臺中高等行政法院判決
108年度訴字第180號
109年7月8日辯論終結
原 告 呂褘琳
劉姵君
黃秀琴
梁有進
李宗益
劉明鴻
劉張月鳳
劉俊南
劉志強
蔡錦系
劉淑伶
林博祥（林素娟之受讓人）
林胡花
林緒武
林素芬
李明哲
劉日雄
鐘莉伶
詹彩朱（程繹祐之受讓人）
蔡佳興
蔡富智
陳鳳兒
蘇國賜
鐘芳紋
蔡遠達
蔡潘梅
蔡佳蓁
鄭頌勳
李碧蓮
李秀琴
李虹慧
鄭琇方
梁義治
梁坤賜
梁文忠
黃君君
馬淑惠
楊占群
共 同
訴訟代理人 蔡菘萍 律師
原 告 薛力豪
被 告 雲林縣斗六市公所
代 表 人 林聖爵
訴訟代理人 林重仁 律師
上列當事人間零售市場管理事件，原告不服雲林縣政府中華民國
108年7月3日府行法一字第1082902993號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要及其證據：
原告（另黃伯茂、梁寄生已於民國108年8月10日撤回起訴， 見本院1卷455-457頁之撤回起訴狀）均為雲林縣斗六市第一 公有零售（東）市場（下稱系爭市場）內攤（鋪）位（下稱 內攤位）使用攤商（下稱內攤商），其等與被告訂有雲林縣 斗六市公有零售市場攤（舖）租賃契約書（下稱系爭租賃契 約，見訴願卷134-135頁），約定之使用期間為民國104年8 月1日起至108年7月31日止。嗣被告以108年3月28日斗六市 建字第1080009006號函（下稱系爭函文1，見本院1卷35-36 頁），告知系爭市場之內攤商略以：系爭租賃契約將於108 年7月31日屆滿，本次契約期滿後被告不予續約，並訂於期 滿日後進行系爭市場內攤位封閉作業及局部拆除作業。再以 108年5月13日斗六市建字第1080013782號函（下稱系爭函文 2，本院1卷367-369頁）告知系爭市場之內外攤商略以：系 爭市場於108年7月31日契約期滿後維持「外攤要續約、內攤 不續約」決議，外攤位契約使用期維持原本4年1約，內攤位 部分訂於期滿日後立即進行封閉及局部拆除作業，並停止所 有水電供應，請攤位使用人提早做好淨空攤位並遷離之準備 。又以108年6月13日斗六市建字第1080017048號函（下稱系 爭函文3，本院1卷371-372頁），向內攤商蔡錦系及劉張月 鳳等2人告以系爭函文1有關內攤位相同之事項。原告對系爭 函文1及系爭函文3（下合稱原處分）不服，分別提起訴願， 遭合併決定駁回（下稱訴願決定，見本院1卷57-81頁之雲林
縣政府108年7月3日府行法一字第1082902993號訴願決定書 ），遂提起本件行政訴訟（見本院1卷13-33頁之起訴狀；另 林素娟及程繹祐於108年5月2日及同年月23日分別將所承租 之內攤位轉讓給原告林博祥及詹彩朱，見同卷377-385頁之 陳報狀及附件）。
二、原告薛力豪主張略以：
（108年11月21日委任蔡菘萍律師為訴訟代理人，嗣於109年4 月17日解除委任，見本院1卷541頁及2卷305頁之書狀）（一）依最高行政法院103年度判字第168號判決，市場攤位使用 人如無得終止契約規定之情形，只要願意接受主管機關使 用條件，主管機關即無否准其繼續使用之餘地： 1、被告依107年3月22日臺中市土木技師公會「斗六市第一公 有零售市場（內）攤鋪位」建築物耐震能力詳細評估耐震 報告書（下稱耐震報告書）作成原處分對原告不續約，違 反零售市場管理條例（下稱管理條例）第11條第2項規定 。
2、依「經濟部辦理公有零售市場建築物耐震能力評估及補強 拆除重建工程補助作業要點」（下稱補助作業要點）第7 點第2項及耐震報告書，是作為申請補助之要件及程序依 據，並非作為行政契約之不續約（終止契約）的法律依據 。
