高雄高等行政法院判決
108年度訴字第403號
民國109年5月14日辯論終結
原 告 李岱蓉
被 告 臺南市政府工務局
代 表 人 蘇金安
訴訟代理人 翁順衍
王力安
上列當事人間確認行政處分無效事件，提起行政訴訟，本院判決
如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要:
緣原告居住於門牌臺南市○○區○○街00號房屋，訴外人臺 南縣新化鎮農會（現更名為臺南市新化區農會，下稱新化農 會）於臺南市○○區○○○○○○○縣○○鎮○○○段000 ○號土地（下稱系爭土地）上建有門牌臺南縣○○鎮○○里 ○○街00○0號建物（下稱系爭倉庫建物），於民國85年11 月間向被告即改制前臺南縣政府工務局申請使用執照，經該 局於86年1月10日核發（86）南工局使字第79號使用執照（ 下稱原處分）在案。新化農會自100年2月起，在系爭倉庫建 物內設置大型冷藏櫃及相關設備機具，經營冷藏倉庫，因與 原告居住的房屋僅一空地之隔，製造噪音，影響原告居住安 寧暨健康甚鉅。原告遂以原處分違反都市計畫法等相關規定 為由，請求被告確認原處分無效，經被告於108年3月21日於 臺南縣政府線上即時服務系統回覆並無違誤。原告不服，遂 提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告向被告請求確認原處分無效，被告未予允許，並回復略 稱系爭倉庫建物僅於外牆懸掛分離式冷氣機，並無任何使用 動力以從事加工製造行為，未違反都市計畫法臺南市施行細 則（下稱臺南市細則）第14條規定。又原告對新化農會提起 排除侵害之民事訴訟，臺灣臺南地方法院101年訴字第207號 、臺灣高等法院101年度上易字第224號民事判決（下稱系爭 民事判決）雖認定原告權益受到侵害，卻未禁止新化農會之 不法行為，實質上不足以排除侵害。被告所為原處分，准許
新化農會將住宅區建築物作倉庫使用，設置冷藏機具，距原 告居住之房屋僅11公尺，終日製作低頻噪音，影響原告睡眠 安寧及健康，原告自屬原處分之法律上利害關係人，有即受 確認判決之法律上利益。
2、依臺南市細則第14條第1項第2款，內政部訂定發布之都市計 畫法臺灣省施行細則（下稱臺灣省細則）第15條第1項第2款 規定，住宅區之建築物不得為樓地板面積合計超過150平方 公尺之作業廠房。又依內政部訂定發布建築技術規則建築設 計施工編第270條第1款規定「作業廠房：指供直接生產、儲 存或倉庫之作業空間」，故系爭倉庫建物應屬禁止建築之作 業廠房。又依臺南市細則第33條第1款，臺灣省細則第32條 第1項第1款規定，住宅區之建蔽率限制，不得超過百分60。 惟系爭土地自60年起，即編定使用分區為住宅區，原處分准 許系爭倉庫建物使用面積，達473.69平方公尺，建蔽率約為 67.5%，已違反上開規定，剝奪居住「住宅區」人民之利益 ，有使人一望即知之重大明顯瑕疵，合於行政程序法第111 條第7款規定，應屬無效行政處分。
3、依臺南市細則第14條第1項第4款，臺灣省細則第15條第1項 第4款規定，住宅區不得作為裝卸貨物場所使用。新化農會 於系爭倉庫建物內，配置冷藏設備出租予農會會員或非會員 前往裝卸貨物之用，與原處分記載「用途：自用果菜倉庫」 不合，違反上開規定，顯有使人一望即知之重大明顯瑕疵， 合於行政程序法第111條第7款規定，應屬無效行政處分。(二)聲明︰確認原處分無效。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告就原處分僅有事實上利害關係，而不具法律上利害關係 ，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益。 2、原處分早於86年間作成，依行為時之都市計畫法、臺灣省細 則及相關法規，並未限制住宅區不得興建倉庫或供作冷藏貨 物之倉庫使用，臺南市細則係原處分作成後始發布，自無適 用於本件，故原處分記載用途為「自用果菜倉庫」，即無違 反上開規定。退步言之，縱認有臺南市細則之適用，然該細 則第14條第1項第2款規範對象為「作業廠房」用途，非指「 倉庫」用途，故原告認系爭倉庫建物應受150平方公尺之限 制，實有誤會。
3、新化農會領得「系爭倉庫建築」之使用執照後，實際上作「 自用」或「租賃」，與原處分之作成有無瑕疵，並無任何關 涉。縱將「自用倉庫」出租他人，未改變原領得使用執照「 倉庫」用途，亦無違反建築法之規定，原處分並無行政程序
法第111條第7款所謂之重大明顯瑕疵存在。(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、本案爭點︰
原處分有無行政程序法第111條第7款規定無效事由？五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭 土地使用分區證明書、土地登記簿謄本、臺南市政府線上即 時服務系統案號B-161556案件處理聯單暨其回覆、使用執照 申請書、使用執照即原處分附卷為證，可信為真實。(二)原處分無行政程序法第111條第7款規定無效事由： 1、適用之法規：
行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一 者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應 以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不 能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容 違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關 專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯 之瑕疵者。」
