政府採購法
最高行政法院(行政),判字,109年度,358號
TPAA,109,判,358,20200709,1

最　高　行　政　法　院　判　決
109年度判字第358號
上 訴 人　日商丸紅國際股份有限公司（即丸紅株式會社）
代　表　人　柴田有之
訴訟代理人　劉志鵬　律師
　黃馨慧　律師
　李惠貞　律師（兼送達代收人）
被 上訴 人　交通部鐵道局（即改制前交通部高速鐵路工程局）
代　表　人　胡湘麟
訴訟代理人　孔繁琦　律師
　 黃豐玢　律師
　賴雪梅　律師
上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國108年1月10
日臺北高等行政法院106年度訴更一字第1號判決，提起上訴，本
院判決如下：
　　主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
　　理 由
一、緣上訴人參與被上訴人辦理之「臺灣桃園國際機場聯外捷運 系統建設計畫機電系統統包工程」採購案（下稱系爭採購案 ）。嗣被上訴人認為上訴人有違反政府採購法第65條規定轉 包之情形，依同法第101條第1項第11款規定，以民國102年2 月22日高鐵三字第1020003547號函通知上訴人將刊登政府採 購公報（下稱原處分）。上訴人不服，提出異議，經被上訴 人以102年3月27日高鐵三字第1020005731號函維持原處分之 決定。上訴人仍不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會 （下稱工程會）申訴審議判斷駁回，遂提起撤銷訴訟，請求 撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷。經臺北高等行 政法院102年度訴字第1882號（下稱前審）審理中，被上訴 人對上訴人所為刊登政府採購公報決定已執行完畢，刊登期 間為生效日102年11月1日至103年10月31日計1年，上訴人乃 變更訴之聲明為確認原處分違法，嗣經前審判決駁回上訴人 之訴，上訴人不服，提起上訴，經本院105年度判字第660號 判決（下稱發回判決）廢棄前審判決，發回臺北高等行政法 院更為審理。復經臺北高等行政法院仍以106年度訴更一字 第1號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人不服，乃提起本 件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決 所載。




三、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠系爭採購案之「號 誌系統設計工作」與主要部分之其他成分是否具有不可分性 而構成系爭採購案之重要部分，交由Invensys Rail Limite d（下稱英維思公司）代為履行，有影響工程品質之虞，構 成違法轉包：⒈上訴人與川崎重工業株式會社（下稱川崎重 工）及株式會社日立製作所（下稱日立製作所）聯合承攬系 爭採購案，並於95年1月12日與被上訴人簽訂機電系統統包 工程契約，上訴人為代表廠商，主辦項目為號誌系統及行車 控制系統工程、通訊系統工程、中央監控系統工程、月台門 系統工程、機廠維修設備工程、機廠土建及其他機電設備工 程、軌道工程及系統整合測試；川崎重工主辦項目為電聯車 工程；日立製作所主辦項目為供電系統工程。依投標須知第 50條所規定主要部分中之「車輛系統之完整車組／列車、車 體及轉向架等3項之設計、製造、組裝」及「供電系統之設 計及測試」分別由第2、3成員自行履行，而「號誌系統之設 計及聯鎖設備、列車偵測系統、電動轉轍器等3項設備之安 裝、測試」部分則由第1成員即上訴人自行履行，該部分即 屬政府採購法第65條及系爭採購案契約一般條款（下稱一般 條款）3.1禁止轉包部分。