有線廣播電視法
臺北高等行政法院(行政),訴字,108年度,394號
TPBA,108,訴,394,20200701,2

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第394號
109年6月17日辯論終結
原 告　新唐城有線電視事業股份有限公司

代　表　人　凱擘股份有限公司 指定代表人：劉中勝

原 告　全聯有線股份有限公司

代　表　人　凱擘股份有限公司 指定代表人：王建文

上二人共同
訴訟代理人　吳祚丞　律師
　曾至楷　律師
被 告　國家通訊傳播委員會

代　表　人　陳耀祥（代理主任委員）

訴訟代理人　陳翰霖
　 白心瑩
　魏啓翔　律師

參 加 人　亞洲衛星電視股份有限公司


代　表　人　王志隆
訴訟代理人　柯宗賢　律師
參 加 人　壹傳媒電視廣播股份有限公司


代　表　人　練台生
訴訟代理人　簡凱倫　律師
參 加 人　新北市政府
代　表　人　侯友宜
訴訟代理人　林郁芬
　連莉芳
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員
會中華民國108年2月1日通傳平臺字第10700219710號函、108年2
月13日通傳平臺字第10700220170號函，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要：原告新唐城有線電視事業股份有限公司（下稱新 唐城公司）、全聯有線股份有限公司（下稱全聯公司）均為 凱擘股份有限公司（下稱凱擘公司）控股之有線廣播電視系 統經營者（下稱系統經營者），分別於新北市各區設置有線 廣播電視系統，播送影像、聲音或數據，提供公眾收視、聽 或接取之服務。原告前於民國107年5月7日分別以新唐城總 字第107010006號函、全節字第1070329050號函提出「數位 基本頻道營運計畫變更申請書」（第1次申請），向被告申 請其營運計畫中「頻道之規劃及其類型」基本頻道變更之許 可，亦即將：⑴「衛視合家歡台」自第45台變更至第145台 ；⑵「壹電視新聞台」（下稱壹電視）自第49台變更至第14 9台；⑶「JET TV」自第80台變更至第45台。被告依有線廣 播電視法第29條第3項授權訂定之「有線廣播電視系統經營 者申請頻道規劃及其類型變更許可辦法」（下稱頻道變更辦 法）第4條第1項第4款規定，請原告提供與衛星娛樂傳播股 份有限公司（下稱衛星娛樂公司）、壹傳媒電視廣播股份有 限公司（下稱壹傳媒公司）間完整協商紀錄，並分別函請原 告、關係人及地方政府提供意見後，被告於108年1月2日第 837次委員會議決議全案不予許可，並以108年2月1日通傳平 臺字第10700219710號函（原處分1）、108年2月13日通傳平 臺字第10700220170號函分（原處分2，原處分1、2下合稱原 處分）為不予許可原告頻道變更申請案之處，原告不服，遂 提起本件行政訴訟。並於提起本件訴訟前之108年3月15日， 以新唐城總字第108010007號函、全節字第1080214024號函 向被告申請許可營運計畫中「頻道之規劃及其類型」基本頻 道變更（第2次申請），亦即將⑴「衛視合家歡台」自第45 台變更至第145台。⑵「JET TV」自第80台變更至第45台。 就原告前開申請，被告於108年4月10日分別以通傳平臺字第 10800117450號、第10800117470號函予以許可。二、原告主張略以：
（一）程序部分：原告係依有線廣播電視法第29條第3項及頻道 變更辦法第2條等規定，申請變更營運計畫中「頻道之規 劃及其類型」，遭被告否准，提起本件訴訟，兩造間已能 特定原告請求被告作成許可處分之規範依據，符合提起課 予義務訴訟之要件。原告於原申請時即已提出「申請當時 」最近一年歷次經被告變更許可之頻道及本次變更之頻道



