船舶、物品未涉及違法情事，得發還；若違法情節 重大者，得沒入。二、留置之人員經調查後移送有關機關依 本條例第18條收容遣返或強制其出境。……」、兩岸條例施 行細則第42條規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制 或禁止水域，主管機關依下列規定處置：…三、進入限制、 禁止水域有…無船名、拒絕停船受檢…或其他違法行為者， 得扣留其船舶、物品及留置其人員。」又臺灣地區限制、禁 止水域之範圍，業經國防部107年5月25日國作聯戰字第1070 001141號公告在案。
2.次按兩岸條例第80條之1規定：「（第1項）大陸船舶違反第 32條第1項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或 船長、駕駛人新臺幣30萬元以上1千萬元以下罰鍰。（第2項 ）前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行 之。」、系爭裁罰標準第2條規定：「大陸船舶未經許可進 入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依 下列規定裁罰：一、漁船：（一）總噸位未滿10：處新臺幣 30萬元以上60萬元以下罰鍰。（二）總噸位10以上，未滿 100：處新臺幣60萬元以上120萬元以下罰鍰。…二、抽砂船 ：（一）總噸位未滿1千：處新臺幣300萬元以上500萬元以 下罰鍰。（二）總噸位1千以上未滿2千：處新臺幣500元以 上700萬元以下罰鍰。…三、其他類船舶：（一）總噸位未 滿1千：處新臺幣100萬元以上300萬元以下罰鍰。（二）總 噸位1千以上未滿2千：處新臺幣300萬元以上500萬元以下罰 鍰。…」系爭裁罰標準是由海岸巡防機關基於兩岸條例之授 權，為協助所屬人員針對兩岸條例第80條之1所授予的裁量
權行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正 義，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，按大陸船舶 違反同法第32條所定各種違反法令的不同情節，考量大陸船 舶違法態樣之不同，爰將裁罰標準區分為漁船、抽砂船及其 他類船舶等三種類型依其輕重程度，分別訂定不同的裁罰區 間，以作為原則性或一般性的裁量基準，與法律授權目的尚 無牴觸，被告自得援引系爭裁罰基準作成行政處分。 3.綜合前開規定，可知為保護臺灣地區安全，防範大陸地區漁 船或其他船舶擅闖臺灣地區水域，與臺灣地區漁民進行交易 或騷擾海防等行為，原則上大陸船舶、民用航空器及其他運 輸工具應不可進入臺灣地區，惟為符合「國家統一綱領」所 定中程階段兩岸通航之需求，並因應海峽兩岸未來關係之發 展，宜基於對等互惠之原則，以前瞻性態度規範大陸船舶、 民用航空器及其他運輸工具，非經主管機關許可不得進入臺 灣地區限制或禁止水域、臺北飛航情報區限制區域，以避免 政府將來規範兩岸通航事宜時，面臨無法律可資依據之困擾 ，爰為前開條文規定，以對大陸船舶產生一定之嚇阻作用， 此為前揭條文之立法理由所明白揭示。是以，隨著兩岸小三 通的開放，過去兩岸對「海峽中線」的認知，或過去兩岸彼 此間對水域的認知，已經面臨挑戰。自從兩岸分治以後，大 陸地區船舶，不再適用中華民國領海及鄰區法第7條「無害 通過權」規定，而是改以兩岸條例前揭規定「限制海域」與 「禁止海域」的概念取代，其中臺、澎及東沙地區的限制水 域範圍為自領海基線起24浬海域，禁止水域範圍則為自領海 基線起12浬海域，大陸地區的船舶，非經我方主管單位同意 ，不得進入，即是鑑於兩岸間之前開現狀，所為特殊之規定 。原告援引聯合國海洋法公約第17條、海岸巡防法第4條第1 項第4款、中華民國領海及鄰接區法第17條第1項及中華民國 專屬經濟海域及大陸礁層法第16條等規定，主張大陸船舶有 無害通過我國領海之權利，原告航行路線縱有進入限制水域 範圍，亦屬無害通過，進行緊追權以有損害我國海域利益、 危害海域秩序或違反我國法令為前提，系爭船隻無害航行之 狀態中，被告對之行使緊追權，並於限制水域外扣留該船， 顯屬違法云云，顯然無視兩岸條例針對兩岸對立分治之狀態 ，為嚇阻大陸地區漁船或其他船舶擅闖我國水域，以保障國 家之安全及漁業資源，所為前揭特別規定大陸船舶未經許可 不得進入臺灣地區限制或禁止水域之立法目的，實屬無據。 ㈡被告有作成原處分之事務管轄權限，本件之訴願管轄機關為 被告之直接上級機關即海洋委員會海巡署：
依兩岸條例施行細則第44條第1項規定：「本條例第32條第1
