臺灣高等法院民事判決
108年度上國字第25號
上 訴 人 陳李金英
訴訟代理人 劉 楷律師
陳建寰律師
林辰彥律師
複 代理人 黃淑怡律師
許凱傑律師
被 上訴人 桃園市政府
法定代理人 鄭文燦
訴訟代理人 林宗竭律師
複 代理人 陳楷天律師
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國108年8月
30日臺灣桃園地方法院108年度國字第6號第一審判決提起上訴，
本院於109年6月24日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
按依國家賠償法（下稱國賠法）請求損害賠償時，應先以書 面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提 出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60 日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴；國賠法第 10條第1項、第11條第1項前段定有明文。查本件上訴人於起 訴前曾向被上訴人請求國家賠償，經被上訴人以民國106年4 月21日府環水字第1060068358號函附拒絕賠償理由書拒絕賠 償（見原審卷第35頁），是上訴人於起訴前已履行書面先行 協議程序，其提起本件訴訟，核無不合。
貳、實體方面：
一、上訴人主張：伊所有坐落桃園市○○區○○段000地號土地（下 稱系爭土地），前因遭訴外人宇鴻科技股份有限公司 （下稱宇鴻公司）於同段OOO地號土地（下稱OOO地號土地） 經營之焚化廠污染，致超過土壤汙染管制標準，經被上訴人 以106年6月30日府環水字第 10601541811號函通知系爭土地 已遭公告列為土壤汙染管制區，並於同年7月3日登記在土地 登記謄本之土地標示部其他登記事項欄，造成系爭土地因受 土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）限制，而完全喪失 使用及交易價值，致伊受有財產權之損害，被上訴人係土污
法之主管機關，其所屬公務員執行職務未定期檢測轄區內土 壤及地下水品質狀況，又未對有土壤及地下水污染之虞之地 區及場址優先檢測查證，甚至於土污法公布後，陸續於93年 、98年及104年一再核准宇鴻公司展延民營廢棄物清除處理 機構清除、處理許可證（下稱許可證）之期限，顯已怠於執 行職務，致伊之財產權受損，被上訴人應負國家賠償責任等 情。爰依國賠法第2條第2項後段之規定，求為命被上訴人給 付新臺幣（下同）500萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起算 法定遲延利息之判決。原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不 服，提起上訴。並上訴聲明：㈠原判決廢棄；㈡被上訴人應給 付上訴人500萬元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日 止，按年息5％計算之利息；㈢願供擔保請准宣告假執行。二、被上訴人則以：伊依土污法相關規定，對轄內土地定期檢測 時，本得考量各種具體條件逐年編列預算進行，無就特定土 地負檢測義務，上訴人亦無請求伊應為定期檢測之權利，伊 所屬之公務員既無怠於執行職務之情形，上訴人之請求自無 理由，況上訴人早於104年6月間即已知悉系爭土地遭受污染 而屬土污法第8 條之情形，卻遲於108年3月始提起本件訴訟 ，請求權已因罹於時效而消滅，不得向伊請求賠償等語，資 為抗辯。並答辯聲明：㈠上訴駁回；㈡如受不利判決，願供擔 保請准宣告免為假執行。
三、查，上訴人為系爭土地所有人，系爭土地前經被上訴人環境 保護局（下稱環保局）作成「桃園市滲眉埤下游農地暨上游 灌渠底泥污染調查計畫」查證報告，顯示土壤汙染物鋅、銅 、鎳、鉻含量，各達土壤污染管制標準2000毫克/公斤、 400毫克/公斤、200毫克/公斤、250毫克/公斤，經被上訴人 以106年6月27日府環水字第1060144910號公告為土壤汙染控 制場址，及以同日府環水字第10601449101號公告為土壤汙 染管制區，系爭土地之土地標示部其他登記事項欄，記載一 般註記事項為：「本筆土地於106年6月27日由桃園市政府以 府環水字第1060144910號函公告為土壤汙染控制場址，及於 106年6月27日由桃園市政府以府環水字第10601449101號函 公告為土壤汙染管制區」之事實，為兩造所不爭執（見本院 卷第256頁），復有土地謄本及前開函文為據（見原審卷第 37至52頁），堪信為真實。
四、上訴人依國賠法第2 條第2 項後段之規定，請求被上訴人給 付500萬元本息，是否有據？若有，其請求權是否已罹於時 效？
