土壤及地下水污染整治法
最高行政法院(行政),判字,109年度,357號
TPAA,109,判,357,20200709,1

最　高　行　政　法　院　判　決
109年度判字第357號
上 訴 人　臺南市政府
代　表　人　黃偉哲
訴訟代理人　張訓嘉　律師
　李元棻　律師
被 上訴 人　中國石油化學工業開發股份有限公司

代　表　人　陳瑞隆
訴訟代理人　葉伊馨　律師
　李益甄　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民
國107年8月7日高雄高等行政法院106年度訴字第499號判決，提
起上訴，本院判決如下：
　　主 文
原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
　　理 由
壹、緣被上訴人係前台灣鹼業股份有限公司安順廠（下稱台鹼安 順廠）及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址之污染 行為人，被上訴人所提之整治變更計畫（下稱第2次變更計 畫）前經上訴人於民國104年4月14日核定在案，依據第2次 變更計畫，預定整治期程明列至105年12月31日之單年戴奧 辛污染質量削減率須達82%，惟經上訴人所屬環境保護局（ 下稱環保局）於106年1月6日派員進行整治進度查核工作， 發現被上訴人之熱處理（旋轉窯）實廠設備仍處於試運轉階 段，實際整治進度為0%（即戴奧辛污染質量削減率為0%）， 整治期程嚴重落後，核認原第2次變更計畫已不具實質查核 意義。嗣上訴人依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法） 第22條第4項規定，於106年1月25日以府環土字第106009444 1號函（下稱106年1月25日函）命被上訴人於文到30日內提 送變更整治計畫，被上訴人遂於同年3月2日提出「臺南市中 國石油化學工業開發股份有限公司前台鹼安順廠及二等九號 道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治第3次變更計畫 （初稿）」（下稱第3次變更計畫初稿本），經上訴人同年4 月17日審查，核認被上訴人提出之第3次變更計畫初稿本未 能提升處理量能，克服整治進度嚴重落後情形，且未提出進 度落後之替代方案及啟動時機等規劃，認定被上訴人未依規 定提出整治變更計畫，違反土污法第22條第4項規定，案由 上訴人依同法第37條規定以106年6月12日府環土土裁字第10 6060012號裁處書裁處新臺幣（下同）100萬元罰鍰及環境講



習2小時，並以106年6月20日府環稽字第1060630217號函檢 送（以上裁處書及函，原審併稱原處分），送達被上訴人， 被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向高雄高等行政 法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明求為判決撤銷訴願決 定及原處分，經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不 服，提起上訴。
貳、被上訴人起訴主張及上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判 決所載。
參、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：台鹼安順廠及二等 九號道路東側草叢區經公告為土壤污染整治場址後，被上訴 人最初於98年4月7日經上訴人核定整治計畫而開始實施，後 經被上訴人以整治計畫有部分工項及進度有調整必要，先後 於二度申請變更整治計畫，並經上訴人於101年7月2日（第1 次變更）及104年4月14日（第2次變更）核定後實施。嗣上 訴人於105年1月8日現場稽查時發現，被上訴人並未達第2次 變更計畫所稱預計於104年第4季前達戴奧辛污染質量削減率 41%之進度，上訴人遂於105年5月23日以府環稽字第1050527 601號函，依土污法第38條第2項第3款裁罰被上訴人20萬元 ，並命其於105年10月31日前完成改善。然上訴人於105年11 月8日至現場查核時，被上訴人戴奧辛污染質量削減率之達 成率仍為0%，並未於105年10月31日前完成改善，且被上訴 人顯然未能依據第2次變更計畫預定於105年第4季前戴奧辛 污染質量削減率達82%之進度。雖被上訴人就上開工項申請 展延，但經上訴人所屬環保局以105年12月7日環土字第1050 122686號函認其申請事項屬土污法施行細則第20條第1項第6 款及第14款所定事項，被上訴人應依土污法第22條第4項規 定提出整治計畫變更申請等語。但被上訴人遲未提出整治計 畫變更申請，上訴人乃以106年1月25日函依土污法第22條第 4項規定，以整治期程嚴重落後為由，命被上訴人於文到30 日內提送變更整治計畫，否則將依土污法第37條規定予以裁 罰。雖被上訴人收受該函後，曾於106年2月15日申請展延， 但經上訴人以106年2月23日府環土字第1060157179號函予以 否准，被上訴人隨後於上訴人106年1月25日函所示期限內即 106年3月2日提送第3次變更計畫初稿本予上訴人審查。嗣被 上訴人提送第3次變更計畫初稿本後，上訴人先將之送交委 外廠商環興科技股份有限公司審查，該公司初審結論認被上 訴人目前實際處理量能，無法於113年以前完成整治，是以 被上訴人第3次變更計畫初稿本存有「未提升處理量能及訂 定啟動替代方案時機點」等嚴重缺漏問題。後上訴人整治計 畫推動小組於106年4月17日召開第70次審查會議對被上訴人