3、107年3月9日內政部營建署函復雲林縣，本案是否得由該 建築物管轄機關逕依民法債權租賃終止營業為妥一節，非 屬建築法之適用範圍。故建築法規主管機關為雲林縣政府 ，其適用範圍非經濟部所屬管理條例。
4、原告承租系爭內攤位經營水果生意已有25年，長年皆與被 告4年再續行政契約，原告與被告間互負給付義務皆履行 ，管理輔導也遵守，原告並無違反管理條例第12條第1項 、第23條、第29條及第31條規定，被告無否准其繼續使用 之餘地，亦不能以同條例第22條不准續約，更不能以建築 物之安全疑慮否准繼續使用。且系爭耐震報告書方案共3 種，並沒有建議報告鑑定不續約（終止契約），強制驅逐 攤商，廢止市場使用，變更零售市場作為臨時停車場使用 。
（二）被告違反管理條例第22條規定：
1、管理條例第6條、第21條、第22條及第23條規定，設立公 有市場之主管機關得停止全部或整層之使用。所謂主管機 關在縣為縣市政府，在六都為直轄市政府。被告依該條例 第22條政策需要，都市計畫變更商業區，停止使用不續約 ，違反主管機關雲林縣政府專屬事務管轄權，依行政程序
法第111條第6款規定，構成絕對之無效原因。 2、變更斗六都市計畫80年9月17日80府建都字第98603號公告 ，依據都市計畫法第22條、第23條細部計畫，是雲林縣政 府專屬事務管轄權，為主管機關。被告並無事務管轄權， 自行公告變更斗六都市計畫變更商業區（細部計畫23條） ，停止使用（內攤）不續約之行政處分。
3、依上開計畫書中特別土地使用規定第2點「上述土地將來 作為商業區或住宅區時應設置具市場功能之商業活動」， 被告無權變更為：「變更商業區後，已無市場功能，斗六 市公所不必設置市場，繼續提供攤商使用。」（此為被告 於108年11月5日雲林縣文化處召開審查會議中之陳述意見 ）。
4、經濟部中部辦公室第4科承辦人陳惠美親口告知薛永清（ 為原告薛力豪父親，系爭市場自治會會長），被告於108 年7月3日經濟部中部辦公室審查會議表示，只申請拆除經 費，不要重建繼續市場使用，是因變更商業區，沒有市場 功能，不必做為市場使用，所以不必申請重建經費。原告 薛力豪向本院申請上開108年7月3日第16次行政審查會議 決議紀錄及錄影音光碟，證明被告依據什麼法規只拆除建 築物，不重建建築物，廢止市場使用，不續約內攤行政契 約，停止使用。
（三）原處分局部（內攤建築物）拆除作業違法： 1、依建築法主管機關在縣為縣市政府，即被告並非拆除建築 物主管機關，其事務管轄在雲林縣政府，被告以108年6月 19日斗六市建字第1080018306號函，請雲林縣政府同意被 告拆除建物。雲林縣政府以108年7月9日府建行2字第1083 916815號函復被告同意進行拆除，並依前開法令規定逕向 該府申請拆除執照。惟被告未向雲林縣政府申請拆除執照 ，於108年8月15日公開招標拆除工程完成。被告並無依雲 林縣政府主管機關要求，依建築法78條申請拆除執照等相 關行政程序，即違法強制執行斷水斷電封閉作業，強行要 拆除內攤建築物，因文資保存提報人薛永清之故得暫緩拆 除。是被告違背正當程序原則，亦違反行政程序法第111 條第6項規定，缺乏事務管轄權，構成行政處分無效之原 因。
2、被告於108年8月12日強制斷水斷電內攤市場，及強制要求 內攤會員無條件搬離所有器具。原告被迫拆除組合式冷藏 庫，無法繼續營業，受損害有新臺幣（下同）20餘萬元， 被告也無適當安置地點，損害持續擴大，精神受損亦擴大 。故被告違法行政處分致使原告財產權、工作權等權利或