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國賠法第2條第2項固定有明文。惟按國賠法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行 公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產
等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規 定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為 義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務 ，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人始得依國家賠償 法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償（司法院釋字第 469號解釋文意旨參照）。
㈡上訴人雖主張依土污法第3條後段、第6條第1項、第7條第1 項、第12條及同法施行細則第2 條等規定及司法院釋字第 469號解釋文，被上訴人負有定期檢測轄區土壤及地下水品 質狀況，並對有土壤、地下水污染之虞之地區及場址，優先 派員至現場進行調查、檢測、查證之職務，被上訴人所屬公 務員怠於執行上開職務，致系爭土地遭公告列管為土壤汙染 管制場址及管制區，造成伊之財產權利受損，應負國家賠償 責任云云。惟按土污法第3條、第6條第1項、第7條第1 項、 第12條第1項及同法施行細則第2條規定：「本法所稱主管機 關：在中央為行政 院環境保護署；在直轄市為直轄市政府 ；在縣（市）為縣（市）政府」、「各級主管機關應定期檢 測轄區土壤及地下水品質狀況，其污染物濃度達土壤或地下 水污染管制標準者，應採取適當措施，追查污染責任，直轄 市、縣（市）主管機關並應陳報中央主管機關；其污染物濃 度低於土壤或地下水污染管制標準而達土壤或地下水污染監 測標準者，應定期監測，監測結果應公告，並報請中央主管 機關備查」、「各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公 私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所 有人提供有關資料：調查土壤、底泥、地下水污染情形及 土壤、底泥、地下水污染物來源。進行土壤、地下水或相 關污染物採樣及地下水監測井之設置。會同農業及衛生主 管機關採集農漁產品樣本」、「各級主管機關對於有土壤或 地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護 法規管制污染源及調查環境污染情形」、「各級主管機關依 本法第6 條第1 項規定定期檢測轄區土壤及地下水品質狀況 時，應依轄區之地理、地質、水文條件及土地使用情形，逐 年編列預算進行檢測，並對有土壤、地下水污染之虞之地區 ，優先檢測」，由上以觀，前開土污法及施行細則之規定， 並非課予機關作為義務之規定，亦非意在保障特定人，更無 直接賦予人民有請求機關定期檢測轄區內土壤、地下水品質 狀況及追查污染責任或定期監測之權利，主管機關雖有定期 檢測轄區土壤及地下水品質狀況，並就污染物濃度是否已達 管制標準，分別採取追查污染責任或定期監測之義務，然其 如何編列預算以定期檢測轄區土壤、地下水品質狀況，及其
追查污染責任、定期監測之先後次序，仍有裁量空間，此觀 前開施行細則第2 條規定主管機關於辦理定期檢測時，「得 依轄區之地理、地質、水文條件及土地使用情形，逐年編列 預算進行檢測」即明。又行政院環保署（下稱環保署）於10 1年1月12日，前往宇鴻公司在OOO地號土地經營之焚化廠， 進行採樣檢查並作成查證結果報告（見原審卷第223至 240頁），係略以「…本廠址查證並未發現土壤或地下水污 染情形，但廠址為廢棄物處理業，處理廢棄物種類繁多，建 議環保主管機關未來仍應加強監測」等語（見原審卷第226 頁），已確認宇鴻公司經營之焚化廠所在之OOO地號土地， 迄至101年1月12日進行採樣檢查時，並未有何土壤或地下水 污染之情形，亦未達管制標準，則位處鄰近之系爭土地，衡 情應亦難遽認有遭OOO地號土地污染之可能，上訴人復未能 舉證證明系爭土地於該時有遭受汙染之情，自無從逕認系爭 土地有何因土壤、地下水污染之虞，應受優先檢測之必要。 再者，桃園檢調單位於103年7月3日，因宇鴻公司等人涉嫌 違反廢棄物清理法罪嫌，而發動搜索，被上訴人獲悉後，旋 於同年月10日，由環保局派員執行聯合稽查與調查，作成污 染調查成果報告（見原審卷第241至282頁），並請求環保署 支援，就 OOO地號土地鄰近之土地及地下水污染情形，詳加 調查，另作成查證報告（見原審卷第283至315頁），足見被 上訴人獲悉系爭土地之土壤、地下水恐有遭受鄰地污染之際 ，即已積極展開檢測及調查，並請求環保署支援，且作成相 關報告，難謂被上訴人所屬公務員有何明知系爭土地已遭污 染，仍怠於執行職務之情形。況參以環保署於101年1月12日 ，就OOO地號土地採樣檢測後，迄至103年7月3日桃園檢調單 位對於宇鴻公司發動搜索之期間，並無具體事證足認系爭土 地及OOO地號土地有何遭受土壤、地下水污染之情形，顯難 以預見系爭土地有何突遭污染之可能，自無須立即採行相關 措施，被上訴人所負作為義務，非已無不作為之裁量餘地， 即難僅因被上訴人未於系爭土地遭受污染前即時發現現場有 遭受污染之情形，遽認被上訴人所屬之公務員有何怠於執行 職務之情事。故上訴人前開主張，並不可採。