第3次變更計畫初稿本進行審查時，經委員決議被上訴人第3 次變更計畫初稿本並未提升整治處理量能，且依計畫內容及 目前實際處理量能無法於113年完成整治，認被上訴人仍未 依土污法第22條第4項規定提出變更計畫。上訴人隨後乃根 據前揭會議結論，依據土污法第37條規定作成本件裁罰處分 。其後被上訴人根據前揭審查會議意見，續於106年5月、7 月、9月提送第3次變更計畫修訂版本，待至107年1月被上訴 人提送之第3次變更計畫定稿本（下稱第3次變更計畫定稿本 ）時，則經上訴人於107年4月18日同意予以備查，而被上訴 人第3次變更計畫定稿本與初稿本之差異點主要在於「熱處 理（旋轉窯）效能」及「污染土戴奧辛削減率查核點」上。 綜觀前揭查證事實，從上訴人整治計畫推動小組第70次審 查會會議紀錄中各委員及列席人員發言意見及其後107年4月 18日核可之被上訴人第3次變更計畫定稿本可知，上訴人審 查意見認被上訴人第3次變更計畫初稿本所存在之瑕疵，主 要在於未敘明旋轉窯處理效能未達預期或為避免延宕整治期 程時之其他可行替代方案，以及應增加污染土戴奧辛削減率 之每年度查核點。而被上訴人第3次變更計畫初稿本既已點 明將以旋轉窯及其他方法為替代方案，雖其存有未清楚描述 替代方案之缺漏，但此等瑕疵應屬可補正之事項，而非謂被 上訴人第3次變更計畫初稿本完全不可執行而無從補正，而 上訴人後續核可其第3次變更計畫定稿本，亦說明上訴人肯 認被上訴人仍有繼續執行其清理義務之可能，揆諸土污法第 14條第1項、第22條第1項、第2項、第4項、第37條、第38條 第2項、土污法施行細則第20條規定，被上訴人尚未該當土 污法第37條所稱之「未提送」要件。則上訴人於審查認定其 第3次變更計畫具有審查會議所指之瑕疵後，不曾通知其補 正，逕以其根本未提送土污法第22條第4項之變更整治計畫 為由，而依土污法第37條規定予以裁罰，自非適法等詞，為 其判斷之基礎。
肆、上訴意旨略以：
依土污法第22條第1項、第4項、第37條、第38條規定可知， 立法者已明文排除當污染行為人提出整治計畫變更申請時， 主管機關先命補正之義務，原判決卻以被上訴人提出之第3 次變更計畫初稿本雖未有清楚描述替代方案之缺漏，即認該 瑕疵為可補正之事項，而撤銷訴願決定及原處分，顯有適用 法規不當之違背法令。
上訴人於原審業主張被上訴人提出之第3次變更計畫初稿本 ，並未就熱處理效能之實際處理狀況進行評估，亦未提出無 法達成預定效能之替代方案，其與被上訴人所提第3次變更