申言之，前揭由上訴人所主辦之 「號誌系統及行車控制系統工程、通訊系統工程、中央監控 系統工程、月台門系統工程、機廠維修設備工程、機廠土建 及其他機電設備工程、軌道工程及系統整合測試」（下稱系 爭工程）中，除已於投標須知明定禁止轉包而應自行履行之 「號誌系統之設計及聯鎖設備、列車偵測系統、電動轉轍器 等3項設備之安裝、測試」等主要部分外，其餘各項目（如 ：行車控制系統工程、通訊系統工程、中央監控系統工程、 月台門系統工程、機廠維修設備工程、機廠土建及其他機電 設備工程、軌道工程及系統整合測試；甚或聯鎖設備、列車 偵測系統、電動轉轍器等3項設備之製造）均非屬系爭工程 之主要部分而得分包由其他廠商代為履行；與上訴人共同投 標之川崎重工及日立製作所分別主辦的電聯車工程，則亦係 各就「車輛系統之完整車組／列車、車體及轉向架等3項之 設計、製造、組裝」及「供電系統之設計及測試」等主要部 分不得轉包其他廠商代為履行。而共同投標協議書、投標須 知既已有明文，衡情上訴人對於其與被上訴人就系爭採購案 之招標文件標示應由上訴人自行履行之主要部分有約定不得 轉包乙節，自無不知之理。⒉按系爭採購案契約主文第5條 約定及業主需求(Ⅱ)機電系統功能規範─號誌及行車控制系 統篇、第3.2.1條可知，上訴人所主辦項目之一「號誌系統 」，應包括之功能及元件甚多，故號誌系統之設計內容自應



包括上開該條細項功能，而投標須知既已明定禁止轉包而應 自行履行者乃「號誌系統」之「設計」，則其餘與「號誌系 統」有關之製造、安裝、測試等項目，始屬得分包交由其他 廠商代為履行之項目至明。⒊觀諸上訴人提送之號誌系統綱 要設計0版之號誌系統之概觀及整體系統架構圖所示，號誌 系統軟體控制布置於各車站、軌道、機廠及電聯車車輛上之 號誌硬體，號誌系統中之自動列車監視（ATS）控制系統， 則掌管整體捷運設施之運作，並掌控列車速度與班距等事項 。復依據上訴人所提送核定之號誌系統品質計畫0版─號誌 及行車控制系統設計自主檢查表「功能規範」項下所示，已 將號誌系統必須滿足業主需求（Ⅰ）工作範圍、服務需求及 一般規定第2.1節（機電系統工作範圍）、第3.2.1.(2)款（ 系統容量）及第3.2.5款（號誌及行車控制系統）規定，支 援同一路線上同時提供兩種列車營運服務。號誌系統設計係 直接攸關列車運轉功能與安全性，且與後續的主要部分聯鎖 設備、列車偵測系統、電動轉轍器等設備之安裝、測試，以 及營運等作業持續密切關聯，對系爭採購案之號誌系統功能 之展現具有不可分之一體性。況上訴人於投標時所提之技術 建議書，就「號誌及行車控制系統」提出CENELEC標準EN501 26與EN50129作為履約時號誌設計安全標準，足徵號誌系統 設計工作為具有高度專業性且為滿足機場捷運系統安全性、 穩定性與可靠性之關鍵要項工作，與系爭採購案之其他主要 部分具有不可分性，構成契約之重要部分。⒋政府採購法第 65條明文禁止工程及勞務採購之得標廠商以轉包方式履行契 約，其立法理由明白揭櫫乃在於避免得標廠商變相借牌（立 法院公報第87卷第20期院會紀錄參照）。蓋因一旦容許「得 標廠商」藉由轉包而變相借牌予「非得標廠商」，則不論「 得標廠商」是否有以轉包方式賺取差價，其均已受制於「非 得標廠商」，而無法完全自我履行及監管工程之主要部分， 已有致生影響施工進度及品質之虞。是以，政府採購法第65 條並未明文以有「影響工程品質」實害結果發生為禁止轉包 要件。故如由得標廠商以外之「非得標廠商」履行契約之全 部或主要部分，即屬轉包。又同法第25條第1、2項規定，並 考其立法理由，共同投標廠商彼此間就共同投標之工程採購 案負連帶責任，自均不得將依約或依法應自行履行之部分交 由共同投標廠商以外之廠商代為履行，否則即屬違法轉包。 系爭採購案係由川崎重工、日立製作所及上訴人共同投標， 揆諸系爭採購案投標須知第15條及投標須知附件「共同投標 注意事項」共同投標規定事項⒐、⒗(e)(g)規定，渠等就上 訴人所主辦項目之一的系爭工程所生之一切義務亦係負連帶



責任，自設計至履約階段更需相互協調、整合，倘若可容任 由上訴人將已在投標須知第50條規定列為應自行履行之系爭 採購案主要部分（即系爭工程之「號誌系統之設計」）交由 英維思公司代為履行，而英維思公司並未共同具名投標，更 未與其他共同投標廠商根據共同計算分擔損益為協定而共同 向被上訴人投標，則英維思公司代上訴人為履行之作為或不 作為所衍生不良後果，卻毋須由英維思公司與其他共同投標 廠商負連帶責任，反須由其他共同投標廠商川崎重工及日立 製作所與上訴人連帶負責，則難謂英維思公司無變相向上訴 人借牌，且上訴人就號誌系統設計部分，因非自行履行，亦 難謂無影響工程品質之虞。