內容對照表，且經被告實質審查後作成否准處分，堪認無 被告辯稱原告未「依法申請」之情形。
（二）實體部分：
１、原告就「壹電視」、「寰宇新聞台」等2頻道位置異動之 變更頻道規劃申請，係受憲法通訊傳播自由、言論自由保 障之「經營廣播電視自由」、「頻道編輯權」。被告審查 應遵守法律保留原則、授權明確性原則等原理原則，尤不 得以法無明文之要件進行審查。依比較法之案例及學說見 解，美國聯邦最高法院早已肯認系統經營者對於頻道編排 享有高度編輯裁量權，應受憲法言論自由保障，系統經營 者決定在何頻道播送節目均有助於增進言論自由價值，且 有線電視系統不適用稀有性原則，此非國家介入管制之正 當事由；我國學者亦疾呼被告應重視系統經營者之「頻道 編輯權」，降低管制強度，（參附件10、11、3文）。被 告早已開放系統經營者跨區經營，目前諸多業者甚以補償 違約金、低月費等誘因促使用戶跳槽，呈現同區多數業者 以價格戰相互競爭局面（原證22），收視戶可輕易終止合 約更換有線電視業者，並無特定頻道位置異動，消費者權 益即無從維持情形。從而，有線廣播電視法第29條第1、3 項等規定實有重大違憲疑慮，被告以事前管制限制原告變 更頻道位置，重大限制原告自由權利。準此，被告審查更 不得率以法無明文之要件進行審查。
２、原處分所據之頻道變更辦法第3條第4項規定於被告108年1 月2日第837次委員會決議本件申請不予許可時，根本不存 在，足認原處分所載依該規定作成之理由，顯然未經委員 會討論決議，被告將非委員會議時所適用之法規，委員會 也無可能依該法規進行審查而作成不予許可的決議理由， 均載於原處分，實有違法律保留原則、正當法律程序。 ⑴原處分說明二、載明，被告係依頻道變更辦法第2條、第3 條第4項規定，綜合考量相關公共利益，作成處分。又按 通訊傳播委員會組織法第8條第1項、第2項第5款明文規定 ，被告委員會決議係採合議多數決。本件處分被告須經委 員會議決議作成，處分書所載理由，應為經全體委員會決 議作成之理由。
⑵原處分係經被告108年1月2日召開之第837次委員會議作成 （乙證10），然頻道變更辦法第3條第4項係於委員會召開 「後」，始於108年1月17日修正增訂，依該次委員會召開 時有效之辦法（即106年1月3日版，下稱舊辦法）根本無 該規定，且舊辦法第2條亦無與現行辦法第3條第4項內容 相同或類似規定。




⑶被告稱現行「頻道變更辦法」第3條第4項規定內容，僅為 「有線廣播電視系統經營者營運計畫變更申請許可或報請 備查辦法」（下稱營運計畫許可或備查辦法）第4條第3項 規定之重申，即便未新增上開辦法，被告仍得依「營運計 畫許可或備查辦法」進行審查云云。然作成原處分之法規 依據，並無「營運計畫許可或備查辦法」第4條第3項規定 （原處分亦無引用），且「營運計畫許可或備查辦法」係 被告審查影響經營許可要素等事項時之依據，無法作為被 告審查頻道位置異動之依據。況立法者已授權被告另訂定 「頻道變更辦法」作為審查依據，二者自不得交錯混用。 ⑷從而，被告於頻道變更辦法增訂後，未再將本件申請重新 提會，依新辦法重新討論審酌，實有違正當法律程序、法 律保留原則，難謂合於行政程序法第4條規定及司法院釋 字第394號解釋理由書意旨。
３、有線電視系統已於106年底全面數位化，類比時代之「頻 寬不足」、「前段頻位訊號畫質較佳」及「訂戶以傳統方 式選台」等問題，不復存在，故有線廣播電視法第29條第 3項授權被告審查之規範目的，應不包括考量上開類比時 代問題，原處分以此否准原告申請，自有不符法規授權目 的及有違反平等原則、比例原則之違法。
⑴主管機關審查之規範目的，應隨科技發展調整。如本件， 以往類比時代受限於頻寬技術，前段頻位之訊號品質明顯 優於後段，兩者節目畫質差異甚大，因此，訂戶多收看前 段頻位頻道，鮮少收視後段訊號畫質不佳之頻道。又受限 於傳統選台方式，訂戶多直接按選自己習慣收視之頻道號 碼，否則只能一台一台轉至自己想收視之頻道。因此，在 過去類比技術水準下，頻道位置變更可能引發能否保有位 於前頻位之利益，以及可能發生訂戶選台不易找到原本習 慣頻道等問題。
⑵然於有線電視全面數位化後，前述問題已不存在，被告審 查時當無須再考量類比時代問題，而應專注於數位訊號之 技術特性，建構有線電視上下游產業公平、合理、無差別 待遇之環境等，以符合立法者授權審查目的。
①被告於106年1月3日訂定頻道變更辦法，由其立法總說明 （附件12）可知，頻道數位化後，因應頻道之規劃及其類 型即無定頻及容量之限制，自須有不同於類比訊號時代之 審查、管制目的。然上開辦法公布時，我國有線電視尚未 完成「全面」數位化，因此「當時」仍有依據類比訊號特 性而為考量之必要。
②儘管過去有線電視尚未「全面」數位化，被告為因應逐步