法律上利益受嚴重侵害。
3、經濟部以108年8月1日經授中字第10830056850號函復被告 需取得拆除執照，再請撥第1期款，但被告違法沒有申請 拆除執照許可證，無法申請經費。雲林縣議會以108年10 月28日雲議法字第1080002047號函，縣議會大會表決通過 「同意縣府撤回建甲94號墊付案」（22票對1票否決被告 申請拆除經費墊付案）等語，並依行政訴訟法第5條規定 提起本件課予義務訴訟，聲明求為判決：⑴撤銷原處分及 訴願決定。⑵被告應與原告就系爭市場簽訂行政契約繼續 使用，自108年8月1日起至112年7月31日止，原告給付按 月使用費1,168元及清潔費60元；並應以105年8月1日至10 7年7月31日行政契約版本做成行政處分之決定（本院2卷 167-169頁之行政起訴書補充書狀參照）。三、其餘原告主張略以：
（一）原告已依法向被告請求續約，惟被告以原處分拒絕，原告 提起課予義務訴訟於法有據：
1、系爭市場自治會，於108年1月10日召開系爭市場代表委員 會議，並有被告人員王秉鈞及林喬賢出席，該次會議第4 點載明：「四、108年7月仍繼續承租問題。A：108年優先 訂定租賃契約，而后討論建築補強議題。出席人員全數決 議通過。」該會議記錄於同月16日送達被告。又系爭市場 自治會再於108年3月13日召開系爭市場代表委員會議，並 有被告人員王秉鈞及石佩玉出席，該次會議提案一載明： 「一、依管理條例第11條原承租戶有公法請求權，申請繼 續使用權，得於期滿6個月前申請。二、自治會會員代表 會議於3月13日會議，正式請求公所准予原承租戶繼續使 用，訂租賃契約。三、斗六市公所不論准否繼續使用之決 定，應予書面通知原承租戶當事人。由原承租戶收受書面 告知。」該會議記錄於同月14日送達被告，被告於收受該 次會議紀錄後，旋於同月28日以原處分拒絕原告之續約請 求。是原告已依法向被告請求續約，惟被告以原處分拒絕 ，本件原告提起課予義務訴訟於法有據。
2、被告稱原告未曾向被告提出續訂租約之申請，且108年1月 10日及108年3月13日之代表會未經合法召開云云，惟查： ⑴上開2次系爭市場代表會議出席人員分別為「薛永清、劉 明鴻、劉淑伶、唐正峰、鄭頌動、楊志堅、程俊誠」，該 7人均係系爭市場第4屆自治會會員代表。依系爭市場107 年會員大會會議記錄第3點所載：「當場當選會員代表7員 （行代表會同意權）：薛永清、楊志堅、唐正峰、劉淑伶 、鄭頌動、劉明鴻、程俊誠」，任期自108年1月1日起至1
11年12月31日止。另依斗六市第一公有零售市場自治組織 章程（下稱系爭市場組織章程）所載，並未規範會員代表 會之法定出席人數，惟108年1月10日及108年3月13日之市 場代表會議中全數會員代表均已出席，自得依合法召開市 場代表會議，並於會議中作成決議，且代表內攤及外攤會 員向被告請求准予原告繼續使用系爭攤位，訂定租賃契約 。
⑵被告收受上開108年1月10日及108年3月13日之決議後，對 原告（即內攤會員）做成不續約之原處分，而對訴外人即 外攤會員同意准予續約，並發給系爭市場攤（舖）位續約 申請書，復於108年7月31日前已完成外攤鋪位租賃契約簽 訂。是本件原告（即內攤會員）及訴外人即外攤會員遲於 108年1月10日或108年3月13日皆已透過自治會向被告提出 續約申請，被告所辯顯與事實不符。
（二）原處分違反行政程序法第7條、第8條及第10條規定，應予 撤銷，被告應作成准予原告續約之處分：