而若依上訴人所訴稱共同投標制 度係為結合各自不同專業能力之廠商，故共同投標團隊中之 各廠商就其分別主辦項目間自具有可分性，其主辦項目之主 要部分之一部分即「號誌系統之設計」，顯與其他主要部分 即「車輛系統」及「供電系統」屬不同之系統，且係分別由 各具專業之共同投標廠商履行相關工作，因此即可認為上列 三者間並不具不可分性，而不構成契約之重要部分云云，則 豈不是可推導出因為川崎重工與日立製作所各別主辦之「車 輛系統」、「供電系統」與上訴人主辦之項目亦均屬可分， 也不構成契約之重要部分，則川崎重工與日立製作所縱使將 其等「車輛系統」、「供電系統」之主要部分亦交由其他廠 商代為履行，也可不受禁止轉包之限制？及共同投標廠商全 部將渠等各主辦之主要部分均分別交由其他廠商履行，始會 構成轉包？是上訴人此部分主張，在邏輯上顯有繆誤，且與 論理法則及經驗法則相違悖，自無可採。從而，上訴人主張 由英維思公司代為履行之號誌系統設計，係與主要部分之其 他成分具可分性，不構成政府採購法第65條之違法轉包云云 ，亦無可取。⒌⑴上訴人於投標時，係以其承作巴基斯坦軌 道電路號誌工程、馬尼拉大眾捷運建設2號線專案（合約第4 標）作為軌道系統號誌工程實績，經被上訴人依系爭採購案 投標須知所載投標廠商特定資格之實績認定原則，審認上訴 人係符合號誌廠商之經驗及實績要求。且上訴人就被上訴人 審標時之疑義事項係說明：「我們將從我們的分包商採購某 些部件和材料，並且由丸紅（MKHJ.B.聯盟的成員）使用這 些部件和材料自行完成號誌工程，其中包含號誌系統的設計 以及與其他機電子系統之間的技術整合。…」此有上訴人提 出之規格標初步審查疑義事項及投標廠商說明表存卷可憑。 況且上訴人於投標時係將英維思公司作為號誌系統之「設備 製造/供應商」，其技術建議書中所列18項主要設備，英維 思公司佔其中10項；參以上訴人係於99年3月23日依業主需



求（Ⅱ）第2條製造商資格規定辦理，以GCO-000-00-0000號 函將英維思公司提報為號誌系統之主要號誌設備製造商並提 送英維思公司之實績經驗資料予總顧問審查，足證英維思公 司於彼時仍立於上訴人之號誌設備供應商地位。⑵於系爭採 購號誌系統工程，上訴人係以General Resources Co.（肇 源公司）作為號誌系統安裝工作之分包廠商，即係依一般條 款第3.3條規定辦理提送專業分包商資料予被上訴人，並經 工程司代表審認後，由被上訴人「同意備查」。由此可知， 系爭採購案對於各項工作分包廠商之管理，皆有明文程序規 範。則倘若如上訴人所自稱英維思公司乃其分包商，且為系 爭採購案契約所非禁止，則衡情其自無不知如實提送備查以 供日後釐清權責之理。⑶再者，97年間因號誌系統設計進度 落後，其原因疑為上訴人派置在台之號誌系統設計人力不足 ，總顧問乃致函上訴人，請上訴人提出號誌系統設計人員名 冊及工作地點等相關資料，其後上訴人與總顧問間及上訴人 與被上訴人間之往來函文中，被上訴人及總顧問均一再要求 上訴人依業主需求（Ⅰ）第4.1.(4). D條規定（即機電系統 承商必須另提報負責本工程主要子系統設計及執行之專業工 程師名單及履歷文件提送業主審核），並有提醒上訴人號誌 系統設計屬於其應自行履約之部分，且有一再提醒上訴人依 業主需求（Ⅱ）2.2.1條規定「所有號誌的設計工作都應由 勝任稱職的號誌工程師執行」，總顧問之審查，不能免除上 訴人依約應負之責任與義務，惟上訴人僅提出號誌系統全部 工作之組織表及技術顧問（consultancy support）履歷（ 以Simon D' Cruz為首所組成），並未列明履行號誌系統設 計者為何人，其後總顧問再請上訴人所提送之組織表中列於 外部顧問組別中相關人員履歷資料，經上訴人回復其先前提 供之履歷資料已符合業主需求（I）第4.1.(4).D條規定，因 此並無提供外部技術顧問履歷等資料之義務等情，足見上訴 人並未將外部技術顧問視為其公司之設計人員之意。況且， 在該等期間，上訴人於97年10月22日提送之號誌系統綱要設 計版次0、於96年11月26日提送之號誌系統細部設計版次A： 主線號誌系統運轉原則，均係由上訴人所屬人員簽署設計圖 說，並未見英維思公司所屬人員簽署其上。則依技師法第16 條規定，並參以工程會98年12月2日工程技字第09800526520 號函釋，故在工程設計階段，應由繪製圖說之人於文件上簽 名，以表示該圖說之製作者並由簽署之人對圖說內容負責， 可證上訴人提送技術顧問資料之彼時，並無使技術顧問人員 執行號誌系統設計工作之意。⑷總顧問於98年11月5日係進 行號誌系統「設備採購進度」之查核，亦即係查核設備製造