數位化，仍在103年發布通傳法務字第10346010420號令（ 附件13），明確區分頻道變更涉及「類比頻道」或是「數 位頻道」，而有不同規範要求，意即若變更涉及的是「數 位」頻道，被告認為「有線廣播電視法第22條第2項第5款 （按即現行法第11條第2項第5款）係規定，申請有線廣播 電視之營運計畫應載明頻道之規劃及其類型，其中應不包 含數位頻道增加或變更頻道位置；蓋因其對頻道區塊化及 訂戶循電子表單自行收視其慣用頻道之選擇權無有影響， 若有變更，無需依照同法第26條第1項規定（按即現行法 第29條第1項）為營運計畫變更。」即被告認為「數位頻 道增加或變更頻道位置」根本不屬於有線廣播電視法第11 條第2項第5款規定營運計畫應載明之「頻道之規劃及其類 型」，並無依有廣法第29條規定為營運計畫變更之必要。 ③嗣原告提出本件申請時，我國有線電視系統已於106年底 完成「全面」數位化，原告所在之新北市，更早於106年 10月間完成全面數位化（原證25），配合頻道數位化，訂 戶已全面換裝數位機上盒。被告乃於108年1月17日修正發 布頻道變更辦法，由其修正總說明（附件14）可知，被告 已不再著眼於以往類比時代問題，修正後之現行頻道變更 辦法，係為因應頻道全面數位化之技術改變，被告應專注 於數位訊號之技術特性，轉變審查方向。
⑶本件申請係於頻道全面數位化後所提出，由申請之頻道規 劃變更內容可知，原告申請所涉實為「數位頻道之增加」 （「寰宇新聞台」納入基本頻道），以及「數位頻道之位 置變更」（「寰宇新聞台」變動至第49頻位，「壹電視」 變動至第149頻位），且於申請時已說明係依照「區塊化 原則」」規劃變更後之頻道位置，符合「區塊化」原則， 如依前揭被告103年通傳法務字第10346010420號令，根本 無涉「頻道規劃及其類型」之變更，無須申請被告核准。 故縱使仍須獲得被告許可，被告亦無須再考量過去受限於 類比訊號始存在之問題。
⑷詎被告作成原處分之理由竟為1、原告未證明頻道位置變 更後，頻位在前之寰宇電視台優於在後之壹電視。2、頻 道變更影響訂戶選台習慣，恐招致民怨。前者仍停留在類 比時代才有之「頻位前後段」問題，後者則無視頻道數位 化後已提供「電子表單」選台方式，仍自限於傳統選台方 式思維斷定影響民眾收視習慣，反而對於被告於108年1月 17日訂正頻道變更辦法之修正總說明所建構有線廣播電視 上下游產業公平、合理、無差別待遇之環境等規範目的， 隻字未提。




