臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1716號
109年7月23日辯論終結
原 告 福和客運股份有限公司
代 表 人 徐聖智（董事長）
訴訟代理人 劉上銘 律師
陳靖怡 律師
王晨桓 律師
複 代理 人 林伊柔 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 許鉦漳（代理局長）
訴訟代理人 連思源
成介之 律師
上列當事人間公路法事件，原告不服交通部中華民國107年10月
26日交訴字第1071300726號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件被告代表人原為陳彥伯，訴訟中變更為許鉦漳，業據被 告新任代表人許鉦漳提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許。
二、事實概要：
原告經營公路汽車客運業，領有被告核發之「【1550】基隆 ─臺北（單迴路線）」國道客運營運路線（下稱系爭路線） 許可證，有效期間自民國101年10月20日起至106年10月19日 止。原告於前開有效期限屆滿前之106年8月21日提出系爭路 線繼續經營之申請，經被告106年10月5日公路汽車客運審議 會（下稱審議會）第170次全體委員會議（下稱第170次會議 ）評定服務品質成績結果，分數已達60分但未達70分，決議 建議陳報交通部核予4個月暫時性改善觀察期間。嗣被告於 107年3月28日召開審議會第177次全體委員會議（下稱第177 次會議），針對改善成效再次評定，服務品質成績平均分數 為69.098（該次會議紀錄植為69.068），未達70分，因此決
議「不同意該業者之經營服務品質符合大眾運輸需要，並將 本路線重新公告開放」。107年5月11日被告召開審議會第17 8次全體委員會議（下稱第178次會議），因有委員就第177 次會議關於系爭路線繼續經營申請案之決議，認為國道客運 路線繼續經營申請審議處理原則（下稱審議處理原則）第5 點第4款第3目，針對業者改善成效成績未達70分者之法律效 果未為具體規範，應充分討論確認，經委員討論後建議兩方 案「同意核予觀察期，並開放第二家業者」及「不同意核予 觀察期」進行不記名投票，投票結果「不同意核予觀察期」 較高票，爰確認第177次會議決議。被告將第177次會議決議 事項報經交通部107年5月21日交路字第1070014585號函同意 後，依該次會議審議結果，以107年7月4日路授北市監運字 第1070099712號函（下稱原處分）通知原告系爭路線經認定 經營服務品質未能符合大眾運輸需要，不予續營，並將該路 線公告開放。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起 本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠第177次會議程序上有如下多項瑕疵，其會議決議顯有瑕疵 ，原處分據該次會議評分剝奪原告就系爭路線之續營權利， 乃違法之行政處分而應予撤銷：
⒈依公路汽車客運審議會設置要點（下稱設置要點）第4點 規定，公路總局局長為當然委員與召集委員，惟第177次 會議非由斯時公路總局局長陳彥伯出席主持，而係由黃運 貴委員主持，被告亦未提出陳彥伯指派黃運貴之證明。 ⒉經比對第177次會議錄影影片中被唱名之委員與簽到單上 之簽名，有方森德、林祥生及賈凱傑3位委員未經唱名卻 於簽到單上簽到，可見有委員當日未出席或未參與討論， 卻事後於簽到單上簽名，致使該次會議達到出席門檻之情 形。
