高雄高等行政法院判決
109年度訴字第10號
民國109年6月10日辯論終結
原 告 潘秀敏
訴訟代理人 余景登 律師
被 告 高雄市政府都市發展局
代 表 人 林裕益
訴訟代理人 陶建中
李玉婷
上列當事人間社會福利事件，原告不服高雄市政府中華民國108
年11月15日高市府法訴字第10830948100號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
緣原告前於民國99年4月16日，以其二哥潘春福所有之高雄 縣○○鄉○○村○○路000號房屋（下稱系爭房屋）遭莫拉 克颱風毀損，且其為潘春福之繼承人身分，向改制前高雄縣 政府提出配住永久屋之申請。案經改制前高雄縣政府審查結 果，發現當時原告之配偶劉天福（嗣於99年6月7日與原告離 婚，復於103年7月15日與原告再婚）業於99年3月1日以其設 籍之高雄縣○○鄉○○村○○路000號房屋遭莫拉克颱風毀 損為由，申請核配永久屋，乃以99年6月30日府工宅字第099 0169853號函請內政部營建署釋示，嗣內政部營建署以99年7 月7日營署管字第0990043802號函復改制前高雄縣政府，內 容略以：「說明：……二、有關永久屋之核配係以災前（98 年8月8日前）現況為原則，本案潘秀敏女士（即原告）與劉 天福先生既於災後離婚，仍應依本署99年4月6日營署管字第 0990020549號函規定辦理；另永久屋之興建旨在安置災民解 決其居住問題，本案潘秀敏女士之繼承案件，請貴府依永久 屋興建意旨與民間認養團體協商是否予以核配。」等語。改 制前高雄縣政府遂以99年10月15日府工宅字第0990261892號 公告劉天福核配永久屋乙戶，並以99年12月21日府工宅字第 0990336684A號公告以原告所請屬重複申請為由，將其列為 不合格戶，然原告並未就上開改制前高雄縣政府99年12月21 日公告提出行政救濟。嗣原告於108年8月30日以書面提出陳 情，主張系爭房屋原所有權人潘春福及其家人均於莫拉克風
災死亡，該屋由原告繼承，請求被告核配高雄市甲仙區五里 埔永久屋乙戶予原告，以作為祭拜潘春福及其家人之處所， 被告乃以108年9月16日高市都發住字第10833617900號函復 原告，內容略以：「說明：……二、依內政部『民間團體興 建永久屋申請資格與分配』之規定，及內政部營建署99年7 月7日營署管字第0990043802號函釋：『永久屋核配以災前 98年8月8日前現況為原則，雖各自設於不同戶籍且持有房屋 所有權，仍擇一申辦並核配1戶永久屋為限』之規定，永久 屋公告核配予劉天福（現為臺端配偶）在案，查臺端之戶籍 仍設籍於配偶劉天福永久屋地址，為共同生活之家庭，依上 列函示，臺端之申請案歉難同意。」等語。原告不服，提起 訴願，遭訴願機關高雄市政府以上開被告108年9月16日函僅 係就原告陳情事項所為單純之事實敘述及說明，並非行政處 分為由，決定訴願不受理，原告仍表不服，遂提起本件行政 訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、系爭房屋為原告之自有房屋，稅籍證明書記載面積287.2平 方公尺，於98年間因莫拉克颱風而毀損，迄未受配住，原告 因而依「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」（下稱「 永久屋之申請資格與分配」規則）規定，向被告申請配住永 久屋，經被告以108年9月16日高市都發住字第10833617900 號函予以否准，內容略以：「依內政部『民間團體興建永久 屋申請資格與分配』之規定，內政部營建署99年7月7日營署 管字第0990043802號函釋：『永久屋核配以災前98年8月8日 前現況為原則，雖各自設於不同戶籍且持有房屋所有權，仍 擇一申辦並核配1戶永久屋為限』之規定，永久屋公告核配 予劉天福（現為臺端配偶）在案，查臺端之戶籍仍設籍於配 偶劉天福永久屋地址，為共同生活之家庭，依上列函示，臺 端之申請案歉難同意。」等語。原告不服，提起訴願，遭訴 願機關高雄市政府以被告並未就原告之申請案，重新為實體 上審查並作成另一處分，僅為引述先前之決定，係單純事實 之敘述說明，並非行政處分，原告對被告前揭函文提起訴願 ，自非法之所許等由，決定不受理。