⑸綜上，原處分誤以有線廣播電視法授權被告審查之規範目 的「以外」理由否准原告申請，且未依該授權審查之規範 目的進行審查。又被告未依前開103年函釋對於數位頻道 增加及異動所揭示之相同標準，審查內容同屬增加數位基 本頻道及數位頻道異動之本件申請，亦有違平等原則。再 者，被告否准理由似僅為保障「被告認定收視滿意度較高 之頻道，應位在較前之頻位」以及「訂戶已有電子表單可 選擇頻道下，仍欲採用傳統選台方式」之利益，然此係以 限制原告行使排頻權之言論自由基本權為對價，顯違反比 例原則。揆諸前開說明及最高行政法院102年度判字第512 號判決意旨，原處分實有裁量濫用之違法。
４、原處分採取「頻道優劣」及「消費者選台習慣」作為本件 審查指標，違反不當聯結禁止原則。按最高行政法院100 年度判字第1435號判決意旨，被告依有線廣播電視法第29 條第1項所為頻道變更申請之審查，應考量者不包括保障 衛星電視業者之權益，亦不包括個別收視戶之頻道選擇權 ，倘被告誤以頻道業者之權益或收視戶頻道選擇權為處分 之考量，即違反不當聯結禁止原則。頻道變更，本即對消 費者收視習慣有所影響，如影響消費者習慣可作為否准頻 道變更的理由，無異所有頻道變更申請都不應准許。再者 ，被告機關不應代替消費者（或如原告之系統經營者）決 定哪些頻道較優應放在前段頻位，此與維護消費者權益無 關。如認被告得依此指標審查，形同賦予主管機關得依有 線廣播電視法第29條規定作成處分，直接保障「經被告（ 非消費者）所認定『較優』之頻道」，與被告審查時不應 考量保障頻道業者之立法意旨，顯有牴觸。
５、被告應適用有線廣播電視法第29條第3項及頻道變更辦法 之規定，為審查及處分依據，迺被告竟引用有線廣播電視 法第37條授權訂立之「有線廣播電視系統經營者訂定上下 架規章參考原則」（下簡稱上下架規章參考原則）指標為 本件審查依據，且於原處分理由一方面認為本件申請符合 經被告備查之上下架規章，未違反法定要件，另一方面卻 以原告未證明符合上下架規章參考原則所定之參考指標駁 回申請，有違法律保留原則、授權明確性原則，且理由相 互矛盾，有重大明顯之違法。
⑴頻道變更許可屬於事前管制，其處分直接影響原告頻道順 序之編輯權，及原告藉由排頻規劃增加服務競爭力之經營 權，非執行法律之細節性、技術性次要事項，應由法律加 以規定，或以法律授權主管機關發布命令為補充規定（學 者見解參附件11）。對於消費者而言，渠等「權益保障」



，在於有賴政府維持一個「消費者有選擇權的有線電視服 務」自由競爭市場，當消費者（非主管機關）發現其所訂 購的系統經營者將其喜歡收視的新聞頻道，由原本頻位變 更到其他頻位，造成收視不便，其有選擇權跳槽改訂其他 系統經營者服務，當多數消費者不滿某新聞頻道變更到後 段頻位，紛紛改訂其他業者時，該系統經營者自會放棄其 頻道變更規劃，因此，業者申請變更頻道位置前，自會對 消費者收視便利進行合理評估，這正是市場機制的功能。 目前有線電視市場已存在上述機制，主管機關恣意介入原 告頻道規劃，反將助長特定頻道得長期佔用固定頻位，妨 礙自由競爭。
⑵本件被告陳明之原處分依據，未包括有線廣播電視法第37 條或上下架規章參考原則等規定，自不得以之為審查及處 分依據。而引為原處分依據之有線廣播電視法第29條第3 項及頻道變更辦法第3條各項規定均未將「新頻道客觀上 優於原頻道」列為審查指標。該審查指標既非於母法有線 廣播電視法第29條）所規定，亦欠缺母法「明確」授權， 甚至與促進市場競爭目的相違，連規定於頻道變更辦法第 3條第4項都無，被告據此作成原處分，顯然援引法無明文 之規定，有違法律保留原則、授權明確性原則。 ⑶再查，本件所涉為「已經上架」之頻道「變更其頻道位置 」，應依有線廣播電視法第29條第3項及該項授權被告訂 立頻道變更許可辦法，以及被告99年5月24日自行下達之 「國家通訊傳播委員會處理有線電視頻道規劃變更參考指 標」（附件9）加以審查判斷，實與前述有線廣播電視法 第37條規定及該條授權訂立上下架規章參考原則無涉。故 有線廣播電視法第37條及上下架規章參考原則既非立法者 規範頻道位置變更申請時應適用之法律，更欠缺立法者授 權，被告自不得逕依上下架規章「參考」原則第9點作為 本件審查及處分之依據。
⑷另查，由原處分說明四、（一）可知，被告審查後，已認 定原告之申請符合原告報請被告備查之上下架規章實施， 即被告認定本件申請符合原告依據被告頒布之上下架規章 參考原則（乙證20）且經被告備查之原告上下架規章（乙 證18）辦理。換言之，依原處分說明四、（一）理由所述 ，本件申請不生牴觸原告所定「上下架規章參考原則」所 載「異動至前段頻道位置之新頻道經客觀證明優於被取代 之原頻道」、「將收視滿意度較高之頻道置於較前段頻道 」之「參考」指標（況此也只是被告請業者參考的指標之 一，原告自訂之上下架參考指標並未採此指標）。然，原