項所稱主管機關，指實際在我水域執行安全維護、緝私及防 衛任務之機關。」海洋委員會組織法規自107年4月28日施行 ；海洋委員會海巡署組織法經行政院以107年4月25日行政院 院授人組字第10700385551號令發布定自107年4月28日施行 ；海洋委員會海巡署各地區分署組織準則業經行政院於107 年4月25日核定，並於107年4月27日發布並函送立法院備查 ，自107年4月28日施行。原行政院海岸巡防署降編入海洋委 員會改為海洋委員會海巡署，行政院遂依據行政院功能業務 與組織調整暫行條例第3條規定：「原機關依前條第1項規定 予以精簡、整併、改隸、改制或業務調整移撥其他機關，其 管轄權已依組織法規或前條第2項及第4項所定暫行組織規程 加以變更，相關之業務法規未及配合修正時，由行政院逕行 公告變更管轄之事項；…。」以107年4月27日院臺規字第10 70172574A號公告「配合行政院組織改造以107年4月28日作 為新機關組織調整生效日者之變更管轄機關法律條文表」及 「配合行政院組織改造以107年4月28日作為新機關組織調整 生效日者之變更管轄機關法規命令及職權命令條文表」，其 中關於兩岸條例第80條之1第2項各該規定所列屬「海岸巡防 機關」之權責事項原由「行政院海岸巡防署及所屬機關」管 轄，自107年4月28日起改由「海洋委員會海巡署及所屬機關 （構）」管轄（本院卷第121頁、第126頁）。是以，「海洋 委員會海巡署及其所屬機關」就兩岸條例第80條之1所定事 項均有事務管轄權，海洋委員會海巡署為處理關於違法大陸 船舶之裁罰事項，就機關內部之組織、事務之分配、業務處 理方式等，另依行政程序法第159條第2項第1款規定，依職 權訂定海岸巡防機關裁罰違法大陸船舶作業要點（本院卷第 223頁至226頁）第2點規定：「本要點適用於海洋委員會海 巡署（以下簡稱海巡署）及所屬機關依臺灣地區與大陸地區 人民關係條例及其施行細則規定裁處罰鍰或沒入大陸船舶、 物品等裁罰事項。」、第3條規定：「權責區分如下：㈠海 巡署：統籌大陸船舶相關裁罰處分之規劃及督導事宜。㈡艦 隊分署：辦理大陸船舶裁罰處分相關事宜，並開立裁處書。 ㈢海巡隊及機動海巡隊（以下簡稱海巡隊）：1.辦理證據調 查、文書作業及裁處書送達事宜。2.大陸船舶違法事實明確 ，且所載漁獲物屬得沒入之情形時，就該漁獲物得逕行沒入 ，並為必要之處置。」準此，就兩岸條例規定大陸船舶相關 裁罰處分係由各地區艦隊分署負責執行，並開立裁處書，被 告依此自有本件處分之事物管轄權限，海巡署則統籌上開事 項之規劃及督導事宜，訂定發布系爭裁罰基準俾供下級機關 遵循執行，被告乃海巡署之下級機關，倘不服本件被告所為
原處分，按訴願制度之目的，在於由上級機關就下級機關所 為行政處分為自我審查，是原則上應以直接上級機關為訴願 管轄，此可觀諸訴願法第4條第6款規定：「不服中央各部、 會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、 行、處、局、署提起訴願。」即明，又同法第5條第1項則規 定：「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起 訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。」依此， 本件訴願管轄機關應為被告之直接上級機關即海巡署，而本 件訴願決定由海巡署作成，於法並無不合。原告主張被告所 為處分，應視為其上級機關海巡署所為之處分，不服原處分 提起訴願救濟時，受理訴願機關應為海洋委員會，而非海巡 署云云，顯與前揭規定與說明不符，要非可採。 ㈢原處分並未違反兩岸條例第32條及同條例施行細則第42條之 規定：
1.經查，原告為大陸地區人民，係系爭船隻船長，於107年12 月20日12時17分，與其船員邱旗輪等共8人，駕駛系爭船隻 ，未經許可進入臺灣地區限制水域（澎湖花嶼西北領海基線 外21.7浬處，北緯23度30.826分、東經118度56.522分）， 為被告第八海巡隊澎湖艦發現，遂以廣播、無線電等示意停 船受檢，原告卻無視海巡艦命其停船受檢之命令，加速逃逸 ，抗拒停船接受檢查。經海巡艦一路實施緊追，於同日12時 38分於限制水域外之澎湖花嶼西北25.2浬（領海基線外25.2 浬，北緯23度32.499分、東經118度52.925分）處，以小艇 強行併靠、登臨控制後，始配合檢查，並經執法人員於登檢 調查後，確認有船身無船名及拒絕停船受檢之違法事實。被 告乃依兩岸條例第29條、第32條、第80條之1及施行細則第 42條等規定，以108年1月28日原處分裁處原告150萬元罰鍰 等情，有被告第八海巡隊107年12月20日艦檢字第0003310號 檢查紀錄表、查獲地點海圖、蒐證影像光碟、原告訪談（調 查）筆錄及大陸籍漁船系爭船隻違反兩岸人民關係條例案人 員名冊等附卷可稽（本院卷第59至69頁）。