㈢上訴人雖又主張被上訴人違反廢棄物清理法第4條及公民營廢 棄物清除處理機構許可管理辦法第15條第2項第7款之規定， 先後於93年、98年及104年間，展延宇鴻公司之許可證期限 ，有怠於執行職務之情云云。惟查，環保署於101年1 月12 日，就OOO地號土地採樣檢測後，迄至103年7月3日桃園檢調 單位對於宇鴻公司發動搜索之期間，並無具體事證足認系爭 土地及OOO地號土地有何遭受土壤、地下水污染之情，已如
前述，被上訴人於宇鴻公司遭檢調單位發動搜索前，依該時 狀況，展延宇鴻公司之清除、處理許可證期限，難認有何違 失之舉。另被上訴人於103年7月3日桃園檢調單位對於宇鴻 公司發動搜索後，未再展延宇鴻公司清除、處理許可證期限 ，最後一次展延日期為101年10月8日，復有桃園市政府環保 局109年4月9日桃環事字第1090020512號函檢附廢棄物處機 構許可暨展延資料與稽查、開罰、檢舉資料可據（見本院卷 ㈠第403至460頁），上訴人就此亦不爭執（見本院卷㈡第194 、195頁），其主張被上訴人於104 年間仍有展延宇鴻公司 之清除、處理許可證期限，已屬無憑。況上訴人為系爭土地 所有權人，對於系爭土地之相關情形，理應知之甚詳，然其 就系爭土地遭汙染之情形，於原審主張係於104年6月間得知 等語（見原審卷第190頁），於本院主張於106年7月3日系爭 土地遭被上訴人公告列為土壤汙染管制區，並於同年7 月3 日登記在土地登記謄本之土地標示部其他登記事項欄內，始 確定遭受損害等語（見本院卷㈡第242頁），惟桃園檢調單位 已於103年7月3日對宇鴻公司發動搜索，被上訴人獲悉後， 旋於同年月10日，由其環保局派員執行聯合稽查與調查，作 成污染調查成果報告，並請求環保署支援，就OOO 地號土地 鄰近之土地及地下水污染情形，詳加調查，另作成查證報告 ，有如前述，上訴人則未為任何積極作為；且桃園檢調單位 對宇鴻公司發動搜索之原因，係該公司未依規定方式與許可 文件內容，貯存、處理廢棄物，就屬事業廢棄物飛灰未全部 集中收集，而讓部分飛灰散落廠內地面，使滴漏至廠區地面 之廢液及堆置廠區地面之飛灰經員工以水清洗地面或放任雨 水沖刷而透過廠內及廠外雨水溝滲流至宇鴻公司廠址所在之 OOO地號土地及毗鄰之桃園市大園區滲眉埤，致OOO地號土地 、滲眉埤底泥及邊坡，受重金屬鎘、鉻、銅、鎳、鋅及戴奧 辛污染，另訴外人曾順源、徐松江自101年7月間起在系爭土 地搭建鐵皮屋，並於103年7月3日環保署稽查前某日，陸續 將宇鴻公司焚化過程產生之飛灰，堆置貯存於鐵皮屋內，而 於鐵皮屋內設置10座約20公噸桶槽，未依許可文件內容貯存 屬於有害事業廢棄物之液態廢棄物（見本院卷㈠第304至305 頁本院108年度上訴字第1365號刑事判決），系爭土地自101 年7月間起即遭他人在其上搭建鐵皮屋，設置達10座約20公 噸之桶槽以堆置有害之液態廢棄物，上訴人卻未發現，亦未 對占用並汙染其土地之人提起刑事告訴及民事訴訟以維其權 利（見本院卷㈡第195頁上訴人自陳），反責令被上訴人須負 前開土汙法之義務，及賠償其損害，欲令被上訴人無任何不 作為之裁量餘地，以保障其個人，難謂有據；故上訴人主張
被上訴人展延宇鴻公司之許可證期限，有怠於執行職務之情 云云，亦不可採。
㈣綜上，被上訴人依土污法等相關規定，定期檢測轄區土壤及 地下水品質狀況、追查污染責任、定期監測，既屬行政裁量 事項，被上訴人所負作為義務，非已無不作為之裁量餘地， 上訴人復未能舉證證明被上訴人所屬公務員有何怠於行使職 務，致系爭土地遭列為土壤汙染管制場址及管制區，使伊因 而受有損害之情；故上訴人依國賠法第2 條第2 項後段之規 定，請求被上訴人應給付伊500萬元，及自起訴狀繕本送達 翌日起算法定遲延利息云云，已難認為正當。