2、惟按行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，如不因該項 敘述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，不得對之提 起訴願；惟若行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准 駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認 其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非 行政處分（臺北高等行政法院106年度訴字第1152號判決意
旨參照）。查被告不僅於108年9月16日函為「臺端之申請案 歉難同意」之具體駁回申請表示，且記載「查臺端之戶籍仍 設籍於配偶劉天福永久屋地址，為共同生活之家庭」之駁回 事實及理由，可知上開被告108年9月16日函難謂非行政處分 。是本件應准原告依行政訴訟法第5條第2項規定，經依訴願 程序後，提起課予義務訴訟，請求被告應為特定內容之行政 處分。
3、再者，關於改制前高雄縣政府99年5月11日府工宅字第09901 24383號公告高雄縣月眉及五里埔永久屋受理申請截止日至 99年5月31日止，係便於行政作業，而為該階段之申請截止 日而已，如仍有剩餘永久屋可供分配者，並不妨礙原告依「 永久屋之申請資格與分配」規則之規定申請分配剩餘之永久 屋。況且，目前尚有多餘之永久屋可供配住，亦經被告於訴 訟中陳述甚明。
4、系爭房屋係經核發稅籍證明之房屋，確實為莫拉克風災之「 房屋毀損戶」，面積287.2平方公尺，而戶內實際居住之原 告二哥潘春福一家3代12人，均不幸往生，且無其他人就系 爭房屋申請配住，並不違反「配住1戶為限」之規定。被告 主張夫妻不能各分配1戶永久屋之核配原則，不僅「永久屋 之申請資格與分配」未有限制規定，且觀諸「申請民間團體 興建重建住宅（永久屋）之問答集」，亦未有具體記載；又 被告主張夫妻不可各配1戶永久屋之核配原則，迄未提出與 民間認養興建團體協商之調整依據，亦未提出「行政院莫拉 克颱風災後重建推動委員會」98年9月30日第6次委員會議、 98年10月14日第7次委員會議、98年11月25日第8次委員會議 、99年1月18日第16次工作小組會議、99年2月9日第17次工 作小組會議研商討論「永久屋之申請資格與分配」之過程及 依據為證，是被告否准核配永久屋予原告，違反依法行政原 則及法律保留原則，實無理由。
(二)聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應作成准予原告配住34坪永久屋乙間之行政處分。三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、有關原告108年8月30日所陳情內容非屬依法申請之案件，且 被告就該陳情內容所為之回復內容（108年9月16日高市都發 住字第10833617900號函），其性質非屬行政處分，原告提 起本件課予義務訴訟，於法未合。茲說明如下：㈠本件原告 於99年4月16日向改制前高雄縣政府提出核配永久屋之申請 ，經改制前高雄縣政府以其配偶劉天福已申請核配，原告為