⒊鄭佳良、陳清秀委員於實質討論時，未出現於座位處，顯 未參與討論，雖事後亦未參與評分，然所謂「出席門檻」 不應形式上觀察有無到場即足，而應實質上認定究有幾位 委員參與討論、評分，故該2位委員應不予計入出席數。 ⒋另黃運貴委員未被唱名，亦未於簽到單上簽名，陳天賜及 鄭佳良委員雖經唱名，卻未於簽到單上簽名，依被告答辯 ，上開3位委員係於會議結束後1週內方補行簽名，此簽到 方式未合乎規定，顯有瑕疵。
⒌又第177次會議編號16評分單有畫記痕跡，然評分表卻註 記編號8、16離席，若確有離席，評分單上怎可能有畫記 痕跡，顯見評分表註記離席之編號8、16並未離席，反於
評分時在場並領取評分單，可證第177次會議程序顯有瑕 疵。
㈡第177次會議實質上限縮前核予原告之「4個月改善觀察期」 ，縱依被告所主張之起算日為準，亦與第177次會議討論所 立基之改善觀察期期間不符，故該次決議顯有瑕疵： ⒈被告所屬臺北區監理所（下稱臺北區監理所）106年11月6 日所發函文（下稱106年11月6日函），並非「下達」核予 改善觀察期之通知，真正核予原告改善觀察期之通知應係 臺北區監理所基隆監理站（下稱基隆監理站）於106年11 月28日所發函文（下稱106年11月28日函），故4個月改善 觀察期之起算時點，應從106年11月28日起算，而非106年 11月6日。
⒉原訂之改善觀察期為4個月，基隆監理站卻要求原告於107 年1月1日即提出改善「完成」報告，完全背於第170次會 議核予原告4個月期間而為改善之原意，且事後亦未給予 原告補陳其他改善資料或報告之機會及權利，顯係讓原告 在短短1個月之時間即完成所有改善，對原告極為不公。 ⒊依汽車運輸業審核細則（下稱審核細則）第7條之1第1項 、第2項規定，原告雖逾期未提出續營之申請，被告亦應 通知原告限期提出申請，被告既未通知原告限期提出申請 ，本無權直接將路線重新公告受理申請，被告稱「原告逾 期提出續營申請，被告本得將路線重新公告」云云，顯與 事實不符。
⒋姑不論改善觀察期起算日，究為原告主張之106年11月28 日，抑或被告所稱之106年11月6日，依第177次會議第三 案福和客運討論案會議譯文，該次會議唯一提及觀察期間 者，乃臺北市區監理所副所長邱素珍，其所稱之起算日卻 係106年10月20日，在場既無任何委員反對或釐清，顯見 第177次會議全數委員從頭至尾皆係基於錯誤之改善觀察 期之認定下而為討論，則該次會議顯然不可能就原告於完 整4個月改善觀察期之改善狀況而為討論，其決議顯有瑕 疵即無庸置疑。
⒌況且，就第177次會議中委員及基隆市政府之提問與發言 以觀，可知委員僅就107年1月1日原告出具之改善成效報 告書內容審查，未實際審議而給予原告說明完整4個月期 間改善情況之機會，實質上限縮原告之4個月改善觀察期 ，遑論多有委員之提問與發言並非實討論，僅係譴責原告 過去不合格之紀錄，顯不符合第177次會議目的。 ⒍又經計算第177次會議評分彙整表上之評分，若剔除次低 分及倒數第三低分之分數，原告改善觀察期評分為70.515
分，已達合格標準，而應予續營。另綜觀前述第177次會 議委員簽到等諸多程序上之瑕疵，亦可合理推論若剔除出 席及評分程序有瑕疵委員之評分，原告該次評分即達合格 標準，應予原告續營系爭路線。
㈢第177次會議決議在無法規規範改善成效分數未達70分之法 律效果下，逕稱依規定無改善觀察期，原處分援引該次會議 決議，自係違法之行政處分：
⒈審議處理原則第5點僅就改善成效分數達70分以上者，有 法律效果之規定，反之則未規定法律效果。審議會無視法 無規定之情，於第177次會議逕自決議原告改善成效分數 未達70分，「依規定」無改善觀察期，該決議有明顯瑕疵 ，且由第178次會議針對法律效果有無具體規範進行討論 、表決，可見第177次會議開會時，根本無「改善成效未 達70分即不給予改善觀察期」之規定可資遵循。 ⒉被告於108年1月3日召開「公路汽車審議會相關法規修正 」研商會議，就審議處理原則第5點第2、3項「分數未達 70分之處理方式應否敘明」進行討論，並決議「若改善成 效分數低於70分則不予續營」，顯見被告明知上開法規就 此漏未規定法律效果而企圖亡羊補牢，惟依法不溯及既往 原則，此決議亦無適用於本件之可能。且此等法律效果為 剝奪續營之權利，應屬對人民財產權、營業權之侵害，不 應以「反面解釋」而為改善成效分數未達70分以上者，即 屬經營服務品質不符大眾運輸要之認定。又自維護業者投 資成本、防止社會經濟資源造成浪費之立法目的觀察，無 從以審議處理原則第5點第4款第3目未如同第2目有已達60 分應核予改善觀察期之規定，而逕認毋庸給予業者改善觀 察期。