計畫定稿本有核心項目調整之差異。惟原判決不採上訴人之 主張，復未敘明判斷之理由，且其所得心證之理由亦與認定 事實相互矛盾，即有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不 備理由之違誤等語。
伍、本院查：
原判決依據前揭土污法整治計畫之擬定與執行相關規定，認 為從立法者係以整治場址主要係由污染行為人自己清理，主 管機關僅係立於輔佐督促之立場，分析土污法第22條第1項 、第4項，以及同法第37條、第38條第2項第2款規定之適用 ，簡化如附表所示。另從貫徹污染場址應由污染行為人自己 清除原則，土污法第37條規定所稱污染行為人違反土污法第 22條第4項規定而「未提送」變更整治計畫者，應包含未依 限提送、雖有提送書面計畫但其變更整治計畫顯然無從執行 而無法經由命其補正之方式完善其變更計畫、以及其提送之 變更整治計畫有補正可能，但經通知命補正而不補正者等3 種情形。原判決依據上開解釋，認為當污染行為人提出整治 計畫變更申請時，主管機關有命補正義務，而主管機關即上 訴人未命被上訴人補正，即應逕依第37條處罰，係屬違法， 因而撤銷原處分及訴願決定。固非無見，惟查： 土污法第38條明訂主管機關有先命污染行為人補正義務之裁 罰態樣，係污染行為人未依照土污法第13條第1項擬定污染 控制計畫，或未依土污法第22條第1項規定提送整治計畫予 主管機關時，主管機關遂有依土污法第38條第2項第2款先命 污染行為人補正之義務，倘污染行為人經補正3次仍未完成 補正，始可予以裁罰，法條文字上明顯並無列入土污法第22 條第4項提送整治計畫變更之情形，此觀之第38條第2項第2 款文義自明。原判決亦認同：土污法第38條第2項第2款規定 明文限於污染行為人依土污法第22條第1項初次提出整治計 畫之情形，自是有意排除污染行為人另依土污法第22條第4 項規定所提送變更整治計畫之情形等情（參原判決第26頁第 15行至第19行括號部分之文字），亦堪認同。足證從文義解 釋土污法第38條第2項第2款，明顯排除：污染行為人未依土 污法第22條第4項提出整治計畫變更申請時，主管機關有先 命補正之義務。則土污法第37條規定所稱污染行為人違反土 污法第22條第4項規定而「未提送」變更整治計畫者，應僅 包含原判決所指未依限提送、雖有提送書面計畫但其變更整 治計畫顯然無從執行而無法經由命其補正之方式完善其變更 計畫二種情形，應不包括提送之變更整治計畫有補正可能， 但經通知命補正而不補正者之情形。從而污染行為人未依照 土污法第22條第4項提送整治計畫變更申請者，主管機關無



庸命其補正即可直接依土污法第37條處罰。
原判決立論基礎無非依合目的性解釋，乃基於污染自己清理 原則，主管機關僅係立於輔佐督促立場而不自行介入為主要 論據。原判決先論述土污法第22條第1項之整治計畫與同法 第38條第1項第2款規定之關係，認為就整治計畫應先命補正 而不得自行介入變更整治計畫，即謂「污染行為人如未於期 限（含展延期限）內提送整治計畫，或縱使提送書面計畫但 其整治計畫顯然無從執行而無法經由命其補正之方式完善其 整治計畫時，主管機關除得依土污法第37條規定以其未提送 而據為裁罰外，此際主管機關即有必要依據土污法第22條第 1項（本院按：原判決所載第22條第1項並未有自行介入之文 字，應係第22條第4項之誤）規定斟酌自行介入清理，惟若 污染行為人提送之整治計畫仍有補正可能，基於污染自己清 理原則且主管機關尚無介入必要時，主管機關則得於污染行 為人應補正而不補正時依據土污法第38條第2項第2款規定對 污染行為人採取低度之處罰」（原判決第26頁第23行至第27 頁第5行）繼而論述第22條第4項前段之變更計畫與補正關係 ：「以此反觀變更整治計畫規範，無論是污染行為人依據土 污法第22條第4項前段規定提送變更整治計畫，或主管機關 依同項後段規定命污染行為人提送變更整治計畫時，同理亦 應係污染行為人未依限提送變更整治計畫，或縱使提送書面 計畫但其變更整治計畫顯然無從執行而無法經由命其補正之 方式完善其變更計畫時，主管機關方得依土污法第37條規定 予以裁罰並依同法第22條第4項後段規定自行介入清理。至 於污染行為人提送之變更整治計畫仍有補正可能時，為貫徹 污染自己清理原則且主管機關亦認其尚無介入清理必要時， 本應許其補正後再行提送，否則主管機關如逕認其已該當土 污法第37條之『未提送』要件，等同說明污染行為人所提變 更整治計畫已不適當由其自己清理，而有由主管機關介入清 理之必要。」（原判決第27頁第5行至第17行）等情。 但原判決上開解釋，其違誤在於將土污法第22條第4項後段 規定，與同法第38條第2項第2款規定作錯誤的連結，並據為 合目的性解釋方法之基礎。然而土污法第22條第4項後段關 於主管機關自行介入只有規定：「……主管機關亦得視事實 需要，依規定自行或……變更整治計畫。」亦即主管機關自 行介入之要件僅為「視事實需要」之不確定法律概念，此外 並無其他任何條文規定，主管機關應命補正後始得自行介入 變更整治計畫，命補正並非主管機關介入變更整治計畫之要 件，亦即主管機關不是一定要經過補正始得自行介入變更整 治計畫。土污法第38條第2項第2款規定，與土污法第22條第