重複申請等由，於99年12月21日以府工宅字第0990336684A 號公告將原告列為不合格戶，因原告並未對之提起行政救濟 ，故上開將原告列為不合格戶之處分，業已確定在案。嗣原 告於108年8月30日向高雄市政府提出陳情書，請求高雄市政 府應核配甲仙區五里埔永久屋予原告，理由略以：原高雄縣 ○○鄉○○路000號房屋原為原告二哥潘春福所有，其於莫 拉克風災時受災死亡，然上開房屋於99年1月起納稅義務人 已變更為原告，高雄市政府應核配永久屋乙戶予原告，以補 償其所受損害，並作為祭拜潘春福及其家人之處所等語。核 原告該項申請並無法令上依據，其性質僅屬陳情，故並無「 依法申請之案件」存在。㈡又被告108年9月16日高市都發住 字第10833617900號函內容，係針對原告申請核配永久屋之 陳情事項，向原告說明：依內政部「永久屋之申請資格與分 配」規則之規定，及內政部營建署99年7月7日營署管字第09 90043802號函釋：「永久屋核配以災前98年8月8日前現況為 原則，雖各自設於不同戶籍且持有房屋所有權，仍擇一申辦 並核配1戶永久屋為限」之規定，永久屋公告核配予劉天福 （現為原告配偶）在案，且原告之戶籍仍設籍於其配偶永久 屋地址，為共同生活之家庭，依上列函示，原告之申請案歉 難同意等語，核僅係就原告陳情事項所為單純之事實敘述及 說明，並未改變先前已決定之事實基礎及規制性結論，不因 該項敘述或說明而產生新法律效果。是以，被告既未就原告 所提性質屬陳情之申請案，重新為實體上審查並作成另一處 分，僅為引述先前之決定，係單純事實之敘述說明，非屬行 政處分。㈢準此，被告108年9月16日高市都發住字第108336 17900號函，並未符合「人民因中央或地方機關對其(原告) 依法申請之案件，予以駁回」要件，則原告對之提起本件課 予義務訴訟，於法即有未合。
2、縱認原告108年8月30日陳情事項屬依法申請之案件，被告對 之應為不予受理或否准處分，分述如下：
(1)關於應為不予受理處分部分：
A、按內政部營建署99年3月9日營署管字第0992904055號函修正 之「永久屋之申請資格與分配」規則，其性質屬行政程序法 第159條第2項第2款之行政規則，即有關業務處理方式之一 般性規定。而由行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會前於 103年8月22日即以重建行字第1030002612號函請有關部會及 縣市政府應於莫拉克颱風災後重建特別條例廢止（103年8月 29日期滿廢止）後，自行公告停止適用或廢止相關法規一節 ，可得知莫拉克颱風災後重建特別條例之相關規定（如本件 之「永久屋之申請資格與分配」規則），早有因法規之廢止
致失其依據，而無單獨施行必要，致應依法制程序，辦理公 告停止適用情事。是以，原告依據上開「永久屋之申請資格 與分配」規則，請求分配永久屋，是否具適法性，不無疑問 。
B、又「永久屋之申請資格與分配」規則縱具適法性，而按司法 院釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關 於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施 應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何， 應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社 會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項 ，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政 機關整體性考量之自由形成空間（最高行政法院103年度判 字第151號判決意參旨照）。經查，「永久屋之申請資格與 分配」規則僅係就永久屋申請資格及分配事項作簡略性規範 ，容有規範事項不足以應付實際情形情事，其中關於永久屋 受理申請期間一事，即是其例。是以，改制前高雄縣政府於 99年5月11日即以府工宅字第0990124383號公告：「本縣月 眉及五里埔永久屋受理申請截止日至99年5月31日止」。又 永久屋分配事件之性質屬給付行政措施，應無疑問，故改制 前高雄縣政府自有決定永久屋受理期間之形成空間，則其公 告永久屋受理申請截止日至99年5月31日止，諒係綜合考量 永久屋興建進度、申請案件審查量能及須儘速滿足災民居住 需求等因素後，所為之裁量，自無違反法律保留原則之疑慮 ，且應予以尊重。準此，原告既遲至99年5月31日後之108年 8月30日始再提出本件永久屋配住之申請，則被告依永久屋 之申請資格與分配及前揭高雄縣政府99年5月11日公告規定 ，自應為不受理處分。