或供應進度，並非對於號誌系統之設計工作進行查核，此由 總顧問98年11月26日ME01-GSM1-MPM0000000號函及函所檢附 之ME01標機電系統第7次採購進度查核號誌系統採購進度查 核報告（下稱採購進度查核報告）、查核結果比較表所列為 設備序號及設備名稱可證。是以，總顧問於98年11月5日係 查核上訴人辦理號誌系統「設備採購」之進度，而上訴人於 該查核程序中乃提出個別設備之採購規範、供應商清單、報 價書等文件，僅係佐證採購狀態與進度，此與號誌系統設計 之分包紀錄顯無關涉。是以，上訴人援引採購進度查核報告 而主張其早已於設計階段98年11月5日總顧問進行號誌系統 等採購進度查核時，依總顧問之要求，提出其與英維思公司 間之號誌系統分包紀錄供總顧問查核，顯屬無稽，並無可採 。故被上訴人自無可能於該設備查核程序中即可予以認定上 訴人有將號誌系統設計工作轉包予英維思公司。⑸依上訴人 於97年8月5日以ME01-G0M1-ESN0000000號書函所附號誌系統 人員組織圖以觀，「技術顧問（Technical consultant）」 係編制於號誌系統組織中，直接列於號誌系統之計畫經理/ 副經理之下，不隸屬於號誌系統各項分科之工程課、設計課 、品管部門及介面協調課中。復參諸上訴人不服原處分而向 被上訴人異議時係陳稱：「……（3）故Invensys Rail之角 色，為本公司所採用之合法號誌系統設備供應商，僅負責供 應設備，及執行與號誌系統設計無法切割之號誌設備元件相 關設計工作，而針對該公司執行之設備元件設計，本公司事 實上亦派遣工程師指揮、檢視、審閱、修改及整合該部分之 設計內容，經由本公司工程師與品管經理審查確認後，納入 本公司號誌系統整體設計成果，再由本公司提交業主及總顧 問審查，……。(4)至於整體之號誌系統設計，係由本公司 取得原廠Invensys Rail之授權後，自行執行，其內容包括 整體系統保證需求相關工作、統合號誌及行車控制系統中各 廠商供應之設備，及整合其他子系統界面需求納入號誌及行 車控制系統等之設計工作等，在本公司執行上開號誌系統之 設計工作時，Invensys Rail僅為本公司之『專家顧問』。 」「7.茲就本公司實際參與本案號誌系統設計履約工作之情 形，舉例說明如下：⑴『業主需求（Ⅱ）－機電系統功能規 範號誌及行車控制系統』，其中3.3.7、3.3.8、3.3.10及3. 5之大部分，均係由本公司自力完成………。」此有上訴人1 02年3月14日LBO-000-00-0000號函在卷可查。基此可知，上 訴人號誌系統組織表中所列之技術顧問，僅立於專家顧問之 角色，且係因上訴人與英維思公司間簽署授權契約，故其在 履約過程中，得向英維思公司之人員諮詢相關號誌系統建置



之問題，號誌系統設計仍應為上訴人自行履行之工作。總顧 問審查技術顧問履歷無意見，係認該等人員具有號誌系統專 業經驗，可為系爭採購案之號誌系統建置提供專家意見，非 認同技術顧問即可為實際執行號誌系統設計之人員。⑹一般 條款2.2規定：「（第1項）工程司得於契約有效期間，隨時 指派代表（即工程司代表）代行其職權；但工程司代表所得 行使之權限，以工程司書面授權之範圍為限。工程司得將其 權責全權授予工程司代表，但對於廠商履行契約義務減免之 授權不生效力。有關依本條規定所為之授權及其後就授權而 為之變更或終止，工程司應立即以書面通知廠商。（第2項 ）工程司代表無權免除或減輕廠商依本契約所定之義務及所 應負之責任。」再被上訴人96年4月9日高鐵三字第09600096 46號、97年4月7日高鐵三字第0970008843號及97年4月25日 高鐵三字第0970010718號函固授權總顧問得實質審查廠商人 員履歷，然均於說明欄註明工程司代表「無減免契約所規定 廠商之任何責任與義務之權責」。