處分於說明四、（二）第1點理由，又改稱「為尊重、維 護消費習慣，頻道位置異動時應審酌是否將收視滿意度較 高之頻道置於較前段頻道，且異動至前段頻道位置之新頻 道應經客觀證明優於被取代之原頻道」，並以原告提出之 證據難以得出「寰宇電視台」的收視滿意度優於「壹電視 」為由，駁回本件申請。所持理由，與前述說明四、（一 ）理由顯相互矛盾，有重大明顯瑕疵。
６、原處分採用與本件申請完全不相干之MOD平台收視調查結 果作為判斷頻道優劣依據，實出於錯誤之事實認定或不完 全之資訊而為裁量之濫用裁量違法。原處分參考與有線電 視之頻道組成、收費方式、上下架規章及競爭市場均完全 不同的中華電信MOD平台上收視率，既無法反映有線電視 系統收視群眾之收視偏好、收視選擇與習慣，亦無法反映 「壹電視」、「寰宇新聞台」在有線電視系統上之實際收 視表現，其判斷亦屬出於錯誤之事實認定或不完全之資訊 而為之違法。
７、被告作成原處分前，曾函詢新北市政府意見，其中就原告 全聯公司部分，回覆意見一度認為將「壹電視」由49台移 頻至149台，不符頻道區塊化原則，恐影響消費者收視習 慣（乙證4），雖未建議被告否准申請，但原告為免疑義 ，於107年7月6日針對新北市政府上開函文提出陳述意見 書。經新北市政府查閱原告陳述意見書後，就原告2業者 之申請案，修改為107年8月10日新北府新行字第10715317 86號函、同月16日新北府新行字第1071535585號函復被告 意見（第2次意見）（乙證6）。由該函說明二、足認新北 市政府對於原告提出之頻道異動，最後已無反對意見。詎 原處分於理由中全然漠視上開新北市政府第2次意見內容 ，僅引用該府第1次舊意見內容（又縱令新北市政府第1次 回函，關於原告全聯公司部分，也僅是原則性表示因涉頻 道區塊化規劃及消費者收視習慣，建請被告依法審議而已 ，無表達反對之意），據以作為原處分，顯係基於錯誤之 事實或不完整的資訊作成，而有濫用裁量之違法。 ８、原處分未就頻道變更許可辦法規定之應審查項目逐一審酌 ，即作成原處分，亦有裁量怠惰、濫用裁量之違法。 ⑴被告於審查時，應考量頻道變更「是否增進或維持整體市 場競爭」、「消費者權益」、「頻道內容之多樣性」及「 其他公共利益」等公益事項。然觀原處分說明四、之理由 ，被告僅判斷原告是否已證明新頻道客觀上優於原頻道， 並以頻道位置異動後可能衝擊訂戶收視習慣，即遽作成駁 回處分（參原處分說明四、（三））。顯見原處分只有審