(2)關於應為否准處分部分：本件爭點應為房屋所有權人及其房 屋於莫拉克風災時死亡（含災害發生時同住之配偶及其他同 居者）與滅失者，房屋所有權人之法定繼承人得否申請核配 永久屋？關於上述爭點，不論「永久屋之申請資格與分配」 規則及後述之2問答集內容，均未有明確規範，惟被告基於 下列理由，認該等規定係有意排除繼承人申請獲配永久屋， 故應採否定見解，說明如下：
A、依「永久屋之申請資格與分配」規則，已明定分配永久屋之 政策目的：由永久屋分配原則之前言記載「內政部為利民間 團體興建之永久屋順利分配，儘速解決災民居住問題」等語 觀之，即可具體且明確得知核配永久屋之政策目的係為解決 因受莫拉克風災影響，致無屋或無合適房屋居住災民之居住 問題而設，而與財產損害之賠償或財產損失之補償無涉。
B、另「永久屋之申請資格與分配」規則之規定，僅係就永久屋 申請資格及分配事項作簡略性規範，容有規範密度不足以應 付實際情形情事，已如前述，故其第3點乃明定：「以上核 配原則，縣（市）政府得與民間認養興建團體協商，斟酌實 際情形後調整之，若經雙方協商確認有不宜核配之情形，得 不予核配永久屋。」又內政部營建署為使民眾易於瞭解與永 久屋申請有關之重要細節性及技術性規定，乃製作「申請民 間團體興建重建住宅（永久屋）之問答集」及「莫拉克風災 問答集」，藉此除使民眾瞭解並有所遵循外，亦使受理機關 就特定事實之存否，有統一之認定標準，以縮短申請案件之 審查時間。準此，該二問答集中所呈現或隱含之法理或價值 ，應可作為探求本件爭議問題解答時之參考。基於同一旨趣 ，99年間永久屋申請受理期間及其前後之相關函釋或法規， 亦同。
(A)關於「申請民間團體興建重建住宅（永久屋）之問答集」部 分：
a、「一、莫拉克颱風受災戶如何申請民間團體興建之永久屋？ 答：……可由本人、配偶或災前同一戶籍內直系親屬中之一 人提出，不得重複申請。……。」按該則問答所預設情境之 一係在取得房屋毀損戶證明下，房屋所有權人本人（即災後 仍生存者）、配偶或災前同一戶籍內直系親屬中之一人提出 ，其貫徹解決照顧災民居住問題之政策目的。
b、「四、申請永久屋，是否須由受災戶本人申請？答：得由自 有房屋所有權人本人（即災後仍生存者）、配偶或災前（98 年8月8日前）同一戶籍之直系親屬（繼承人除外）提出申請 配置永久屋。」按其亦貫徹解決照顧災民居住問題之政策目 的，惟該則問答內容與前則問答相較，係限縮得提出申請之 直系親屬範圍。
c、「八、戶口家人居多，目前想分戶（分家），是否分戶後可 取得永久屋？答：申請配置永久屋以戶為單位，並以災前（ 98年8月8日前）於該自有房屋設有戶籍者為限，嗣後新增分 戶（分家）者不得另行申請分配永久屋。」
d、「三十八、莫拉克風災後因故而有繼承者，如何分配永久屋 ？答：……災後房屋所有權人因故而另有法定繼承人者（依 民法第1138條規定），除需由相關法定繼承人協調確定永久 屋登記對象外，並可採下列方式辦理核配：……。」按該則 問答所預設情境係房屋所有權人於莫拉克風災後，始發生死 亡事實，其定明房屋所有權人繼承人得否及應如何決定登記 名義人等。該情境與系爭申請明顯不同，自無法推論得出原 告得以該則問答為據，申准獲配永久屋之結論。
(B)關於「莫拉克風災問答集」部分，其中第1則、第2則及第5 則問答內容分別與前揭a、b、c相同，茲不贅述。 (C)內政部營建署99年4月6日營署管字第0990020549號函略以： 「說明：……二、依『莫拉克颱風災後重建特別條例』規定 ，重建住宅（永久屋）之興建旨在安置災民解決其居住問題 ，並非財產權之賠償。」其亦重申如「永久屋之申請資格與 分配」規則前言所明定之為解決災民居住問題，始興建及分 配永久屋意旨。