㈣第178次會議存有多處程序瑕疵，且審議會針對繼續經營申 請之核准，並無最終決定權限，無從決議「將系爭路線公告 開放」：
依審議處理原則第2點規定，可知審議會僅就國道客運「經 營服務品質符合大眾運輸要」事項審議，就繼續經營申請之 核准，並無最終決定權限，故第177次會議之決議已明顯逾 越審議會之權限，被告依據該決議作成原處分，原處分顯屬 違法處分。又自第178次會議決議內容以觀，可知第178次會 議乃第177次會議之延伸，故應踐行與第177次會議相同之程 序規定。惟第178次會議竟以匿名方式進行表決，而未經記 名投票程序，且決議委員與第177次會議之決議委員成員並 非相同，復未給予原告陳述意見之機會，違反審議處理原則 第10點及行政程序法第8條、第102條規定。
㈤審議會具有判斷餘地之前提係基於其決定之專業性、公正性 及專屬性，然本件欠缺前開要件，法院應得予以審查其決議 之結果：
第177次會議紀錄，就討論部分記載為「略」，決議部分僅 記載「經本次會議再次評定分數後平均分數為69.068分，未 達70分，依規定沒有改善觀察期，『不同意該業者之經營服 務品質符合大眾運輸需要』，並將本路線重新公告開放」， 故第177次會議決議僅有評分之結論，欠缺理由，顯屬判斷 出於恣意濫用而違法。另原處分亦僅係重申第177次會議決 議結果，就原告得否續營系爭路線進行之判斷顯然僅有結論 而無理由，無從審查該判斷有無恣意違法之情事，此際自應 認被告之判斷出於恣意濫用而違法。況且被告做成原處分所 依憑之第177次會議決議，係基於錯誤之改善觀察期起算日 所為，乃係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，甚至導致 被告之判斷係出於改善觀察期間外之考量。此外，原處分所 依憑之第177次會議決議稱「依規定沒有改善觀察期」，惟 實際上並無上開規定，故被告於法律概念涉及事實關係時， 其涵攝有明顯錯誤。被告迄今仍拒絕提出第170次會議評分 單之票匭，故可合理認定第177次會議有惡意評分之情形。 第177次會議決議多有程序上之瑕疵，公正性容有疑義，自 無從主張具判斷餘地。
㈥被告就原告續營之申請有審核之權限，惟其僅依憑前開程序 上有嚴重瑕疵之會議決議即做出處分，並未為實質上之判斷 ，應有行政恣意之問題：
依審核細則第7條之1第2項規定，被告對於客運業可否繼續 經營有具體審核之權，審議會決議並不直接拘束被告，被告 自應於具體個案中詳為調查、評估及判斷。而依第177次會 議中臺北區監理所提專業報告及臺北市監理所之發言，均係 認同原告改善觀察期所做改善，上開機關係監督原告4個月 改善觀察期之主管機關，其等意見自應予以尊重。然被告僅 根據第177次會議之評分結果作成原處分，未自行調查事實 及證據，亦無視臺北市監理所及臺北區監理所對原告有利之 評價，復未將不採之理由載明於處分中或告知原告，完全受 審議會評分之拘束，並採取已喪失獨立性及專業性之第178 次會議決議結果，而為不利原告之處分，違反有利不利併予 注意原則而有行政恣意問題等語。並聲明：訴願決定、原處 分均撤銷；被告應就原告所營系爭路線申請繼續經營一案， 作成准予原告繼續經營系爭路線之許可處分。
四、被告答辯略以：
㈠關於原告主張基隆監理站於函知原告核予4個月改善觀察期