1、按管理條例第11條規定之立法目的，係原使用人依同條第 2項規定，於使用期限屆滿6個月前申請繼續使用，除有同 條例第12條第1項規定未按期繳清使用費及自治組織管理 費之情形，或依同條例第23條、第29條、第31條規定得終 止契約者外，只要其願意接受設立公有市場之主管機關所 定的使用條件，該主管機關即無否准其繼續使用之餘地。 2、依被告提供之開會資料，臺中市土木技師公會（被告誤載 為結構技師公會）就系爭市場建築物之處理方案有3，其 中方案1為：「1樓、2樓擴柱補強：於1樓至2樓每樓選擇 10柱擴柱補強，1樓擴柱補強位置須於下方施做基礎補強 ，另1樓擴柱補強以外的樑柱需包覆鋼板，補強預算為1樓 至2樓擴柱補強構件及1樓柱鋼板包覆補強，另針對現況調 查損壞位置編列相關修復費用及屋頂防水費用，總經費21 ,307,336 (33,983元/坪）。」及方案2為：「拆除2樓，1 樓擴柱補強：拆除2樓降低載重，再針對1樓選擇4柱進行 擴柱補強，並於擴柱補強位置下方施作基礎補強，其餘未 擴柱補強的樑柱需包覆鋼板，補強預算為拆除2樓、1樓擴 柱補強及柱鋼板包覆補強，另針對現況調查損壞位置編列 相關修復費用及屋頂防水費用，總經費17,413,348元。」 方案3為被告所持理由，重建經費約4,389萬元。 3、系爭市場建築物雖已有相當使用期間，惟結臺中市土木技 師公會提供之方案，尚有所需經費較低，較不影響現有市 場攤商及消費民眾權益之結構補強方案（即方案1或2）， 且被告之建設課課長於會議中亦表示：「本市東市場用地
於80年9月已劃定為附帶條件商業區，若將來市場建築物 要拆除重建，拆除是可以拆，但用地問題尚未解決前，重 建會有問題。」顯見被告就系爭市場現無重建計畫，則何 需急於拆除系爭建物，並將其內攤商趕離市場？況被告前 以107年5月14日斗六市建字第1070013375號函，向系爭市 場內之攤商進行意願調查，多數攤商應係選擇以修復補強 為選項，則被告既有意願以攤商意見作為系爭市場未來之 規劃，何以於回收意願調查表後，反做成與多數攤商意願 相違之處置？被告就系爭市場建築物依臺中市土木技師公 會出具之意見至少有3種方案，竟捨影響原告及其他攤商 與消費民眾損害最小之方案1或2，所擇之方案亦與多數攤 商之意願相違，被告所為處分已違行政程序法第7條比例 原則及第8條誠信原則。
4、被告辯稱107年5月14日及同年10月18日之建築物修復補強 或拆除意願調查表，多數攤商非以補強修復為其選項，其 等亦未填具續約申請書、切結書、連帶保證書及繳納證明 書等文件，向被告申請審核繼續使用資格，且遲至被告以 原處分通知原告不予續約為止，均未見原告有以書面向被 告申請內攤攤位之繼續使用云云。惟原告均係一般人民， 並非專業法律人士，依被告查得結果，多數攤商均未選擇 拆除東市場建築即方案3，而係選擇方案1或2，或者直接 表明希望與被告續約。考其真意應係指於被告續約之前提 下，可接受方案1或2之補強方案，非方案3之拆除方案。 另依被告107年11月21日斗六市建字第1070033996號函意 旨，可知被告於107年間已向原告表示系爭市場建物為危 樓，租賃契約期滿後不予續約，然原告斯時已明確向被告 表示系爭租賃契約於108年7月31日期滿後續約之意思表示 ，顯見原告已明確向被告表示希望繼續承租市場攤位。然 被告從未說明如採取方案1及2時，被告將與原告繼續簽訂 租賃契約，是原告既主張續約之意思，即應理解為同意與 被告續約後，再就系爭市場建築進行結構補強。被告竟反 稱，原告無以書面或文件向被告申請繼續使用內攤位，實 已曲解原告真意，被告拒絕續約之行政處分自有違行政程 序法第7條比例原則及第8條誠信原則。