(D)內政部99年1月25日臺內營字第0990800534號令修正之「莫 拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住 宅分配辦法」第10條第1項、第2項規定：「（第1項）申請 政府興建之重建住宅者，應具備下列條件之一：……。（第 2項）前項之申請人，指住屋之所有權人本人、配偶或同一 戶籍之直系親屬；並以戶為單位。」該條項其所明定之申請 人範圍，與申請民間團體興建永久屋相同。
(E)綜上可知，分配永久屋之政策目的係為解決因受莫拉克風災 影響，致無屋或無合適房屋居住災民之居住問題而設，而與 財產損害之賠償或財產損失之補償無涉；又申請人原則上限 於非風災時死亡之所有權人本人、配偶或災前（98年8月8日 前）同一戶籍之直系親屬（繼承人除外）。
C、經查，原告於98年8月8日莫拉克風災發生時，係設籍於改制 前臺南縣○○鄉○○○路00號，並非設籍於其二哥潘春福所 設籍之改制前高雄縣○○鄉○○村○○路000號，且原告108 年10月5日訴願書載明：「訴願人潘秀敏在與配偶結婚前實 際上居住於娘家小林村14鄰忠義路111號房屋」等語，可知 原告於莫拉克風災發生時，亦未居住於其二哥潘春福所設籍 之改制前高雄縣○○鄉○○村○○路000號房屋。又原告於 108年8月30日提出申請時，其陳情書清楚載明：「說明：… …二、……陳情人為祭拜二哥潘春福導致夫妻失和離婚。二 哥潘春福全家死亡後未獲政府核配永久屋作為永久祭拜處所 ，以慰亡靈，……。」等語，益證原告申請永久屋目的係為 追念、憑弔其二哥及家屬，而與解決災民居住問題之政策目 的不合，自不應獲准分配。準此，原告之申請既不符合分配 永久屋之政策目的，則其縱有原告所稱之已合於永久屋分配 原則第1點第2款有關「未設有戶籍者」部分規定情形，亦無 礙於不應獲准分配之結論。
D、原告固於109年4月9日鈞院行準備程序中，主張內政部營建 署99年7月7日營署管字第0990043802號函內容，欠缺法律上 依據等語。惟按法務部104年8月13日法律字第10403509200 號函釋：「主管機關因基於職權執行特定法律規定而依據行
政程序法第159條作出必要之釋示供下級機關或屬官行使職 權依據，並無違背法律保留原則及處罰法定原則，……。」 經查，前揭營建署99年7月7日函之性質既屬解釋性行政規則 ，依前揭法務部104年8月13日函釋意旨，自無違背法律保留 原則。又被告108年9月16日高市都發住字第10833617900號 函之內容，縱有未盡妥善之處，惟亦無礙於原告申請不應獲 准分配之結論。
E、至原告向高雄市政府陳情，請求提供場所以利祭拜其二哥乙 事，業經高雄市政府民政局101年3月12日高市民政宗字第10 130479300號函復原告略以：「說明：……二、莫拉克颱風 重創小林地區，為使亡者之靈得到安息並讓後人有追念、憑 弔處所，由小林當地與政府部門規劃興建『小林公祠』，祠 內前廳放置罹難者總牌位、後廳牆位則為每一位罹難者之銘 牌，『小林公祠』業於101年1月15日完成安座落成典禮，… …。三、經查，臺端親人（門牌地址：小林里忠義路111號 ）名諱亦安置於小林公祠內，臺端如祭拜所需，請至小林公 祠。」等語，併此敘明。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：⑴被告108年9月16日高市都發住字第10833617900號 函，是否為行政處分？⑵被告否准原告請求核配1戶永久屋 ，是否合法？
五、本院的判斷：
(一)前提事實：