查「消費者權益」一項（事實上被告審查之所謂「消費者 權益」，也不是真正「消費者權益」，已如前述），惟被 告除維護消費者權益外，尚應同時審酌落實多元傳播需求 ，即是否促進頻道內容之多樣性，就新聞台部分，被告99 年5月24日頒布之頻道變更參考指標更具體指出，應考量 頻道變更是否提供本國及國際新聞資訊。原告提出本件頻 道異動申請時（原證1-1、原證1-2），詳盡說明「寰宇新 聞台」內容大多為現有新聞台最欠缺之國際新聞，故將「 寰宇新聞台」移至新聞頻道主區塊，且改為免費頻道，讓 更多收視戶有機會接觸視野更廣更深的國際新聞，即在呼 應被告頻道變更上開參考指標。
⑵原告於申請案中已說明目前主新聞區塊之「壹電視」與「 era news年代新聞」同屬年代媒體集團，重複播送相似新 聞內容或相同觀點新聞解析比例甚高，並提出相關佐證資 料，證明將「壹電視」頻位讓予「寰宇新聞台」，有助於 提升觀眾收視權益，保障言論自由且多元化之民主社會需 求，足認原告呼應被告一再主張之媒體文化多元中的「組 織結構多元」。是被告就本件申請自應實質審酌，並於處 分中論述准駁理由，方符有線廣播電視法、頻道變更辦法 、頻道變更參考指標等規範之立法目的。
⑶詎原處分全然未予審查，進一步觀諸被告第837次委員會 決議紀錄所載決議內容，就「頻道內容之多樣性」、「落 實多元傳播需求」等節，亦未見任何討論審酌（甚至結論 文字都未提及審酌至此），使有線廣播電視法、頻道變更 辦法、頻道變更參考指標等規範之立法目的全然落空，自 有裁量怠惰、濫用裁量權限之違法。
９、原告近年曾多次向被告申請變更「頻道之規劃及其類型」 事項，且歷次申請案中，不乏一次異動3個以上頻道之申 請，甚至有單次申請異動多達15個、20個及49個頻道位置 之申請案件，均經被告核准在案（原證18、原證19、原證 20）。由被告歷次委員會議紀錄觀之（原證24），可知被 告審查向來係採取「包裹式」即在一個議案同時通過數個 申請案之「低密度」審查，詎被告針對本件申請卻，一反 常態，自有違平等原則，而屬濫用裁量。
　10、被告雖稱，原處分關於消費者權益維護之判斷，被告是基 於專屬職權所為未來發展之預測或風險之評估，應享判斷 餘地云云。惟本件「消費者權益維護」之判斷，屬於法律 的抽象解釋，且不涉及高度屬人性、不可替代性、風險的 預測與評估及價值取捨，相關法規並無給予主管機關專屬 判斷之授權，不生判斷餘地之問題（最高行政法院108年



度判字第88號判決、108年度判字第347號判決參照）。縱 使承認行政機關就此等事項，有判斷餘地，而對其判斷採 取較低之審查密度，惟就行政機關之判斷有違法情事，行 政法院仍得予以撤銷或變更。
11、富洋集團所屬觀天下等7家系統經營者先前提出將「MOMO 親子台」置於第23台取代原「ANIMAX」頻道之申請案，該 案申請人未提出新頻道優於被取代之原頻道之客觀證明， 被告仍以綜合考量收視群眾之需求而同意變更申請（原證 10）。反觀國內新聞台缺乏國際視野，新聞內容充斥暴力 、色情或八卦消息等，閱聽大眾早已對此反感。因此，縱 被告不採認「寰宇新聞台」收視表現優於「壹電視」之資 料，仍得綜合考量原告提出之收視調查問卷結果，及提升 收視品質等收視需求，作成同意頻道異動之處分。 12、原告提出本件申請時，已按頻道變更辦法第3條第4項規定 所訂各項指標，檢具證明，逐一說明本件申請應予許可之 理由，惟被告作成原處分均未考量，原處分既有前述違法 應予撤銷，依據原告申請及相關卷內資料，本件申請應予 許可。
⑴原告申請有助於增進整體市場競爭。①原告申請係透過「 基本頻道組合及規劃」與其他同區競爭業者之差異，凸顯 原告在主新聞區塊之特色（在該區塊供應大量國語播報之 國際新聞），增加自身競爭優勢，爭取更多用戶訂閱，並 間接促使系統經營者進行不同頻道規劃之良性競爭。，改 變目前萬年頻道表之「大碗公」式低價惡性競爭局面（學 者見解參附件11，第40頁）。②原告評估可受消費者喜愛 之新頻道，替換主新聞區塊內既有頻道，避免由少數頻道 業者長期佔用該區塊有限頻位，促使欲進入該區塊之新聞 頻道業者，須進行良性競爭。至於既有頻道中何者應優先 被替換，屬原告之商業考量，原告必須合理評估規劃後（ 頻道變更後）能否獲市場接受之風險，並自行承擔消費者 對該規劃結果之選擇（是否對規劃不滿而改訂其他業者） 為此，原告於申請書附具事證（即申請書附表二、附表四 ），且與參加人壹傳媒公司自行提出之證據（參證3）呈 現相同統計結果。
⑵原告已維護消費者權益，於主新聞區塊加入以國語播報國 際新聞為主之寰宇新聞台，且改為免費頻道，回應並解決 消費者普遍不滿「目前主新聞區塊之新聞頻道中國際新聞 比例偏低、且針對單一議題大量重複報導」之負面意見。 且依本件規劃，壹電視異動後之頻位，仍位在新聞區塊， 符合區塊化原則，輔以數位化電子節目單選台方式，無損