㈤再者，就上訴人之請求權是否已罹於時效部分，上訴人雖主 張本件損害賠償請求權之消滅時效，應自系爭土地正式受公 告列為污染區開始起算，因正式公告前，系爭土地轉讓時之 交換或經濟價值均未減損云云。惟按國賠法第8條第1項規定 ，賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使 而消滅。所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之 原因事實，國家賠償法施行細則第3條之1定有明文。而所謂 知有國家賠償責任之原因事實，指知悉所受損害，係由於公 務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為，或 怠於執行職務，或由於公有公共設施因設置或管理有欠缺所 致而言。於人民因違法之行政處分而受損害之情形，賠償請 求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及其損害係由 於違法之行政處分所致時起算，非以知悉該行政處分經依行 政爭訟程序確定其為違法時為準（最高法院94年度台上字第 1350號判決意旨參照）。查，上訴人就系爭土地遭汙染之情 形，於原審已自陳係於104年6月間得知等語（見原審卷第90 頁），有如前述；又上訴人於104年6月1日向被上訴人提出 補充陳述書，亦記載：「…。本人日前接獲貴府104年5 月1 9日府環水字第104117679號函，依函文要旨是指本人所有坐 落桃園市○○區○○段000 ○000 地號等2筆土地，因受宇鴻科技 股份有限公司在處理事業廢棄物製程產生之重金屬污染，須 將本人該2筆土地列為土壤汙染控制場址一事，本人不能苟 同 …。末查，上開OOO 、OOO地號等2筆土地經行政院環境 保護署及貴府環境保護局調查土壤有污染情形後，宇鴻科技 股份有限公司已請相關專業技術人員檢視廠內設施，未發現 洩漏狀況，且目前儲槽及管線亦均無異常，應非地下污染主 因，該公司將秉持企業責任及永續經營，積極配合辦理各項 調查及查證。另本人於接獲上開函後，亦已委託環保公司進 行檢測後續整治規劃評估，且將依土污法第7 條第5、6、7 項及施行細則第6條規定採取應變必要措施，短期內將污染
完成改善，並以12個月執行完畢為限…。 爰依行政程序法 第102條、第105條提出說明如上，祈請鑒察，未予以究明前 ，務望暫緩公告上開本人所有之OOO、OOO地號等2筆土地為 土壤汙染控制場址及劃定土壤汙染管制區為禱」等語（見原 審卷第211頁），足見上訴人於104年6月間，並已知悉一旦 系爭土地遭受污染，將 會遭公告列為土壤汙染控制場址及 劃定土壤汙染管制區，顯已知有損害事實及國家賠償責任之 原因事實；惟上訴人遲至108年3月6日始具狀提起本件訴訟 （見原審卷第3頁起訴狀收文戳章日期），即已罹於國賠法 第8條第1項所定之2年時效。又系爭土地一旦遭受污染超過 土壤汙染管制標準，依土污法第16條規定：「直轄市、縣（ 市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染 範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請 中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時， 亦同」，將造成系爭土地受公告、管制為控制場址及污染管 制區，影響系爭土地之客觀價值，是影響系爭土地價值貶損 之原因，並非因遭公告列為土壤汙染控制場址及劃定土壤汙 染管制區，而係系爭土地因受污染超過土壤汙染管制標準所 致，自不能以系爭土地遭受公告列為污染區之時，據為起算 本件損害賠償請求之時效期間，是上訴人前開主張，仍不可 採。故被上訴人抗辯上訴人本件之請求，已罹於國賠法第8 條第1項規定之2年時效期間，亦屬有據。 五、從而，上訴人依國賠法第2條第2項後段之規定，請求被上訴 人應給付伊500萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日 止，按年息5％計算之利息，非屬正當，不應准許。原審為上 訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴 意旨指摘原判決不當，聲明廢棄改判，為無理由，應駁回其 上訴。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證 據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不 逐一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項 、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 8 日 民事第十四庭
審判長法 官 蔡和憲
法 官 蕭清清
法 官 邱靜琪
正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466 條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 109 年 7 月 8 日
書記官 林桂玉
附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
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