如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原 告108年8月30日陳情書乙紙、潘春福之全戶戶籍謄本乙份、 改制前高雄縣政府地方稅務局房屋稅籍證明書二紙、申請民 間團體興建重建住宅(永久屋)之問答集乙份、莫拉克風災問 答集乙份、原告申請配住永久屋之切結書二紙、內政部營建 署99年7月7日營署管字第0990043802號函乙紙、改制前高雄 縣政府99年10月15日府工宅字第0990261892號公告乙紙、「 永久屋之申請資格與分配」規定乙份、被告108年9月16日高 市都發住字第10833617900號函、訴願決定書附卷可稽，堪 予認定。
(二)被告108年9月16日高市都發住字第10833617900號函，核其 性質，應屬行政處分，說明如下：
1、按永久屋之申請與分配，乃係政府機關結合民間團體之給付 行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何 一群體、何種事項為給付，給付之種類，期限為何，行政機 關自得基於其行政之積極性，酌量當時之社會風俗民情，及 是否仍有多餘之永久屋可受分配，而有自由形成空間。因此
，對於人民基於不同之請求事由或已逾期申請之案件，行政 機關予以受理後，仍予以實體之審查，並為准駁之答覆者， 則人民要尚非不能對於駁回之處分，表示不服，而提起行政 救濟。本件原告前雖於99年4月16日向改制前高雄縣政府提 出核配永久屋之申請，惟該次申請之理由係基於其為系爭房 屋所有權人潘春福之繼承人身分為之；嗣原告於108年8月30 日向高雄市政府提出陳情書，請求高雄市政府應核配甲仙區 五里埔永久屋予原告，核其理由略以：系爭房屋於99年1月 起納稅義務人已變更為原告，高雄市政府應核配永久屋乙戶 予原告，以補償其所受損害，並作為祭拜潘春福及其家人之 處所等語。是綜觀原告前後二次申請之理由，並非完全相同 ，故被告於審酌分配永久屋之政策目的係為解決因受莫拉克 風災影響，致無屋或無合適房屋居住災民之居住問題而設， 而原告申請分配永久屋與上開政策目的不合，乃駁回原告之 請求。則原告對被告該次之駁回申請不服，自得循序提起行 政訴訟救濟。
2、其次，行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表 示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准 駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處 分。查，原告前以其二哥潘春福所有之系爭房屋遭莫拉克颱 風毀損，迄未受配住，且其為潘春福之繼承人身分，而依首 揭「永久屋之申請資格與分配」規則之規定，向被告提出配 住永久屋之申請。觀諸被告不僅於108年9月16日函為「臺端 之申請案歉難同意」之具體駁回申請表示，且記載「查臺端 之戶籍仍設籍於配偶劉天福永久屋地址，為共同生活之家庭 」之駁回事實及理由，故從被告上開函所敘述之事實及理由 之說明內容，足以認被告對原告之申請已進入實體之審查， 並有准駁之意思表示，從而上開被告108年9月16日函難謂非 行政處分，原告不服被告之上開函覆，自得提起行政訴訟救 濟。再者，「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件， 予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴 願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應 為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定 有明文。準此，人民依該條項規定而提起不服駁回處分之課 予義務訴訟，固須主張自己的權利或法律上利益因行政機關 的駁回處分而受到侵害，惟人民只要有上開主張即為已足， 至於是否真的有自己的權利或利益受到侵害，則乃是有無理 由之問題。是本件原告不服被告108年9月16日高市都發住字 第10833617900號函，經依訴願程序後，依行政訴訟法第5條 第2項規定，提起不服駁回處分之課予義務訴訟，請求被告