被上訴人於96年3月8日高 鐵三字第0960006806號函，指派總顧問中興工程顧問股份有 限公司（下稱中興公司）為系爭採購案之工程司代表，然依 上開規定，中興公司並無權免除或減輕上訴人履行一般條款 3.1義務之權限；中興公司與上訴人往來之函文亦再三告知 上訴人，總顧問之審查不能免除上訴人依契約所負之責任義 務。又按一般條款6.2、6.3及6.9規定，可知工程司得指示 辦理契約變更，上訴人於接獲通知後應提出變更計畫，在工 程司與廠商就契約變更達成協議後，應製作契約變更書，經 業主及廠商簽署後始生效力。然本件又無任何業主同意或雙 方合意變更契約文件投標須知第50條主要部分範圍，或免除 一般條款3.1禁止上訴人將主要部分轉包規定之文件或契約 ，更不因總顧問審核相關人員履歷資料而改變。況如前所述 ，總顧問僅要求上訴人提供技術顧問人員履歷並審核之，非 同意英維思公司可代上訴人履行號誌系統設計工作，上訴人 之主張，自不足採。㈡原處分未罹於3年裁處權時效：⒈上 訴人於前審即主張其與英維思公司簽訂之「E&M SYSTEMS C KS INTERNATIONAL AIRPORT ACCESS MRT SYSTEM/Subcontra ct for Design Supply Test Commission of Signaling an d Train Control System/Subcontract Number:GD08910-1 dated 16May 2006」（下稱系爭轉包契約），簽約日期為95 年5月16日等情，為兩造所不爭執，並有該契約影本在卷可 考。又系爭轉包契約就其中有關Subcontractors Scope of Works「SCOPE OF WORKS–SIGNALLING SUBSYSTEM，Documen t Number WS4026-TEN-EN-RP00007」1.1Introduction「Wes



tinghouse Rail Systems Limited（WRSL）has provided a proposal to Marubeni Corporation for the Chiang Kai- shek Airport MRT Line（CKSMRT）for the Design,Supply ,Testingand Commissioning of the Signalling and Trai n Control System,the Signalling Subcontract.The Scop e of Work to bepe rformed by WRSL isoutlined in this Document which also includes a commentary on work to be performed by others.……」內容可知，英維思公司於 簽約之彼時，即有針對系爭採購案的功能需求，就號誌與列 車控制系統的設計、供應、測試及試運轉等工作提出建議書 予上訴人之履約義務。⒉雖上訴人坦認其確有與英維思公司 於99年9月16日簽訂「VARIATION AGREEMENT NUMBER 01 DAT ED 16 SEPEMBER 2010」（下稱第1號變更契約）及於100年1 0月3日簽訂「VARIATION AGREEMENT NUMBER 02」（下稱第2 號變更契約）等情屬實，惟其主張上開2變更契約之修正條 款均屬於系爭分包契約架構內所為具同一性之契約變更，係 屬系爭分包契約95年5月16日簽約後之履約行為，第1號變更 契約僅為調整各工作階段之付款金額及要求英維思公司依系 爭轉包契約之規定，交付或重新提送相關文件，並未追加契 約以外之新工作項目，第2號變更契約亦無法推導出有新增 工作之結論，故並不影響本件裁處權時效應自分包契約簽訂 時即95年5月16日起算之認定云云。惟觀諸第1號變更契約所 明文約定英維思公司須交付包含「最終模擬報告」、「控制 圖表/搭接圖/電纜圖」、「CBTC-EP圖說」、「Design Safe ty Study（設計安全研究）」及「Design/System Safety R eport（設計/系統安全報告）」等文件，均未見諸於系爭轉 包契約內；且第1號變更契約之文件清單表下方，上訴人與 英維思公司係特別載明「不影響英維思公司主張上開部分文 件係系爭轉包契約約定事項以外工作之要求（Without prej udice to IRL's contention that some of these documen ts are additional to the Subcontract requirements.） 