後，僅經1月餘即命原告提出改善完成報告，不當限縮原告 可進行改善之時程，且使原告剩餘3個月之改善成果未受完 整斟酌部分：
原告就系爭路線之許可證效期為101年10月20日至106年10月 19日，依規定原告應於105年10月19日提出續營申請，原告 遲至106年8月21日方提出申請，以致嚴重影響被告之作業時 程，被告本得將路線重新公告，然被告仍將原告之續營申請 案提送106年10月5日之第170次審議會，經評定原告服務品 質成績未達70分，給予4個月之改善觀察期，該觀察期已遠 超出原告許可證之到期日（106年10月19日），斷無所謂不 當限縮原告改善時程之問題。況臺北區監理所106年11月6日 函已告知原告給予4個月暫時性改善觀察期，而第177次會議 評分日期為107年3月28日，會議當時（107年3月28日）距通 知之日（106年11月6日）已超過4個月，且審議當日原告就 改善觀察期間相關作為及成效，派代表人親自報告說明，被 告復未限制不得補充其他任何改善成果供委員參考，換言之 ，審議會做成第177次會議決議並非僅憑原告所提「1550路 線續營觀察營運改善成果報告書」，尚有參酌原告於4個月 改善觀察期之改善成效。至於被告函請原告於107年1月提出 改善成效報告，僅為審查作業所需之提醒，何況原告在會議 召開之前，得補充該改善成效報告。是以，原告主張被告於 107年1月1日就命原告提出改善計畫未足4個月，或限縮原告 改善觀察期，因而影響原告權益，絕非實情。退步言之，縱 依原告主張改善觀察期應自106年11月28日起算，算至107年 3月27日已滿4個月，第177次會議決議之日期在107年3月28 日，亦給足原告4個月之改善期間。
㈡本件最終計算結果即為原告所獲服務品質成績69.098分，並 無違誤，茲就第177次會議之分數計算方式說明如下： ⒈過去經營實績（50%）：原告最近5年內所獲「公路汽車客 運業營運與服務評鑑」分數為104年之71.03分，平均值為 71.03分。此項目佔服務品質成績之50%，故原告此部分分 數為35.515分。
⒉繼續經營計畫（30%）：此部分由審議會聽取原告之經營 計畫、詢答後，再由審議委員個別評分。就此項目原告所 獲個別委員（編號1-16）之分數依序為：24、15、15、23 、18、21、23、（離席）、18、18、26、21、22、20、20 、（離席）。
⒊過去評鑑缺失改善承諾事項達成情形（20%）：此部分由 審議會聽取原告對於系爭路線過去評鑑缺失之改善及承諾 事項達成情形後，再由委員個別評分。就此項目原告所獲
個別委員（編號1-16）之分數依序為：16、10、8、8、12 、12、14、15、（離席）、12、10、17.485、14、15、15 、15、（離席）。
⒋最後由各審議委員將前開3項分數加總，即為各委員所評 定之總分，而審議會再就各審議委員所評定的總分，扣除 最高分與最低分不予計算外，平均計算之，計算結果即為 原告最後所獲之「服務品質成績」69.098分〔計算公式： （75.515＋60.515＋70.515＋65.515＋70.515＋73.515＋ 65.515＋63.515＋70.515＋72.515＋70.515＋70.515） 12＝69.098（扣除最高分:79、最低分58.515不予計入） 〕。
㈢第177次審議會係依照審議處理原則而為審議，被告依第177 次審議會決議而為處分，並無違誤：