應作成准予配住永久屋之為特定內容之行政處分，依法尚無 不合。被告辯稱上揭函文僅係事實通知，非行政處分，原告 不能提起行政訴訟云云，尚非可採。
(三)被告否准原告請求核配乙戶永久屋，依法並無不合。茲說明 如下：
1、原告請求核配乙戶永久屋，無非基於：原告之二哥潘春福所 有之系爭房屋前遭莫拉克颱風毀損，而戶內實際居住之潘春 福一家3代12人，均不幸往生，至無其他人就系爭房屋申請 配住，而原告為潘春福之繼承人，該屋由原告繼承，因而依 「永久屋之申請資格與分配」之規定，請求被告核配高雄市 甲仙區五里埔永久屋乙戶予原告，以作為祭拜潘春福及其家 人之處所等語，為其請求之理由。
2、查「永久屋之申請資格與分配」規則，係內政部為利民間團 體興建之永久屋順利分配，盡速解決災民居住問題，依多次 召集各方政府及民間團體開會協商取得共識，採從寬認定方 式研訂，並歷經「行政院莫拉克風災重建推動委員會」98年 9月30日第6次委員會議、98年10月14日第7次委員會議、98 年11月25日第8次委員會議、99年1月18日第16次工作小組會 議、99年2月9日第17次工作小組會議討論通過，多次修正放 寬，有關永久屋之配住對象為縣（市）政府核定「房屋毀損 戶」或「核定遷居遷村戶」或「安全堪虞地區遷居戶」或「 安置用地範圍內拆遷戶」，並由各縣（市）政府採以「戶」 為單位受理前述對象提出申請，再依所定資格規範進行審查 及核配，此觀上開規則之前言自明（本院卷第27頁）。又依 該規則訂定內容及過程觀之，顯然非屬制定法或授權命令， 性質上應屬內政部於其職權範圍內，為順利分配民間團體興 建之永久屋，解決災民居住問題所制定之行政規則。惟該規 則既係內政部指示各縣（市）政府應如何對莫拉克風災受災 戶分配永久屋之給付行政任務，且經函送各相關縣市政府據 以適用，而發生「事實之外部效力」，依行政自我拘束原則 ，或信賴保護原則之要求，此事實外部效力亦具有法律意義 ，產生「法律外部效力」，則凡符合永久屋之配住資格者， 即得依該規範之外部法律效力向各縣（市）政府申請獲配永 久屋，再由各縣（市）政府審查是否符合資格並決定是否核 配。
3、再者，有關「永久屋之申請資格與分配」規則，僅係就永久 屋申請資格及分配事項作簡略性規範，容有規範密度不足以 應付實際情形情事，例如︰房屋確實為莫拉克風災沖毀，而 戶內實際居住者均不幸同時往生，且無其他人就系爭房屋申 請配住，則原房屋之所有權人之法定繼承人，可否請求核配
永久屋乙戶，則未有具體規定，值此情形，各縣（市）政府 審查是否符合資格並決定是否核配，自得參考該規定第3點 ：「以上核配原則，縣（市）政府得與民間認養興建團體協 商，斟酌實際情形後調整之，若經雙方協商確認有不宜核配 之情形，得不予核配永久屋。」及斟酌分配永久屋之政策目 的，以作為核配之標準。
4、本院認為，由「永久屋之申請資格與分配」規則之前言記載 「內政部為利民間團體興建之永久屋順利分配，儘速解決災 民居住問題」等語觀之，即可具體且明確得知核配永久屋之 政策目的係為解決因受莫拉克風災影響，致無屋或無合適房 屋居住災民之居住問題而設，而與財產損害之賠償無涉。申 言之，房屋確實為莫拉克風災沖毀，而戶內實際居住者均不 幸往生，因同戶內已無倖存災民之居住問題亟待解決，自無 另予分配永久屋予原房屋所有權人之法定繼承人之必要性。 此外，內政部營建署為使民眾易於瞭解與永久屋申請有關之 重要細節性及技術性規定，乃製作「申請民間團體興建重建 住宅（永久屋）之問答集」及「莫拉克風災問答集」，藉此 除使民眾瞭解並有所遵循外，亦使受理機關就特定事實之存 否，有統一之認定標準。其中，關於「申請民間團體興建重 建住宅（永久屋）之問答集」部分，第一則：「一、莫拉克 颱風受災戶如何申請民間團體興建之永久屋？答：……可由 本人、配偶或災前同一戶籍內直系親屬中之一人提出，不得 重複申請。……。」