」，顯見上訴人與英維思公司當時變更協議有合意新增英維 思公司應交付號誌設計文件與工作項目，乃屬系爭轉包契約 範圍外之新工作內容。復就第2號變更契約變更協議之內容 以觀，本件號誌系統之設計確實由英維思公司執行，且上訴 人與英維思公司就英維思公司應履行設計號誌系統之內容， 於該協議書中合意新增工作範圍與項目。據上，足徵此次契 約變更亦有增加就英維思公司應履行之號誌設計等工作項目 ，而可認為上開契約變更協議簽訂之時點，亦當為上訴人違 法轉包行為之發生時點。是以，上訴人上開主張係與事實不



符，並無足取。⒊依卷存上訴人提送計畫手冊所附「文件與 圖說管制作業程序書」之說明可知，最終設計圖（Final De sign Drawing）之文件類別代碼為「FDD」，號誌系統之工 作代碼為「ESN」，「版次（Revision）取2碼，以英文字母 或阿拉伯數字表示，…」「經核准／備查後，爾後如有修改 ，則逐次進版為1、2、3…」。復觀之上訴人以101年11月1 日GCO-000-00-0000號函提送「號誌系統：接線圖說-A 21車 站，版次F」及以102年1月24日GCO-000-00-0000號函提送之 「號誌系統：接線圖說-A20車站，版次F」，於該圖右下角 「文件類別」欄清楚標明均為「FDD」，工作代碼則均為「 ESN」，顯見該等圖說乃為號誌系統最終設計圖無誤。且經 以相同圖號（ME012-SN0000000等）查閱，上訴人在100年2 月提送「號誌系統最終設計：控制圖表/搭接圖/電纜圖A 20 車站」版次0所送之原圖，即係由上訴人以號誌系統最終設 計文件送審，由此可徵上訴人明知此等車站電纜佈置圖設計 圖說係屬號誌系統設計文件無誤。再將上開號誌系統最終設 計圖F版與上訴人提送之最終設計圖0版互為比對，可知上開 修正版文件係上訴人對設計圖0版為修正後之進版內容，而 此修正設計文件既經加蓋英維思公司「DESIGN MODIFICATIO N SHEET」戳章及由該公司人員簽署設計及檢核等情，卻無 任何上訴人人員簽署，顯示該等文件係由英維思公司執行修 正設計。另佐以上訴人於97年10月22日提送之「號誌系統綱 要設計版次0」、於96年11月26日提送之「號誌系統細部設 計版次A：主線號誌系統運轉原則」，均僅係由上訴人所屬 人員簽署設計圖說，尚未見英維思公司所屬人員簽署其上， 已如前述。基上足徵，英維思公司除了擔任系爭採購案號誌 設備供應商及協助上訴人為號誌系統設計之技術顧問而代為 履行部分號誌系統設計外，其至遲於101年11月1日，即已與 上訴人達成新的約定，由上訴人將系爭號誌系統之最終設計 修正工作亦託付由英維思公司，由英維思公司在最終設計圖 說簽署，代上訴人履行第3階段之最終設計作業。而上訴人 明知應自行履行號誌系統之設計工作係包含最終設計等階段 ，竟仍轉包予英維思公司，顯有故意或過失。復審酌機場捷 運係攸關國家形象並提供民眾可直達機場及區間通勤之重大 公共工程，上訴人得標後未依約自行執行號誌系統之設計工 作，致無法完全掌握設計參數等關鍵技術及解決技術困難， 處處受制於英維思公司，並因違法轉包衍生契約紛爭及阻礙 ，導致號誌系統進度及系爭採購案工程整體時程受到重大遲 延，已嚴重影響公共利益。被上訴人審酌相關事證，斟酌上 訴人拒絕配合調查情形，依法作成決定，無違政府採購法第



101條立法目的，亦未違反誠信原則、比例原則。則依上開 規定及說明，被上訴人以上訴人接續為違法轉包之簽約行為 為裁處權之起算時點，於102年2月22日通知將刊登採購公報 之原處分，並未逾3年裁處權時效甚明等語。