依審議處理原則第5點第4款第2、3目之文義解釋，可知若業 者經營路線之服務品質第1次總分未達70分者，審議會有權 建議給與改善觀察期間，然業者必須改善成效分數達70分以 上，方得認其經營服務品質符合大眾運輸需要。因此，若改 善成效分數未達70分以上者，係發生「業者改善後之經營服 務品質『不』符合大眾運輸需要」之認定，當然不得准予續 營，自無庸再給予改善觀察期。此由上開規定並未如同原則 第5點第4款第2目，明文賦予「審議會得建議就國道客運路 線陳報交通部核予暫時性改善觀察期間」之權利，更可證明 。況為維護民眾行的安全，對於已給與改善觀察期之國道客 運業者，若改善無效果，自無持續放任不適任之業者持續提 供服務之必要。若依原告之主張，豈非形同給予經營服務品 質不善之業者，變相無限延長其營業許可證之有效期限，而 形成「給予改善觀察期間」無止境循環論證之謬論。故對於 已經給予改善觀察期之國道客運業者，若其改善成效分數未 達70分時，審議會應逕認「業者改善後之經營服務品質『不 』符合大眾運輸需要」，並即駁回業者之續營申請，不得自 行決議再給予業者改善觀察期。
㈣第178次會議屬抽象法規之研議，無論該次會議作出何種決 議，均不影響第177次會議之決議：
依設置要點第6點，審議會之決議係採合議制，其所召開之 各次會議只要符合前開規定要件，即為合法，不以兩次會議 之委員組成均應相同為必要，且第178次會議係因有委員認 為審議處理原則第5點第4款第3目不明確，方提出抽象法律 問題之討論，並不涉及個案，而此案之討論或可釐清少數委 員之質疑，或可作為未來條文修正之參考，但均不影響之前 審議會所作成之決議。退步言之，縱第178次會議決議再給
予原告觀察期，然此決議應無效，蓋對於已經給予改善觀察 期之國道客運業者，若其改善成效分數未達70分時，依審議 處理原則第第5點第4款第3目之規定，審議會應逕認「業者 改善後之經營服務品質『不』符合大眾運輸需要」，並即駁 回業者之續營申請，若決議再給予業者改善觀察期，顯然牴 觸上開規定，當屬無效。
㈤就原告主張第177次審議會過程存有程序或實質瑕疵部分之 說明：
陳天賜、黃運貴委員確實有於第177次會議到場，僅因會議 文件眾多，各文件簽名偶有疏漏，惟評分彙整表均係會議中 由各委員確認分數後簽名，故最終仍應以該評分彙整表簽名 為主；陳清秀、鄭佳良委員係因臨時有事而中途離開，並無 參與評分；方森德、林祥生及賈凱傑委員均有出席，且有參 與原告續營案之討論。陳天賜、黃運貴、鄭佳良委員確實有 於第177次會議出席，且於會議結束後1週內已補行簽名，故 依第177次會議簽到名單，該次會議計有16位委員出席，其 中2位離席，14位參與評分，仍超過委員總人數（22人）之 一半，符合設置要點之規定。縱提前離席之2位委員不計入 出席委員人數，出席委員仍過半，亦不影響開會效力。況依 設置要點第6點，委員是否簽到無涉開會效力，僅需有半數 委員出席即可。再依同要點第4點可知，召集委員旨在主持 會議，黃運貴委員為公路總局副局長，亦為當然委員，審議 會當日因局長陳彥伯不克出席，而指派黃運貴委員暫代主席 主持會議，亦不影響該次會議效力，況若召集委員均未到場 ，依照一般議事規則，得有到場委員推舉1人擔任主席。而 本次會議，各出席委員對於由黃運貴委員擔任主席一事，並 無提出程序異議，當不影響該次會議效力等語。並聲明：原 告之訴駁回。
五、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有原告領有 之汽車運輸業營業執照（本院卷1第465至466頁）、系爭路 線許可證（本院卷1第467至468頁）、原告所具106年8月21 日福業字第2767號申請函暨所附系爭路線繼續經營計畫書（ 本院卷1第421至472頁）、第170次會議紀錄（本院卷1第487 至500頁）、第177次會議紀錄（本院卷1第571至587頁）、 第178次會議紀錄（本院卷1第601至610頁）、原處分及訴願 決定等件各在卷可稽，其事實堪予認定。又依兩造前開主張 及陳述，可知本件主要爭議在於：第177次會議之程序是否 有原告主張之瑕疵？被告是否不當限縮原告之4個月改善觀 察期間？第177次會議就系爭路線所為決議是否不合法？第 178次會議是否為第177次會議之延伸而應踐行與第177次會
議相同之程序？被告依第177次會議決議作成原處分否准原 告所請，於法有無違誤?