2、依行政程序法第111條之立法體例，可知其中第1款至第6款 為例示規定，第7款則為重大明顯瑕疵之概括規定，用以補 充前6款例示規定所未及涵蓋之情形。至於行政處分之瑕疵 性是否達重大明顯之程度，並非依當事人之主觀見解，亦非 以受法律專業訓練者之認識能力為標準，而係依一般具有合 理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社 會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「 在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，倘行政處分之 瑕疵尚未達到重大明顯之程度，一般人對其違法性的存在與 否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效 ，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已，尚不得 訴請確認為無效之行政處分。
3、新化農會向被告申請於系爭土地上建造自用果菜倉庫，經取 得建築執照後，再據以後續申請使用執照，經被告於86年1 月10日核發使用照即原處分，此有建造執照、使用執照申請 書、原處分在卷可證。依原處分即使用執照之書面內容，各 欄位載明：「台南縣政府工務局使用執照（86）南工局使字 第079號……起造人：臺南縣新化鎮農會。……。使用分區 ：住宅區。……。建築地點：新化市太平街18-2號。地號： 新平段513、533號。基地面積824.9平方公尺。……。第1層 面積462.53平方公尺，用途：自用果菜倉庫。……。工程造
價：新台幣231萬2千元。……。中華民國86年1月10日。」 等語，依其書面格式為形式上觀察，具備一般使用執照之必 要記載內容，核無令社會上一般人一望即知之重大明顯瑕疵 存在。
4、原告雖主張系爭土地為住宅區，依臺南市細則第14條第1項 第2款、第33條第1款（已廢止之行為時台灣省政府訂定發布 之臺灣省細則第16條第1項第2款、第30條第1款有類似規定 ）規定，住宅區土地及建築物不得為超過150平方公尺之作 業廠房，且建蔽率不得超過60%，原處分准予使用之第一層 建物面積達462.53平方公尺，且屬作業廠房性質，顯有違反 上開規定之瑕疵云云。惟查，原處分核准使用之系爭倉庫建 物，性質上是否屬於「作業廠房」，建物面積有無超過管制 比率，此等爭議須經事實調查、法規解釋涵攝之過程，始能 查知其違法之瑕疵事由存在，顯非社會一般人一望即可得知 之重大明顯瑕疵。是以，此等瑕疵是否存在，核屬判斷其是 否已達動搖原處分之適性法，得否提起撤銷訴訟請求撤銷違 法處分之問題，非屬行政程序法第111條第7款無效之事由。 原告執此主張原處分有重大明顯瑕疵而屬無效，容有誤會， 並無可採。
5、原告另主張新化農會取得被告所核發使用執照後，未依原處 分作「自用果菜倉庫」之用，竟對外出租，供承租人作為裝 卸貨物場所使用，顯有違反臺南市細則第14條第1項第4款、 臺灣省細則第15條第1項第4款規定之明顯重大瑕疵云云。依 原告之主張，縱認屬實，核係原處分作成後，新化農會之使 用方法有無違規之問題，核與原處分本身有無瑕疵乙節，並 無關涉。原告執此作為確認原處分無效之事由，並無可採。(三)按應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效訴訟，其未 經訴願程序者，應裁定移送訴願管轄機關，並以行政法院收 受訴狀之時，視為提起訴願，固為行政訴訟第6條第4項所明 定。惟倘行政處分之法定救濟期間已經過，已無從進行合法 之訴願程序，行政法院縱依上開規定移送於訴願管轄機關， 亦必因已逾訴願期間而遭駁回，行政法院自無庸為無益之移 送。又依訴願法第14條第2項規定意旨，利害關係人提起訴 願者，其訴願期間自知悉時起算30日。但自行政處分達到或 公告期滿後，已逾3年者，不得提起。經查，原告自100年間 起，因不堪噪音污染，多次向環保主管機關陳情，並於102 年間對新化農會提起系爭民事訴訟，此經本院調卷核對無誤 。是以，原告至遲於102年提起系爭民事訴訟，訴請新化農 會排除系爭倉庫建物供作冷藏庫使用所產生之噪音時，應已 知悉原處分之存在及其規制內容。再者，原處分於86年1月
間作成，處分相對人新化農會實際使用系爭倉庫建物，迄今 逾20餘年，而使用執照為表彰建物合法之重要文件，依一般 經驗常情，主管機關作成後不久，即會通知申請人領回，足 信原處分於86年間已送達新化農會。惟原告遲至108年10月1 6日始向本院起訴，揆諸前揭說明，不僅知悉已逾30日又1年 以上（因原處分並未為救濟期間教示而延長1年），亦顯逾 訴願法第14條第2項但書所定最長3年之訴願期間，本件已無 裁定移送訴願機關之實益，爰不另諭知移送訴願機關，併予 敘明。
六、綜上所述，原告上開主張，均無可採。被告所為原處分並無 行政程序法第111條各款或其他法定之無效事由，原告提起 本件訴訟，訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回。七、本案事證已明確，兩造其餘主張及陳述，核與本件判決結果 不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論︰原告之訴為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 109 年 6 月 4 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 109 年 6 月 4 日
書記官 宋 鑠 瑾