消費者選台便利。又壹電視異動後之頻位號碼只加上百位 數1，方便記憶，對消費者影響最小。
⑶原告申請頻道變更，係增加原告服務內容之多樣性。參加 人亞洲衛星電視股份有限公司（下稱亞洲衛星公司）已提 出其說明及統計數據，顯示寰宇新聞台堅持提供80％以上 比例之國際新聞，足以支持原告訴求增加主新聞區塊多樣 性之理由。且「壹電視」與「年代新聞台」屬同一集團， 為避免同集團之2家新聞台重複相同意識形態及觀點，故 藉本件申請可讓不同觀點新聞台有在主新聞區塊露出之機 會。
⑷其他公共利益考量。①頻道變更規劃涉及言論自由以及商 業自由，應儘可能尊重業者之合理評估。若頻道位置變更 結果，影響消費者收視權益或習慣，依市場機制消費者大 可跳槽改訂不同有線電視服務。從而業者之規劃自不可能 恣意為之。因此，能否維持並增進整體市場競爭，才是被 告審查頻道變更申請許可時所應考量的唯一指標，其餘考 量（如原處分之駁回理由）反而過度干預業者依其自身合 理評估作成營運規劃，阻礙競爭，甚至可能損害消費者權 益。②本件申請，未見被告認定有任何許可後將無法增進 或維持整體市場競爭之理由，至於個別頻道的競爭力受到 影響，本與「整體」市場競爭無關，非被告審查時所應考 量，更不應因部分收視戶選擇收視該被異動之頻道，即放 大解讀為有損公共利益或消費者權益，否則，將使被告淪 為為保障特定頻道業者而存在，於公益毫無助益。（三）綜上，本件原處分有上揭違法，爰起訴聲明：１、原處分 （①被告108年2月1日通傳平臺字第10700219710號函、② 108年2月13日通傳平臺字第10700220170號函）關於否准 「壹電視新聞台」頻道位置異動、「寰宇新聞台」使用方 式與頻道位置異動之部分，均撤銷。２、上開否准部分， 請命被告就原告新唐城有線電視事業股份有限公司以107 年5月7日新唐城總字第107010006號函，全聯有線電視股 份有限公司以107年5月7日全節字第1070329050號函所提 出數位基本頻道營運計劃變更申請書關於「『壹電視新聞 台』頻道位置異動、『寰宇新聞台』使用方式與頻道位置 異動」之部分，作成許可之處分。３、訴訟費用由被告負 擔。
三、被告答辯略以：
（一）程序部分：
１、原告不符合「依法申請」之訴訟要件。原告主張本件之「 依法申請」，係指其107年5月7日之第1次申請（原證1）