原告固主張：被 告澎湖艦雷達鎖定之2號目標並非系爭船隻，依蒐證光碟雷 達影像紀錄顯示，被告發現2號目標時，該海域有近10艘船 舶，被告未提出系爭船舶確實有進入限制水域之航跡證明， 且無證據證明原告有收受澎湖艦以無線電廣播發送停船受檢 之命令，澎湖艦發現系爭船隻航行於限制水域時起至小艇人 員登檢時止，航向、航速均未改變，不能僅依澎湖艦曾以無 線電廣播停船受檢之命令，原告未停船，即認定原告拒絕停 船受檢，自不得為扣留系爭船隻裁罰之依據等語，然觀諸原 告於遭查獲當日之訪談（調查）筆錄，對於其未經許可進入
臺灣地區限制水域（澎湖花嶼西北領海基線外21.7浬處）之 事實業已坦承不諱，另有被告提出之本件查獲位置圖可參（ 本院卷第61、65頁），且原告於本院準備程序中就此節業已 明白表示不爭執（本院卷第116至117頁筆錄），嗣後始具狀 改以前揭情詞置辯，是否可信已非無疑。其次，觀諸被告所 製作系爭船隻蒐證影片之「越界拒檢」通話內容譯文（本院 卷第143至145頁），顯示被告澎湖艦多次以無線電廣播對出 現在蒐證畫面中之系爭船隻發送已進入我國禁、限制水域之 警告，並命停船受檢，且從影片通話譯文載稱：「時間00: 06:45（我方）：花嶼西22海浬的大陸漁船、22海浬的大陸 漁船，這是臺灣海巡署的廣播，立即停船接受檢查、立即停 船接受檢查，你已經進入到我國的禁、限制水域、進入到我 國的禁、限制水域，馬上停船接受檢查，這是臺灣海巡署第 1次的廣播。」、00:07:18（陸方）：「……都是中國…… 。」、00:07:40（我方）：「剛剛又實施了第2次對該漁船 廣播，該漁船目前還是沒有停止、停船。」、00:07:48（陸 方）：「……哪裡的停船廣播、哪裡的廣播。」、00:07:55 （陸方）：「……臺灣……」等對話與回應之內容觀之，足 見受話之對方確於澎湖艦開始追緝系爭船隻之初，即已接收 到停船受檢之命令，且明白係來自臺灣海巡單位之廣播內容 ，卻仍未停船，並續為如下回應：00:08:32（陸方）：「趕 快回來吧，認祖歸宗。」、00: 19:43：「臺灣同胞你在查 什麼查，都是中國海域，我們是漁政查的……（我方笑聲） ……不要這樣不要這樣……說中國話的我們也是中國人，你 也是中國人，大家都是中國人……。」益徵受話之大陸船隻 明知正遭受澎湖艦之追緝，且表達希望不要繼續追緝之意， 又被告當時追緝之對象僅有出現在蒐證影片中之系爭船隻， 別無其他船隻，且該船屬原告所有，此經本院當庭勘驗蒐證 影像光碟並與兩造確認無誤（本院卷第118、175頁筆錄）， 依此足證原告確有未經許可進入臺灣地區限制水域，為被告 第八海巡隊澎湖艦發現，業以廣播、無線電等示意停船受檢 ，原告明知此情，卻無視海巡艦命其停船受檢之命令，且加 速逃逸，被告因此依據兩岸條例第32條及同條例施行細則第 42條之規定予以扣留系爭船隻，於法核無違誤，原告前揭主 張要非可採。
2.其次，原告另主張：審視被告之執行過程，全然並無驅離之 動作，反而係一開始即要求原告所駕駛之船必須停船受檢， 且當時於廣播中亦並未有說明要求停船受檢之理由為何？於 此情節之下，又何來事後得以逕為扣船並裁罰？云云，惟查 ，觀諸兩岸條例施行細則第42條第1項之規定意旨，大陸船
舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，有無船名、拒絕 停船受檢者，主管機關即得扣留其船舶，並無必須先行驅離 之要件，而原告經被告海巡隊澎湖艦發現進入限制水域，多 次以廣播、無線電等示意停船受檢，原告卻無視海巡艦命其 停船受檢之命令，拒絕停船受檢乙情，業如前述，又系爭船 隻並無懸掛船名，且其船身在左、右邊的船舷、船尾、駕駛 艙的左右側均無塗裝船名，業據被告當庭敘明，且為原告所 不爭執（本院卷第117頁、第175至176頁筆錄），並於遭查 獲當日之訪談（調查）筆錄中所自承（本院卷第66頁），被 告因此認有扣留船隻，以為後續相關調查確認之必要，應屬 於法有據。又況，被告第八海巡隊澎湖艦於107年12月20日 扣留系爭船隻時，業已核發原告扣留收據1紙（本院卷第63 頁），其上載明物之所有人、持有人或利害關係人對扣留不 服者，得向扣留機關聲明異議，此為原告所明知，然扣留船 隻僅為被告裁處行政罰前強制措施之一（詳後述），原告對 其船隻遭扣留一事未曾依法聲明異議，嗣後於本件訴訟中始 爭執被告扣留系爭船隻之合法性，並依此主張原處分違法， 顯屬無據。
㈣原處分未違反比例原則及一事不二罰原則：
1.按行政罰法乃為各種行政法律中關於違反行政法上義務處以