六、本院判斷：
㈠按公路法第38條規定：「（第1項）公路主管機關，審核經 營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸 需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力 者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者 使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由 交通部定之。」交通部依上開授權訂定之審核細則第7條第2 項規定：「公路主管機關為審核公路汽車客運業營運路線… …申請之程序，以審議會行之。」第7條之1第1、2項規定： 「公路汽車客運業應於營運路線許可證所載有效期限屆滿之 前1年，備具繼續經營計畫書向公路主管機關提出繼續經營 申請，逾期由公路主管機關通知限期提出申請。繼續經營計 畫書應載明經營能力、營運計畫、路線場站計畫、及財務計 畫等內容。」「前項公路汽車客運業提出繼續經營申請，經 認定經營服務品質符合大眾運輸需要者，公路主管機關得核 准繼續經營。逾期未提出且經通知後仍不為申請者，或經認 定經營服務品質未能符合大眾運輸需要者，公路主管機關得 公告重新受理申請。」依上開規定，公路主管機關審核公路 汽車客運業營運路線繼續經營之申請，應以審議會行之，而 核准與否，則係以經營服務品質是否符合大眾運輸需要為斷 。亦即藉由業者提出載明經營能力、營運計畫、路線場站計 畫及財務計畫等內容之繼續經營計畫，據以判斷是否符合公 路法第38條第1項所定要件，經審議會認定其經營服務品質 符合大眾運輸需要者，即可認已符合公路法第38條第1項所 定要件而核准繼續經營。倘經營服務品質未能符合大眾運輸 需要，即不應核准繼續經營，並應將該路線公告開放重新受 理申請。
㈡又被告為辦理國道客運路線繼續經營審議處理，訂有審議處 理原則，該原則第2點規定：「公路汽車客運審議會（以下 簡稱審議會）對於審核細則第7條之1第2項有關國道客運『 經營服務品質符合大眾運輸需要』之審核，依本處理原則辦 理。」第5點規定：「國道客運路線申請繼續經營時，其經 營服務品質是否符合大眾運輸需要，審議會依該業者經營路 線之『過去經營實績』、『繼續經營計畫』與『過去評鑑缺 失改善及承諾事項達成情形』成績合計後，所得之『服務品 質成績』認定之：㈠過去經營實績，佔50%……㈡繼續經營 計畫，佔30%……㈢過去評鑑缺失改善承諾事項達成情形， 佔20%……㈣合計前3項成績合計後，為該業者經營路線之『
服務品質成績』：⒈『服務品質成績』總分達70分以上者， 審議會得同意經營服務品質符合大眾運輸需要。⒉『服務品 質成績』總分未達70分者，審議會得不同意該業者之經營服 務品質符合大眾運輸需要；但已達60分以上者，審議會得建 議就國道客運路線陳報交通部核予暫時性改善觀察期間（最 長6個月）。⒊經交通部或公路主管機關同意列為改善觀察 之業者，應針對營運缺失檢討改善服務品質，於改善觀察期 間屆滿前提出具體改善成效，並由審議會針對改善成效，按 評鑑項目再次評定分數。改善成效分數達70分以上者，審議 會同意該業者改善後之經營服務品質符合大眾運輸需要。… …」第9點規定：「經審議會認定經營服務品質未符合大眾 運輸需要之路線，應再檢討路線供需決定是否重新公告開放 路線。」第10點規定：「審議會進行『繼續經營計畫』、『 過去評鑑缺失改善承諾事項達成情形』或『改善成效』成績 評定分數時，應以記名方式為之，成績以出席委員評定分數 （最高分及最低分略去不予採計）加總後之總平均成績認定 之。」據此可知，審議會對於國道客運路線營服務品質是否 符合大眾運輸需要之審核，是根據「過去經營實績」、「繼 續經營計畫」及「過去評鑑缺失改善及承諾事項達成情形」 3項成績合計所得之「服務品質成績」認定之。「服務品質 成績」達70分以上者，得同意經營服務品質符合大眾運輸需 要；未達70分者，得不同意經營服務品質符合大眾運輸需要 ；已達60分以上未達70分者，得建議陳報交通部核予最長6 個月之暫時性改善觀察期間。經同意列為改善觀察之業者， 應針對營運缺失檢討改善服務品質，並由審議會針對其改善 成效，按評鑑項目再次評定分數，達70分以上者，得同意經 營服務品質符合大眾運輸需要。經審議會認定經營服務品質 未符合大眾運輸需要之路線，應再檢討路線供需決定是否重 新公告開放路線。