四、上訴意旨略謂：㈠發回判決意旨已揭明得標廠商將「部分」 應自行履行之主要部分交由其他廠商代為履行，並不當然構 成違法轉包。依行政訴訟法第260條第3項規定，原審應以發 回判決意旨就「主要部分之一部分交由其他廠商代為履行是 否構成違法轉包」所揭示之法律上判斷（即是否符合：⒈「 主要部分中代為履行部分與主要部分之其他成分具『不可分 性』而構成契約之重要部分」；及⒉「有變相借牌、賺取差 價或其他影響工程品質之虞」兩項要件），作為本件判決基 礎。原判決除有無視於投標須知第50條已明定僅有號誌系統 設計「本身」為主要部分，而錯誤擴張本件主要部分範圍之 謬誤外，亦可知原判決係認為「號誌系統之設計」（為投標 須知第50條所定應自行履行之主要部分之「一部分」，並非 全部）係禁止轉包、不得交由其他廠商代為履行，得標廠商 將號誌系統之設計（即應自行履行之主要部分之「一部分」 ）交由其他廠商代為履行，即構成違法轉包，原判決就轉包 之認定顯然未依發回判決意旨所為之法律上判斷為其判決基 礎，自有判決違反行政訴訟法第260條第3項規定之違背法令 。自上訴人於原審所提出之證據資料及主張（上訴人原審10 7年12月4日行政訴訟言詞辯論意旨(四)狀、107年12月19日 行政訴訟準備(九)狀、107年12月20日提出之再開辯論簡報 及回應對造辯論意旨(三)狀之簡報參照）即可證明本件所涉 「號誌系統設計工作」與其他主要部分各自涉及不同領域之 專業能力及技術能力，自具有「可分性」，是依發回判決意 旨，上訴人確實不構成轉包，惟原判決卻對於上訴人所提出 上開足以證明「號誌系統設計工作」與其他主要部分具有可 分性等有利於上訴人之事實或證據未置一詞，並未於判決說 明其未予採納之理由，逕認具有不可分性云云，顯有對於上 訴人主張有利於自己之事實或證據不予調查或採納，卻未說 明其理由之判決不備理由之違背法令。㈡依發回判決及最高 法院103年度台上字第1197號民事判決意旨，政府採購法第 65條所稱「轉包」，應依政府採購法第65條立法理由，作「 目的性限縮解釋」，僅於得標廠商涉有「變相借牌、賺取差 價或其他影響工程品質之虞」之情事，始構成政府採購法第 65條規定之「轉包」。詎原判決卻一方面概括認定不論「得 標廠商」是否有以轉包方式賺取差價，其均已受制於「非得 標廠商」，而無法完全自我履行及監管工程之主要部分，已



有致生影響施工進度及品質之虞等語，同時另一方面又以政 府採購法第65條並未明文以有「影響工程品質」實害結果發 生為禁止轉包要件為由，稱「如由得標廠商以外之『非得標 廠商』履行契約之全部或主要部分，即屬轉包」云云，顯然 未依發回判決意旨及原審整理之爭執事項「交由英維思公司 履行是否因而導致影響工程品質？」，依政府採購法第65條 之「目的性限縮解釋」就上訴人將應自行履行之主要部分之 「一部分」即號誌系統設計交由英維思公司代為履行是否因 而導致「影響工程品質之虞」為個案實質判斷，亦即原判決 未就上訴人於原審業已提出證據資料（即更原證3號至更原 證8號及更原證47號至更原證48號等）予以審酌，逕稱上訴 人將號誌系統設計交由英維思公司代為履行已有致生影響施 工進度及品質之虞等語，並對上訴人為不利之認定，顯然違 背發回判決意旨所為之法律上判斷，並有不當解釋及不當適 用政府採購法第65條之違背法令。且自上訴人於原審所提出 之更原證3號至更原證8號及更原證47號至更原證48號等證據 資料即可證明系爭號誌系統確屬安全無虞而無品質低落之情 形，是依發回判決意旨，上訴人確實不構成轉包，惟原判決 卻對於上訴人所提出上開足以證明系爭號誌系統無品質低落 之安全檢驗合格報告、經被上訴人驗收合格等有利於上訴人 之事實或證據未置一詞，並未於判決理由項下說明其未予採 納之理由，徒憑臆測逕稱上訴人就號誌系統設計部分因非自 行履行，亦難謂無影響工程品質之虞云云，顯有對於上訴人 主張有利於自己之事實或證據不予調查或採納，卻未說明其 理由，及認定事實徒憑臆測而不憑證據之判決不備理由之違 背法令。㈢被上訴人於原審並未主張上訴人有「變相借牌」 及「賺取差價」之情形，而僅爭執上訴人將號誌系統設計交 由英維思公司代為履行有「影響工程品質」，並經原審協議 簡化爭點，將本件爭點限於「交由英維思公司參與履行是否 因而導致影響工程品質之虞？」，故原審僅須就此一經兩造 協議後之爭點進行審理及判斷。詎料，原判決竟針對已經原 審及兩造協議排除之「上訴人未有變相借牌、賺取差價之情 形」之事項逕而審理及作成判斷，已對上訴人造成突襲性裁 判，顯有違反行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第268條之 1第2項、第270條之1第3項「法院應受經當事人協議後爭點 之拘束」規定及判決適用法規不當之違背法令。退步言之， 縱認原審得審理及判斷上訴人有無變相借牌乙節（假設語， 謹否認之），惟英維思公司（即當時之西屋鐵路系統有限公 司，簡稱為「WRSL」）曾於2003年至2014年承作契約價金超 過8億5,000萬元英鎊（依2003年4月當時匯率折合新臺幣約