5、被告現尚無重建系爭市場之具體計畫，且依上開臺中市土 木技師公會就系爭市場建築物之處理方案，亦有方案1及2 為不需拆除系爭市場建築物，是依管理條例第11條規定， 除有例外情事，被告應於原使用期間屆滿前准許原告於原 使用期間屆滿後繼續使用系爭攤位，被告所為處分有裁量 濫用，有違行政程序法第10條規定。
（三）原處分所憑事實有誤，原處分作成存有瑕疵，應予撤銷： 1、被告作成原處分主要理由略以：依耐震報告書足徵內攤建 築物之內部結構有鋼筋鏽蝕混凝土剝落情事，補強方案1 及2不符經濟效益，建議拆除重建云云。惟耐震報告書雖 載有「補強方案1：1F-2F擴柱補強預算及其各工項加總經 費為21,307,366元；補強方案2：拆2F，1F擴柱補強預算 及各工項加總經費為17,413,348元；方案3：拆除重建， 所需費用為4,389萬元」等語，然均未見該報告書評估各 補強方案中各工項所需費用之計算依據為何？則被告依該 報告書之建議作成原處分所憑藉之事實存有瑕疵，原處分 即應撤銷。
2、本件前經本院諭知臺中市土木技師公會就耐震報告書所載 重建費用約4,389萬元之估算依據及標準、補強方案後續 養護費用之估算依據及標準予以說明，經該公會以（109 ）中土房發字第063-01號函回覆。惟該函重建估算參考標 案選取之比較標的係自100年至106年間之各政府機關標案 ，依該內容可知因物價持續上揚，100年間每坪建造成本 約為56,677元，而逐年上漲至105年、106年間為116,261 元、109,015元，依105年及106年間之平均每坪建造價格 為112,638元。再依經驗法則可知，物價通常僅持續上揚 而少有下降之情事，現被告如欲重建系爭市場建築，每坪 重建價格定高於112,638元，惟該公會回函評定重建價格 之方式竟係採自100年至106年之平均值每坪約為7萬元做 為計算依據，顯係忽視建物建造價格係每年調漲，以歷年 平均值作為計算已有估算失當之違誤，有刻意降低系爭市 場建物重建之費用評估。且被告既未提出或特定日後若採 取重建方案，其重建後之建築將採何種建築形式設計、建 材等級及如何規劃使用等資料供臺中市土木技師公會做為 重建費用評估之參考依據，則該公會回函究係如何評估各 種不同建築形式、使用之建材等級將耗費之費用為何？顯 見該函徒以100年至106年之數個標案之平均建造價格作為 評定結果，其估算結果顯與事實不符。
3、本院詢臺中市土木技師公會就耐震報告書補強方案後續養 護費用之估算依據及標準，惟該公會回函僅稱：「後續養 護費用之估算依據為該報告書之現況毀損調查結果，同補 強方案之裂縫、剝落、防水．．．等修繕估算費用，為老 舊建築物維持使用需持續性修繕項目。」未見其提出任何 具體估算日後維修費用之依據，亦未見其評估後續維修之 時程、頻率及項目等，僅泛稱老舊建物須持續性修繕云云 ，顯見耐震報告書之內容僅係迎合被告意思所做成之結果
。是被告本於評估內容誤之耐震報告書認定系爭市場建物 應採取拆除重建之方案，而不採取損害較小、花費較低之 重建方案，拒絕與原告續約，已有作成系爭處分所憑藉之 事實存有錯誤，被告之裁量亦有瑕疵，系爭處分之作成存 有違誤，即應予撤銷。
（四）管理條例第11條及第22條規定未賦予被告得封閉或拆除系 爭市場建築物之權限：