4項後段規定是二件事情，一是為應補正而未完成補正之處 罰，另一則是主管機關「視事實需要」之介入變更整治計畫 ，二者構成要件不同。不只介入與補正無法連結，甚至縱使 主管機關尚未命補正3次（所以也無依第38條第2項第2款規 定處罰可言），為免污染行為人拖延整治期程，當然也可因 主管機關「視事實需要」依第22條第4項後段規定應直接自 行介入。所以命補正與否，已與自行介入整治計畫無關，則 原判決更進一步據之連結到變更計畫未命補正，即不得直接 適用土污法第37條而處罰，原判決將命補正而未補正，解釋 成土污法第37條處罰變更計畫「未提送」構成要件的一種型 態，自係法律解釋方法錯誤，屬「判決違背法令」，應予廢 棄。
再者，原判決既認定「整治計畫因污染行為人或主管機關依 土污法第22條第4項規定認原訂整治計畫窒礙難行而有變更 必要時，該項變更係僅就原訂整治計畫部分調整其執行方案 ，立法者為免污染行為人藉機拖延整治期程，不僅未明定提 出期限（允許主管機關自行裁量），也無容許展延之規定， 甚至不容許污染行為人提出之變更整治計畫雖有補正必要， 須經書面通知3次補正仍未補正時而得採取之低度處罰規定 」（原判決第26頁第9行至第15行）已認定變更計畫採較為 嚴苛標準，而不得命補正。嗣又如前引原判決所述，以並無 關係之土污法第22條第4項後段規定得自行介入為理由，而 認為變更計畫得命補正，原判決理由前後矛盾，亦有違誤。 綜上所述，原判決既有如上所述之違法，並影響判決結論， 故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。又因本 件事實尚有由原審再為調查之必要，本院尚無從自為判決， 爰將原判決廢棄，發回原審再為調查後，另為適法之裁判。 此外，上訴人係認定被上訴人未依規定提出整治變更計畫， 違反土污法第22條第4項規定，案由上訴人依同法第37條規 定，以106年6月12日府環土土裁字第106060012號裁處書裁 處100萬元罰鍰及環境講習2小時，並以106年6月20日府環稽 字第1060630217號函檢送（以上裁處書及函，原審併稱原處 分），送達被上訴人，則該106年6月20日府環稽字第106063 0217號函僅係檢送裁處書，並重復裁處書所命繳納期限，並 依法律規定記載逾期未繳納，移送執行等意旨，尚非有規制 效力之行政處分，不得以之為撤銷訴訟之標的，被上訴人於 原審訴之聲明係將上述裁處書及函列為撤銷之標的，本件既 經發回，原審自應為適法之處置，附此敘明。
陸、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。




中　　華　　民　　國　　109　 年　　7　　 月　　9　　 日 最高行政法院第四庭
審判長法官　鄭　小　康
法官　林　文　舟
法官　帥　嘉　寶
法官　林　玫　君
法官　劉　介　中

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中　　華　　民　　國　　109　 年　　7　　 月　　9　　 日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　劉　柏　君