臺灣臺北地方法院民事判決
107年度重訴字第916號
原 告 台灣土地開發股份有限公司
法定代理人 邱復生
訴訟代理人 楊晉佳律師
林盈瑩律師
蕭鈺豈律師
翁韶毅律師
被 告 經濟部工業局
法定代理人 呂正華
訴訟代理人 毛國樑律師
複 代理人 蔡佩嬛律師
上列當事人間請求給付代墊款等事件，本院於民國109年5月4日
言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
原告主張：伊前身為台灣土地開發信託投資股份有限公司，於 民國82年間起受臺灣省政府建設廳（下稱省建設廳）委託辦理 花蓮萬榮工業區（於84年12月間正名為鳳林綜合工業區，下稱 鳳林工業區）及臺東池上綜合工業區（下稱池上工業區，與鳳 林工業區合稱系爭工業區）之期前作業。省建設廳於84年5 月 23日召開會議（下稱系爭84年5 月23日會議），決議編定期前 作業所需經費約新臺幣（下同）6000萬元，如因特殊事故政府 決定不開發時，伊所支付之費用由省府核實編列預算撥還。嗣 88年間省建設廳遭裁撤，被告於90年11月6 日召開會議（下稱 系爭90年11月6日會議）決議概括承受省建設廳所執行工業區 編定及管理等業務，並請花蓮、臺東兩縣政府評估系爭工業區 續辦之可能性，經兩縣府於91年間函覆不再繼續開發系爭工業 區後，開發業務已告終止。後被告分別於93年9 月13日、94年 6 月27日召開會議（下分稱系爭93年9 月13日會議、系爭94年 6 月27日會議）決議伊就系爭工業區報編開發期間代墊之費用 屬編定期間規劃調查費（下稱系爭調查費），而鳳林工業區、 池上工業區之調查費本金分別為965萬6313元、1154萬4810元 ，計息方式以不超過臺灣銀行基本放款利率為原則，並自費用 發生日起計息至93年9月30日止，且待伊將受託開發之工業區 結餘款及應解繳之費用繳交經濟部工業區開發管理基金（現名
為產業園區開發管理基金，下稱系爭工基金）後，被告即編列 預算歸墊。伊已於94年12月9 日依系爭94年6 月27日會議結論 解繳結餘款本息，而伊就鳳林工業區、池上工業區所代墊系爭 調查費所生利息分別為674 萬7666元、957 萬841 元，被告應 給付伊系爭調查費本息總計3751萬9630元，惟經伊於95年7月1 8日函催被告限於同年月31日前給付，迄今未獲清償，爰依系 爭84年5 月23日會議、系爭90年11月6 日會議及系爭93年9 月 13日會議之決議，請求被告如數給付等語，聲明：㈠被告應給 付原告3751萬9630元及自95年8 月1 日起至清償日止，按年息 5 ％計算之利息。㈡願供擔保請准宣告假執行。被告則以：原告與省建設廳間之契約應屬行政契約，系爭84年5 月23日會議決議之性質亦同，本件應由行政法院審理。若認 由本院審理，兩造業於系爭94年6月27日會議合意待原告完成 受託辦理工業區成本結算，並將成本結算之結餘款及應解繳系 爭工基金之款項繳交後，伊再依程序編列預算歸墊系爭調查費 ，原告自應受該會議結論之拘束，然原告未依該會議決議完成 「台中縣大里工業區」、「台中市『台中工業區一、二、三期』 、『台中工業區社區』、『台中工業區標準廠房』」、「花蓮縣光 華工業區一、二期」（下合稱大里工業區等三工業區）之成本 結算並將結餘款解繳至系爭工基金，原告既未履行其應先為給 付之義務，伊尚無給付系爭調查費本息之義務。又系爭94年6 月27日會議決議已約定系爭調查費本金之利息僅計算至93年9 月30日止，其後利息不得再請求，且系爭調查費本金之利息16 31萬8507元部分，依民法第207 條第1 項規定，不得滾入本金 再生利息，另原告所請求自95年8 月1 日起計付之利息，逾5 年消滅時效部分亦不得請求給付等語，資為抗辯，聲明：㈠原 告之訴及假執行之聲請均駁回。㈡如受不利判決，願供擔保請 准宣告免為假執行。