觀原處分說明欄一所載，被告作成原處分之法律依據為管 理條例第11條第2項及第22條規定，然觀諸上開規定，並 未賦予被告得就系爭市場建築物封閉或拆除權限，被告所 為原處分於法無據等語，並依行政訴訟法第5條規定提起 本件課予義務訴訟，聲明求為判決：⑴原處分及訴願決定 均撤銷。⑵被告應依系爭市場自治會108年1月10日及108 年3月13日會議決議，就系爭市場作成准原告繼續使用， 使用期限自108年8月1日起至112年7月31日止，按月給付 使用費1,168元及清潔費60元予被告之行政處分（原告行 政辯論意旨狀參照）
四、被告答辯略以：
（一）原告主張系爭市場內攤建築物，雖已有相當使用期間，惟 臺中市土木技師公會提供之方案，尚有所需經費較低，較 不影響現有市場攤商及消費民眾權益之結構補強方案，且 管理條例第11條第2項及第22條規定，並未賦予被告得就 系爭市場建物或拆除權限，被告所為原處分於法無據，違 反行政程序法第7條、第8條及第10條規定云云，惟： 1、按管理條例第10條、第11條、第17條、第22條規定及系爭 租賃契約第2條、第16條規定，可知市場攤位之使用人與 主管機關簽訂契約後，就市場攤位之使用仍受管理條例規 範。由管理條例規定，足認公有零售市場使用申請人之資 格或條件於法不合者，主管機關得否准其使用公有市場攤 位。若主管機關核准申請人使用後，於使用期間，使用人 有違法或違規使用，或因政策需要等情形，主管機關亦得 廢止攤位使用，並終止契約，收回攤位。使用期間屆滿， 使用人申請繼續使用時，主管機關仍可再審核使用人之資 格、條件及其他應遵行事項，若於法不合，主管機關亦得 否准其繼續使用（高雄高等行政法院104年度訴字第320號 判決亦同此見解）。
2、次按管理條例第2條及地方制度法第20條規定，被告為地 方自治團體，系爭市場性質上可認屬公共營造物，該市場 之經營與管理等事項自為被告之自治事項範圍。而管理條 例第22條規定之「政策需要」、「城鄉改造」與「商業機
能」等語，均屬不確定之法律概念，被告自得就所經營管 理之系爭市場停止全部或整層使用，享有判斷餘地，依最 高行政法院100年度判字第1904號判決意旨，除被告有違 法判斷之情事外，原則上應予尊重。
3、依零售市場配置圖所示，系爭市場建築物分為內攤建築物 與外攤建築物，其中內攤建築物係於51年2月間興建，距 今已57年之久，已逾建物使用年限。被告曾於107年間委 請臺中市土木技師公會就該建築物進行評估，經該公會於 107年3月22日作成耐震報告書，於報告書之結論與建議欄 記載：「1.本棟屋齡已超過鋼筋混凝土造建築物50年使用 年限，且依據現況損壞情況及中性化試驗結果顯示，本棟 之混凝土已無法有效保護樑柱版構件內部之鋼筋，導致大 量樑柱版鋼筋鏽餘混凝土剝落，鋼筋喪失握裏力，地震時 將導致脆性破壞，建議可以整合周遭攤商容量需求重新規 劃新市場大樓，亦可改善週邊環境整潔。2.方案1補強所 需經費為33,983元/坪，已將近新建費用的50%，且老舊建 築物必須考慮後續高額之養護維修費用，故不符合經濟效 益；方案2拆除2樓剩約264坪使用空間，換算補強費用更 高達65,960元/坪；綜合上述，建議拆除重建。」等語， 足徵該內攤建築物之內部結構有鋼筋鏽蝕混凝土剝落之情 事，地震時可能有倒塌之風險，客觀事實上已無法再提供 市場繼續使用，並經臺中市土木技師公會評估建議拆除重 建（即方案3）。