及第四則：「四、申請永久屋，是否須 由受災戶本人申請？答：得由自有房屋所有權人本人（即災 後仍生存者）、配偶或災前（98年8月8日前）同一戶籍之直 系親屬（繼承人除外）提出申請配置永久屋。」即可看出， 其申請核配永久屋之符合資格者，乃限於房屋所有權人本人 、配偶或災前同一戶籍內直系親屬中之一人提出，且須限於 即災後仍生存者，而將繼承人排除在外，用以其貫徹解決照 顧災民居住問題之政策目的。至於第三十八則：「三十八、 莫拉克風災後因故而有繼承者，如何分配永久屋？答：…… 災後房屋所有權人因故而另有法定繼承人者（依民法第1138 條規定），除需由相關法定繼承人協調確定永久屋登記對象 外，並可採下列方式辦理核配：……。」雖有涉及繼承問題 ，惟觀其題意，該則問答所預設情境係房屋所有權人於莫拉 克風災後，始發生死亡事實，其定明房屋所有權人繼承人得 否及應如何決定登記名義人等。該情況與本件原告申請核配 永久屋之情形，明顯不同，自無法以上則問答內容，推論出 原告得據此申准獲配永久屋之結論（以上可參原處分卷第44 ～58頁）。此外，關於「莫拉克風災問答集」部分，其中第
一則、第二則及第五則問答內容分別與前揭說明大抵相同（ 可參原處分卷第59～68頁），不再贅述。經查，本件原告於 108年8月30日提出申請時，其陳情書清楚載明：「說明：… …二、……陳情人為祭拜二哥潘春福導致夫妻失和離婚。二 哥潘春福全家死亡後未獲政府核配永久屋作為永久祭拜處所 ，以慰亡靈，……。」等語，是原告申請永久屋目的係為追 念、憑弔其二哥及家屬，核與解決災民居住問題之政策目的 不合，自不應獲准分配。
5、至於原告主張其為系爭房屋之繼承人，而系爭房屋戶內實際 居住之原告二哥潘春福一家3代12人，均不幸往生，且無其 他人就系爭房屋申請配住，則原告申請分配永久屋1戶，並 不違反「配住1戶為限」之規定等語，並提出高雄市東區稅 捐稽徵處99年房屋稅繳款書乙紙為證(訴願卷第47頁)。惟查 ，上開房屋稅繳款書係就系爭房屋於莫拉克風災前所欠繳之 房屋稅，因原告為系爭房屋所有人之繼承人，高雄市東區稅 捐稽徵處乃以原告為納稅義務人向其發單催繳，核與本件認 定永久屋分配之資格無關。況系爭房屋既於莫拉克風災遭大 水沖毀，該房屋已不存在，原告又何來繼承系爭房屋而成為 所有權人？是原告上開主張，顯不足採。
6、綜上可知，分配永久屋之政策目的係為解決因受莫拉克風災 影響，致無屋或無合適房屋居住災民之居住問題而設，而有 資格申請核配永久屋者，又以房屋所有權人本人、配偶或災 前同一戶籍內直系親屬中為限，且須限於即災後仍生存者， 始得為之。職是之故，潘春福生前所有之系爭房屋，雖確實 於莫拉克風災遭水沖毀，且戶內實際居住之人，均不幸往生 ，無一倖免，則潘春福、配偶及其直系親屬等，已無人符合 可申請永久屋分配之資格，自不生後續尚有繼承申請核配永 久屋之權利之情形。是被告斟酌永久屋分配之政策目的，認 原告處境固值得同情，惟礙於原告之申請依法無據，認有不 宜核配之情形，乃否准原告請求核配1戶永久屋，依法並無 不合。
六、綜上所述，被告原處分以原告不符「永久屋之申請資格與分 配」規則之申請資格要件，否准其發配永久屋之申請，並無 違誤；訴願決定為不受理之決定，理由雖有可議，然結果並 無不同，應予維持。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處 分，並請求被告應依其申請，作成准予原告配住34坪永久屋 乙間之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明 確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故 不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎
法官 邱 政 強
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│