461億663萬5,000元）之倫敦地鐵工程之號誌系統、列車控 制系統及列車監控系統等工程，由此可知英維思公司為具備 承作大型鐵道號誌工程能力之專業號誌廠商。是以，英維思 公司於94年本件ME01標招標時，自具有ME01標之投標廠商特 定資格無疑，亦即英維思公司與上訴人「均」具有本件之投 標廠商特定資格，上訴人採取「專業分包」予同樣具有投標 資格之英維思公司之履約方式，並無英維思公司借用上訴人 名義投標及履約之情形，實與政府採購法第65條所欲禁止「 無投標資格者」利用「有投標資格者」得標工程後，再由「 無投標資格者」實際履約之「變相借牌」情形迥然相異。惟 原判決卻以「共同投標廠商間負連帶責任」此等與判斷是否 構成變相借牌毫無關係之理由，認定英維思公司變相向上訴 人借牌，亦有判決適用法規不當之違背法令。㈣依政府採購 法第65條立法理由及發回判決意旨，「轉包」行為需與「變 相借牌、賺取差價及影響工程品質之虞」等轉包結果間具有 因果關係，始構成政府採購法第65條所稱之「轉包」。因此 ，被上訴人須舉證證明本件有「倘由上訴人自行履行號誌系 統設計將不生其所稱之影響工程品質之問題，但交由英維思 公司代為履行號誌系統設計反而會導致該等影響工程品質等 情事發生」（亦即「『有能力者』轉包予『無能力者』而影 響工程品質」）之事實，始有以政府採購法第65條論斷之可 能。被上訴人於原審根本未證明「轉包」行為與「影響工程 品質之虞」間之因果關係，而原判決亦未就本件轉包行為與 轉包結果間是否具因果關係之重要爭點予以審酌，顯與政府 採購法第65條規定之立法理由不符，原判決僅泛稱「本件難 謂無影響工程品質之虞」，並未就本件具體事實進行審酌， 顯已違反發回判決意旨。由於上訴人為商社，並非專業之號 誌系統設計承包商（例如英維思公司、西門子公司及龐巴迪 公司等），此為眾所皆知之事實，故上訴人乃提出與號誌廠 商合作進行之馬尼拉LRT號誌工程、巴基斯坦國家鐵道號誌 工程實績證明文件，並經被上訴人認定上訴人上開實績符合 投標廠商特定資格之規定。而英維思公司為具備承作大型鐵 道號誌工程能力之世界知名專業號誌廠商，故上訴人乃選擇 英維思公司作為本件號誌系統設計之分包商。比較上訴人與 英維思公司就號誌系統設計之專業能力，上訴人為專業能力 稍低之「無能力者」，英維思公司則為「有能力者」。上訴 人於投標階段即已於技術建議書敘明將採取「上訴人與號誌 廠商英維思公司合作」之履約方式，且自西門子公司提出前 揭上訴人工程實績之系爭分包契約等證明文件、上訴人應總 顧問要求提送含英維思人員之號誌系統設計人員名冊等資料



及曾參與本件資格標審標之總顧問人員-藍敏沺先生之聲明 亦可知，被上訴人自資格審查階段時起，即明知上訴人並非 專業號誌系統設計承包商，而為符合系爭工程相關安全標準 及提升號誌系統之品質，本件將採取「由上訴人將號誌工程 分由專業號誌系統廠商英維思公司擔任號誌系統設計分包廠 商，協助上訴人進行號誌系統設計工作」之履約模式，此履 約模式不但未影響工程品質，反而確保系爭工程得以符合契 約所訂之安全標準，並有助於工程品質之提升，自無影響工 程品質之情形，亦即本件實無政府採購法第65條立法理由所 欲規範「『有能力者』轉包予『無能力者』而影響工程品質 」之情形，故由英維思公司參與號誌系統設計工作，俱無可 能產生工程品質低落之結果，是依政府採購法第65條立法理 由及發回判決意旨，上訴人並不構成轉包。又系爭工程是否 達到契約所約定之行車速度，僅屬於民事契約爭議之範疇， 並非判斷系爭號誌系統工程品質之標準，本件應以系爭工程 是否具「安全性」作為系爭工程是否有工程品質之判斷標準 ，本件英維思公司係以專業號誌廠商之身分擔任上訴人之履 行輔助人（設計分包廠商）參與號誌系統設計工作，已如前 述，故相關號誌系統之調整、疑義澄清、故障報修等事項， 當然係由英維思公司基於其專業及履行輔助人之地位，協助