4、被告在耐震報告書完成後，於107年4月30日召開說明會， 給予內攤商及系爭市場鄰近土地所有權人表達意見機會， 有「斗六市第一公有零售（東）市場（內）攤鋪位建築物 耐震能力詳細評估工作報告說明會會議」紀錄（下稱耐震 說明會紀錄）可憑。被告依上開說明會議紀錄「將於近期 函送第一公有零售市場（內）攤鋪位建築物修復補強或拆 除意願調查表，提供承租攤商圈選後擲回本所彙整統計， 以利審慎評估後續處理因應方式」總結，先後於107年5月 14日、107年10月18日製發建築物修補重建意願調查表， 提供內攤位使用人3個方案選擇，依順序為「方案1：1至2 樓擴柱補強」、「方案2：拆除2樓，1樓擴柱補強」、「 方案3：拆除重建」。然經2次意願調查結果，有高達半數 以上攤商拒絕勾選或將3個方案打X，並加註「建議優先10 8年與公所簽約」、「不同意意願調查表」、「縣府確認 不是危樓，沒有立即危險，可以繼續使用，108年優先訂 定契約，以上3方案都不要」等語，益徵多數內攤位使用 人當時對所有方案均表示反對意見，如今卻於本件訴訟中
表示方案1或2為佳，實有矛盾情形。況公有零售市場之經 營管理，屬被告自治事項範圍，而享有裁量空間或判斷餘 地，上開意願調查表僅係作為被告評估後續處理因應方式 之參考資料，對被告無絕對拘束力。縱使該調查結果仍有 少數攤商勾選方案1或2（即第1次調查共核發86張意願表 ，合計回收57張，選擇方案1者2人，選擇方案2者6人；第 2次調查共核發84張意願表，合計回收51張，選擇方案1者 3人，選擇方案1及2者2人），被告仍得綜合考量所有相關 事實與意見，依法進行裁量或判斷。
5、被告審酌臺中市土木技師公會鑑定系爭市場內攤建築物， 地震時可能有倒塌之風險，就系爭市場內攤位使用期間屆 滿後之繼續使用，基於維護消費者權益及大眾安全之政策 需要，被告遂作成屆滿後將不予續約之決定，並於系爭函 文1、系爭函文3（即原處分）分別載明：「台端依管理條 例第9條規定，於機關新建、改建或增建公有市場時，除 已違約者外，仍有使用資格（優先承租）．．．」、「另 本市果菜市場及第二公有零售（西）市場尚有空攤位（採 優先選位選完為止），如有意申請，請逕洽本所管理員． ．．。」等語，給予原告現有承租戶使用資格之法律保障 或安置至其他市場攤位，符合管理條例第11條第2項及第 22條規定，亦無抵觸行政程序法第7條規定之比例原則。 6、縱使被告曾向原告核准內攤位之使用，兩造並訂有契約關 係，然被告就內攤位之使用依系爭租賃契約第2條約定仍 保留使用期間，如欲繼續使用該攤位則應成立新的使用契 約關係，及依管理條例第11條第2項後段規定使用期間屆 滿，原告申請繼續使用時，仍可再審核原告之資格、條件 ，是其先前核准使用及簽訂系爭租賃契約之行政行為，自 難成為信賴之基礎。況系爭租賃契約之使用期限至108年7 月31日已經屆滿，依司法院釋字第525號、第717號解釋， 法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，無信賴 保護原則適用之意旨，本件應無違反行政程序法第8條規 定之誠實信用及信賴保護原則。
7、至於管理條例第11條第2項及第22條規定，雖未明文規定 被告得封閉、拆除系爭市場內攤建築物，然系爭市場屬公 營造物，被告亦為系爭市場建築物之所有權人，基於公營 造物管理機關之自主規範權限，本即有封閉、拆除該內攤 建築物之權限，何況原告就內攤位之使用關係至108年7月 31日屆滿，即自108年8月1日起即不具繼續使用權利。是 被告於上開使用期滿後對系爭市場內攤建築物進行封閉、 拆除，亦對其等繼續使用權利不生任何影響。
（二）原告主張被告應就系爭市場作成准原告繼續使用，使用期 限自108年8月1日起至112年7月31止，按月給付使用費1,1 68元及清潔費予被告之行政處分云云，惟：