兩造不爭執之事項（見本院卷一第253-263頁、第268頁、第279 -283頁）：
㈠省建設廳於81至86年間，分別與花蓮縣政府、臺東縣政府推動 鳳林工業區及池上工業區之編定作業，並將編定工業區之期前 作業委託原告辦理。有關系爭工業區期前作業之經費如何支應 ，省建設廳於系爭84年5 月23日會議決議系爭工業區之編定期 前作業所需經費約6000萬元，由原告依有關規定辦理。如因特 殊事故政府決定不開發時，原告所支付之費用由省府核實編列 預算撥還。
㈡88年間精省後，省建設廳遭裁撤，原告於89年5 月12日發函臺 灣省政府表示因系爭工業區開發業務終止，請其歸還原告已墊 付之期前作業費用。被告於90年11月6 日召開「研商花蓮鳳林
綜合工業區及台東池上綜合工業區編定期前作業費用事宜」會 議（即系爭90年11月6 日會議），決議：原省建設廳所執行工 業區編定及管理等業務，移轉被告概括承受，並請花蓮、臺東 縣政府評估系爭工業區續辦之可能性。經花蓮、臺東縣政府於 91年間函覆被告不再繼續報編及開發系爭工業區後，系爭工業 區之開發業務已告確定終止。嗣原告分別於91年6 月7 日、同 年9 月23日函請被告儘速處理系爭工業區報編開發期間費用歸 墊事宜。
㈢被告於93年7 月16日召開「研商台開公司請求歸還其墊付花蓮 鳳林綜合工業區及台東池上綜合工業區編定期前作業費用案相 關事宜」會議，決議：請原告解繳應解繳而未解繳之工業區開 發管理基金及廠商退地應解繳之購地保證金，並儘速辦理已開 發完成工業區之成本假結算作業，以工業區及年度分別製作清 理計畫於文到一週內送被告辦理。
㈣被告於93年9 月13日召開「研商花蓮鳳林及台東池上綜合工業 區編定期前規劃調查費認定相關事宜」會議（即系爭93年9月1 3日會議），決議：原告就系爭工業區報編開發期間代墊之費 用應定為編定期前規劃調查費（即系爭調查費）；經討論後所 附單據中系爭調查費本金合計為1154萬4810元，另計息方式以 不超過臺灣銀行基本放款利率為原則，被告將依據前述內容辦 理簽報作業，俟同意後辦理後續事宜；並請原告將系爭調查費 本金費用計息至93年9月底之支出表（含明細）送被告，俾利 辦理後續簽報事宜。
㈤被告於94年6 月27日召開「研商台開公司請求歸還其墊付花蓮 鳳林綜合工業區及台東池上綜合工業區編定期前作業費用相關 事宜」會議（即系爭94年6月27日會議），決議：同意認列鳳 林工業區之調查費本金為965 萬6313元、池上工業區之調查費 本金為1154萬4810元，計息方式以不超過臺灣銀行基本放款利 率為原則，並自費用發生日起計息至93年9 月30日止；另請原 告儘速完成辦理工業區成本結算，系爭調查費將俟原告將結餘 款及應解繳之費用繳交系爭工基金後，被告再依程序編列預算 歸墊。
㈥被告於94年11月3 日召開「研商『台開公司辦理工業區成本查核 、結算及結餘款解繳作業程序及時程』相關事宜會議」（下稱 系爭94年11月3日會議），決議：花蓮光華工業區第一期部分 ，請原告就經原省政府決算書所核定之開發成本，辦理結算， 並送請花蓮縣政府核定。被告將另函請花蓮縣政府同意將開發 成本結餘款逕行解繳系爭工基金；原省政府直接委託已開發完 成及地方政府委託開發完成之工業區，除大里、台中、及光華 等工業區外，請原告於文到7 日內，將經審計法令完成決算，