㈢前揭審議處理原則第5點第4款第3目，雖然未就經同意列為 改善觀察之業者，其改善成效經審議會再次評定分數未達70 分者，明示其法律效果，但綜觀該規定全文文義並審酌第4 款第2目與第3目規定之不同，亦即第4款第2目係針對業者就 國道客運路線申請繼續經營時，其服務品質成績經評定總分 未達70分之情形而為規定，並於但書特別對於「已達60分以 上未達70分」者，明定審議會得建議陳報交通部核予最長6 個月之改善觀察期間，而給予業者改善之機會；第4款第3目 則是針對業經給予改善機會之業者，其改善成效經再次評定 結果仍未達70分以上之情形而為規範，然此時已無如第2目 但書之給予改善觀察期間的規定，可見對於第1次評定結果
服務品質成績「已達60分以上未達70分」而經給與一定期間 改善觀察之業者，其改善成效經再次評定結果仍未達70分以 上時，即無再給與改善觀察期間。蓋國道客運業者之經營服 務品質符合大眾運輸需要，攸關民眾行的安全，若經給予業 者改善機會而仍無效果，自無再給予改善觀察期間之必要， 否則無異變相延長經營不善業者之營業許可有效期間，影響 民眾權益。原告主張審議處理原則第5點僅就改善成效分數 達70分以上者，始有法律效果之規定，反之則漏未規定法律 效果，為維護業者投資成本、防止社會經濟資源造成浪費， 無從以第5點第4款第3目未如同第2目有核予改善觀察期之規 定而認毋庸再給予業者改善觀察期間云云，要屬其主觀歧異 見解，不足為採。從而，原告執其前開歧異見解，以審議會 第177次會議係在法無規範改善成效分數未達70分之法律效 果情形下，逕稱「未達70分，依規定沒有改善觀察期」，指 摘第177次會議決議有誤，並據此進而主張原處分援引該次 會議係屬違法處分云云，亦無足取。
㈣本件原告備具繼續經營計畫書，向被告申請繼續經營系爭路 線，既經審議會第170次會議評定服務品質成績，分數已達 60分但未達70分，決議「建議陳報交通部核予4個月暫時性 改善觀察期間」，且嗣經審議會第177次會議針對其改善成 效再次評定結果，服務品質成績平均分數為69.098分〔按此 係將各審議委員分別就原告「過去經營實績」、「繼續經營 計畫」及「過去評鑑缺失改善及承諾事項達成情形」3項分 數加總，為各委員所評定之總分，再依審議處理原則第10點 規定，以出席委員評定分數（最高分及最低分略去不予採計 ）加總後之總平均即為再次評定之分數，其計算式如下：（ 75.515＋60.515＋70.515＋65.515＋70.515＋73.515＋65.5 15＋63.515＋70.515＋72.515＋70.515＋70.515）12＝69 .098（扣除最高分79、最低分58.515不予計入），詳本院卷 2第173至205頁〕，仍未達70分（該次評分彙整表核算平均 總分為69.068，雖屬有誤，惟不影響原告改善成效平均分數 未達70分之事實），第177次會議因此決議「不同意該業者 之經營服務品質符合大眾運輸需要，並將本路線重新公告開 放」，於法並無不合，且經審議會認定經營服務品質未符合 大眾運輸需要之路線，即應再檢討路線供需決定是否重新公 告開放路線，第177次會議檢討後決議公告開放系爭路線， 亦無原告所稱逾越權限而為決議之情事。被告據審議會不同 意原告經營服務品質符合大眾運輸需要之結論，依審核細則 第7條之1第2項規定，作成否准原告申請之決定，並以原處 分通知原告系爭路線不予續營且將該路線公告開放，稽之前