1、按管理條例第10條第1項及第3項、第11條規定及系爭租賃 契約第2條規定，可知有關系爭市場攤位之繼續使用，係 採兩階段行政程序處理，亦即欲期滿繼續使用系爭市場攤 位者，須先向被告提出書面「申請」，經被告審核後為准 駁之決定（行政處分）。倘經「核准」，尚須雙方簽訂公 有市場攤位使用契約（行政契約）後，始有繼續使用該攤 位之權利（高雄高等行政法院104年度訴字第408號裁定意 旨參照）。
2、是依前開規定，有關公有零售市場攤（舖）位之繼續使用 ，須原告經被告審核具「繼績使用資格」決定（行政處分 ）後，亦須兩造再就攤位使用簽訂使用契約（行政契約） ，原告就內攤位始有繼續使用權。故有關內攤位之繼續使 用仍須兩造簽訂使用契約，不得僅以核准具「繼續使用資 格」行政處分為之。又依管理條例第11條第2項規定，於 內攤位使用期間屆滿，原告申請繼續使用時，被告仍可再 審核原告之資格、條件及其他應遵行事項，若於法不合， 主管機關亦得否准其等繼續使用，是被告就內攤位之繼續 使用應有行政裁量空間，除有裁量減縮至零之情事外，自 無當然應同意原告續租請求之法定義務。
3、況系爭租賃契約第2條約定，原告應至遲於108年1月31日 前（即108年7月31日使用期限屆滿前6個月），向被告申 請繼續使用並簽訂契約，惟原告於前開兩次意願調查中， 僅不斷向被告表示「建議優先108年與公所簽約」、「不 同意意願調查表」、「縣府確認不是危樓，沒有立即危險 ，可以繼續使用，108年優先訂定契約，以上3方案都不要 」等語，猶未填具續約申請書、切結書、連帶保證書及繳 納證明書等件，向被告申請審核「繼續使用資格」，直到 被告以原處分通知原告「不予續約」為止，均未見原告填 具上開文件或以其他書面向被告申請內攤攤位繼續使用， 益徵原告就內攤位使用未具「繼續使用資格」。（三）系爭市場自治組織章程第11條前段規定「每年應召開會員 大會1次，由會長召集之，議決會務重大事項」，有關原 使用人是否申請繼續使用應屬會員及會務之重大事項，應 由會員大會議決，而非會員代表之職權範圍（參見章程10 條）。107年10月份會員大會提案2「108年1月起依管理條 例第11條，原使用人得於期滿6個月前繼續使用。」會議 結果為「未表決該提案」，足認會員大會對於該項提案並
未作成決議。
（四）系爭市場自治組織章程第7條第7項明定「自治會為市場攤 舖使用人對內組織，對市場興革意見應經由市場管理員核 報市公所核辦。並可向上級機關陳情反映。」顯見該自治 會會員大會、會員代表會之會議紀錄並不具備管理條例第 11條「申請繼續使用」之法定效力，否則若會議決議與會 員之意見不符，會員大會或會員代表大會之決議如何實現 。原告於107年5月14日、107年10月18日製發之建築物修 補重建意願調查表，亦與使用人於「前項使用期限屆滿時 ，原使用人得於期滿6個月前申請繼續使用」之規定無涉 。至於原告是否曾經表達於108年7月31日期滿後繼續續約 之意思，究與前開「原使用人得於期滿6個月前申請繼續 使用」之規定有別，不能一概而論。蓋管理條例第10條第 1項規定：「申請使用公有市場攤（鋪）位，應填具申請 書，向設立公有市場之主管機關提出；經核准後．．．。 」申請繼續使用自應與申請使用之規定相符，縱使原告符 合管理條例第11條「申請繼續使用」之規定，主管機關仍 有否准其繼續使用之權限等語，並聲明求為判決駁回原告 之訴。
五、本件事實欄所載事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