並經會計師查核簽認後之結算金額解繳系爭工基金。㈦原告於94年12月27日發函被告，通知就其受原臺灣省政府直接 委託及地方政府委託開發完成之工業區，業已依工業區委託申 請編定開發租售及管理辦法第15條規定依實際支付之開發成本 作成結算，且經被告核定在案，原告並依被告函示解繳結餘款 金額及遞延利息金額合計6130萬2899元。原告檢附之「台開公 司受託開發工業區成本結算並解繳餘款明細表」中，其中大里 工業區等三工業區因未經成本結算而無解繳金額。 ㈧原告於95年7月18日至107年5月31日間，先後發函請被告給付系 爭調查費本息。被告則分別函覆原告，表示原告尚未依系爭94 年6 月27日會議決議之約定事項，完成大里工業區等三工業區 之成本結算作業，待原告完成後，被告再為歸墊。㈨原告迄今未完成大里工業區等三工業區成本結算作業，並將結 餘款繳交系爭工基金（現名為產業園區開發管理基金）。㈩原告係分別於84年9 月25日、82年10月4 日墊付鳳林工業區、 池上工業區之調查費，以臺灣銀行基本放款利率月複利計算利 息至93年9 月30日止，鳳林工業區、池上工業區之調查費應分 別計加利息674 萬7666元、957 萬841 元。被告應給付原告之 系爭調查費本金合計為2120萬1123元，利息合計為1631萬8507 元，總計為3751萬9630元。
本院之判斷：
㈠被告抗辯本件應由行政法院審理，為無理由： 按行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利 義務變動之效果為斷。是公權利依法得以行政契約方式執行， 然其公權力授與之目的，在於與受授權人建立公法之法律關係 ，並使其如同行政機關對外行使公權力，執行行政任務。如行 政機關以承攬契約或類似之私法契約，委託民間業者完成特定 之行政任務，而非行政機關與受授權人建立公法之法律關係， 並使其如同行政機關對外行使公權力，執行行政任務者，均非 公權力之受託人（最高法院95年度台上字第1445號民事判決意 旨參照）。經查，原告主張受省建設廳委託辦理系爭工業區之 期前作業，而省建設廳遭裁撤後，原所執行工業區編定及管理 等業務，由被告概括承受等節，為被告所不爭執，前已敘明。 又兩造均表示未能提出原告與省建設廳就辦理系爭工業區之期 前作業一事之書面契約，而原告主張其受託辦理系爭工業區期 前作業所負義務為製作報編工業區所需之環境影響說明書、報 告書及可行性規劃報告等，被告並未爭執，堪信為真。由此可 見，省建設廳僅係藉由締結委任之私法契約（下稱系爭開發契 約），使原告負有協助系爭工業區開發義務，兩造間並未因之 建立公法法律關係，原告亦未因系爭開發契約而被授與得如同
行政機關對外行使公權力，執行行政任務之地位，參諸前開說 明，堪認系爭開發契約要屬私法契約無疑。被告辯稱省建設廳 委託原告編定系爭工業區所需環境影響說明書、環境影響評估 報告等編定工業區之期前作業，所依據為具公益性質之促進產 業升級條例，委託整體目的及約定原告給付之內容，係為達成 編定系爭工業區之特定行政目的，原告與省建設廳所為之約定 應屬行政契約，本件應由行政法院審判云云，容有誤會。㈡原告依系爭84年5 月23日會議、系爭90年11月6 日會議、系爭9 3年9 月13日會議之決議，請求被告給付3751萬9630元本息， 為無理由：