揭規定與說明，於法尚無違誤。
㈤原告主張被告僅依憑第177次會議決議即作出處分，未自行 調查事實及證據而為判斷，亦未斟酌臺北區監理所及臺北市 區監理所對其有利之評價，顯有行政恣意云云，顯係未明審 核細則第7條第2項明定被告審核公路汽車客運業營運路線繼 續經營之申請，應以審議會行之，其目的在藉由相關機關人 員、學者專家及社會公正人士共同組成之審議會，經各委員 將各評鑑項目量化為具體分數評分之結果，就「經營服務品 質符合大眾運輸需要」而為認定，以求審核之周全嚴謹並公 平客觀，是被告據審議會不同意原告經營服務品質符合大眾 運輸需要之結論，依審核細則第7條之1第2項規定，作成原 處分，並無原告所指行政恣意之情事。至於臺北區監理所及 臺北市區監理所分別為原告之原管轄機關及現任管轄機關， 已據被告陳明在卷（本院卷2第371頁），該2機關人員列席 審議會第177次會議（本院卷1第568頁），乃係就其等針對 原告所提改善成效報告書依據「國道客運路線繼續經營申請 檢核表」項目審查結果向委員為報告、說明，此觀被告依該 次會議錄影過程製作之文字檔記載即明（本院卷2第211至 217頁），並有臺北區監理所及臺北市區監理就其等審查意 見陳報被告函文在卷可考（本院卷1第549至551頁、第561至 563頁），則委員參據列席之臺北區監理所及臺北市區監理 所人員報告、說明後而為評分，被告再據審議會依委員評分 結果所為之決議作成原處分，即難謂有原告所指未斟酌臺北 區監理所及臺北市區監理所對原告有利評價之情事，故原告 此部分之主張亦無可採。
㈥另原告主張第177次會議程序有瑕疵、被告不當限縮其4個月 改善觀察期間及第178次會議未踐行與第177次會議相同程序 而致決議違法等節，經核均無可採，茲分述如下： ⒈關於第177次會議程序瑕疵部分：
⑴按「（第1項）審議會置委員17至23人，委員組成如下 ：㈠當然委員：交通部路政司副司長、運輸研究所副所 長、高速公路局副局長、公路總局局長及副局長。㈡各 直轄市政府交通局副局長。㈢餘就有關單位與學者專家 、社會公正人士遴聘之。（第2項）前項委員由公路總 局遴聘，聘期2年，聘期屆滿得再續聘1任；其續聘委員 人數，以不超過新聘委員人數為限。任期內出缺時，得 補行遴聘。」「審議會置召集委員2人，綜理會務，共 同主持會議。其中1人由公路總局局長兼任；另1人由學 者專家委員互選之。」「（第1項）審議會召開會議時 ，由2位召集委員共同主持；召集委員1人因事不能出席
時，由另1召集委員為主席單獨主持；除第3點第1項第3 款所定委員，應親自出席外，其餘委員得指派相關業務 主管代表出席。（第2項）開會時應有2分之1以上委員 出席。但第3點第1項第2款所定委員，免列入計算。」 分別為設置要點第3點、第4點及第6點所明定。 ⑵查審議會第177次會議應出席之委員為23人，實際出席 16人，其中2位（鄭佳良委員、陳清秀委員）中途離席 ，共14位委員參與評分，出席委員及參與評分之委員均 已超過委員總人數2分之1；陳天賜、黃運貴及鄭佳良3 位委員確實有出席第177次會議，僅因會議文件眾多， 疏未於該次會議簽到單上簽名，嗣經承辦人員發現，隨 即於會議結束後1週內請該3位委員補行簽名；方森德委 員、林祥生委員、賈凱傑委員均有出席該次會議，且有 參與原告續營案之討論；另第177次會議於107年3月28 日舉行，依前揭設置要點規定，當時之公路總局局長陳 彥伯為當然委員及召集委員，惟會議當日陳彥伯局長臨 時有要事，不克出席，遂指派公路總局副局長黃運貴暫 代主席主持會議，並因該次會議為委員2年任期的第1次 會議，依規定須由各委員先行互選出1位召集委員，故 由黃運貴副局長代理陳彥伯局長暫行主持會議，待會中
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