，惟原告於該次申請經被告否准後，已於本件訴訟起訴前 另以108年3月15日函提出第2次申請，並經被告許可（乙 證11、12），第2次申請雖僅申請將「衛視合家歡台」自 第45台變更至第145台及「JET TV」自第80台變更至第45 台，但仍屬營運計畫中「頻道之規劃及其類型」基本頻道 之變更，於第2次申請檢附之基本頻道表已載明「壹電視 」頻位仍是第49台，被告依此審查並許可，自應認為原告 第2次申請及經被告許可之效力範圍包含原告基本頻道全 部內容（即「壹電視」位於第49台）。
⑴基本頻道內任一頻道變更將牽動其他頻道，亦可能涉及「 收費標準及計算方式」，而屬「營運計畫」一部分（有線 廣播電視法第11條第2項），地方政府之意見徵詢及被告 審查時需整體考量，難以割裂，此為提出基本頻道變更申 請時須檢附「全部」頻道表之緣故。
⑵是原告2次申請內容不同，被告所為處分亦非相同，自無 抵觸可言。原告第2次申請及經被告許可之效力範圍包含 原告基本頻道全部內容（即「壹電視」位於第49頻位）。 此後，原告若有意再變更其基本頻道內容（如變動第49台 「壹電視」頻位），自當重新檢附全部頻道表再向被告「 依法申請」。否則難謂符合「依法申請」之訴訟要件。 ２、原告起訴理由若僅指摘其起訴聲明第1項附屬聲明所指原 處分處分有無瑕疵或違法，而非能證明請求行政機關作成 特定內容處分之本案聲明達到全部有理由之程度，仍應認 原告提起之課予義務訴訟為無理由，應予駁回。（二）實體部分：
１、依有線廣播電視法規定，系統經營者頻道異動應經申請被 告許可，被告依相關規定為實質審查，無原告指摘之違憲 及違反法律保留原則、法律明確性原則等情事。 ⑴提供有線廣播電視服務需附掛或挖掘道路鋪設纜線，一個 地區所能存在之經營者有限，形成各縣市地區一家獨占或 少數家寡占的現實，頻道供應業者及消費者均仰賴系統供 應者之頻道通路，且有線廣播電視為我國大多數民眾收視 之主要方式，故有線廣播電視法對於有線廣播電視業務經 營係採許可制，對系統經營者採高度管制（有線廣播電視 法第11條）。又系統經營者之基本頻道安排，乃其營運計 畫中「頻道之規劃及其類型」事項，若有變更應向主管機 關申請許可，以避免影響觀眾權益。為審查系統經營者之 營運計畫及頻道變更，立法者於有線廣播電視法第29條第 1項、第3項授權被告訂定頻道變更辦法，洵屬有據。最高 行政法院100年判字第1435號判決、100年判字第2267號判



決、101年判字第876號判決等均肯認被告對於系統經營者 「頻道之規劃及其類型」得為實質審查。
⑵頻道變更辦法除於第2條明定基本頻道變更應經許可之情 形外，該辦法第3條就不予許可之情形亦予以明定，其第3 條第1項第8款要求同類型頻道原則上以區塊規劃，並尊重 消費者收視習慣。被告審查之目的在於維護消費者權益及 健全產業秩序，許可基本頻道變更與否涉及諸多面向，須 個案判斷。因此，頻道變更即便符合其他法令形式要件， 惟當不利於「增進或維持市場競爭、消費者權益及其他公 共利益」之情事者，被告仍得依營運計畫許可或備查辦法 第4條第3項規定否准其變更申請。
⑶又，頻道變更辦法第2條、第3條、第4條修正草案於107年 8月17日開始預告修正，草案新增第3條第4項規定並於108 年1月17日修正發布，該條項新增僅為營運計畫許可或備 查辦法第4條第3項規定之再次重申。由於頻道規劃及其類 型屬營運計畫一部，即便未增定上開頻道變更辦法規定， 被告仍得依營運計畫變許可或備查辦法進行審查。再按中 央法規標準法第18條規定，本件於被告委員會議決議駁回 原告申請後（作成原處分前），前揭頻道變更辦法修正發 布施行，因被告作成原處分時並無上開規定但書之情事，