⒈原告主張兩造於上開歷次會議作成結論，達成協議，據此為請 求權基礎提起本件訴訟，故原告本件請求有無理由，應依兩造 會議決議之內容而定。而按解釋意思表示，應探求當事人之真 意，不得拘泥於所用之辭句，為民法第98條所明定，但解釋之 際，並非必須捨辭句而他求，倘契約文字業已表示當事人真意 ，無須別事探求者，即不能反捨契約文字更為曲解。而所謂探 求當事人之真意，如兩造就其真意有爭執時，應從該意思表示 所根基之原因事實、經濟目的、一般社會之理性客觀認知、經 驗法則及當事人所欲使該意思表示發生之法律效果而為探求。⒉查兩造均不爭執依系爭84年5 月23日會議、系爭90年11月6 日 會議結論，省政府建設廳所執行工業區編定及管理等業務，移 轉被告概括承受，業如前述。而依系爭93年9 月13日會議紀錄 所載，該會議就系爭調查費認定事宜，僅討論至：系爭調查費 本金合計為1154萬4810元，另計息方式以不超過臺灣銀行基本 放款利率為原則，被告將依據該內容辦理簽報作業，俟同意後 辦理後續事宜，並請原告將上述調查費本金費用計息至93年9 月底止之支出表（含明細）送被告，俾利辦理後續簽報事宜， 有該會議記錄可憑（見本院卷一第40-41頁），可見兩造尚未 就確切之系爭調查費本息數額及歸墊時程等細部事項作成決議 。嗣兩造復於系爭94年6月27日會議及系爭94年11月3日會議， 研商被告同意認列之系爭調查費本息計算方式、歸墊事宜等節 ，有該2會議紀錄可參（見本院卷一第44-45頁、第92-93頁） 。是以，系爭84年5 月23日會議、系爭90年11月6 日會議、系 爭93年9 月13日會議並未就「被告應如何歸墊系爭調查費本息 3751萬9630元予原告」一事作成決議，直至系爭94年6月27日 會議及系爭94年11月3日會議仍為相關討論，而原告既係依兩 造於會議作成之結論即協議內容，請求被告給付系爭調查費本 息3751萬9630元，依前開說明，本院探求當事人之真意時，自 應綜合上開歷次就系爭調查費認定事宜之會議內容為認定。⒊系爭94年6月27日會議紀錄之「結論」全文為：「鑑於精省後
原台灣省政府建設廳所執行工業區編定及管理等業務，移轉本 局（即被告，下同）概括承受，故由本局處理台開公司（即原 告，下同）受前省建設廳委託辦理之工業區編定相關事宜。 經台東縣政府決定不再繼續報編及開發台東池上綜合工業區（ 91年5月23日府城工字第0910051008號函），及花蓮縣政府表 示不繼續辦理花蓮縣鳳林綜合工業區之編定開發（94年6月9日 府城商字第09400628402號函），應符合臺灣省政府會議決議『 政府決定不開發』之條件（84年6月6日84府建1字第17664號函 ）。依檢據實支認列原則，同意認列花蓮鳳林綜合工業區之編 定期前規劃調查費本金合計為新台幣965萬6313元、台東池上 綜合工業區之編定期前規劃調查費本金合計為新台弊1154萬48 10元，計息方式以不超過臺灣銀行基本放款利率為原則。因 本局已於93年9月13日會議中確認本案費用之認列原則及金額 （93年9月29日工地字第09303519280號函會議記錄），且決議 計息至93年9月底止。惟台開公司於本（94）年2月14日始確認 本案本金金額（自行計息至94年1月31日止），期間簽辦作業 所耗時間不應併入計息，故前述費用之利息仍以費用發生日起 計算至93年9月30日止。請台開公司儘速完成辦理工業區成本 結算，前述費用將俟台開公司將結餘款及應解繳之費用繳交本 部工業區開發管理基金後，本局再依程序編列預算歸墊。」， 此有該會議紀錄在卷可稽（見本院卷一第44-45頁）。由上開 結論所載文義，堪認兩造合意「系爭調查費本息將俟原告完 成辦理工業區成本結算，且將結餘款及應解繳之費用繳交系爭 工基金後，被告再依程序編列預算歸墊」。
⒋系爭94年11月3日會議紀錄之「決議事項」為：「花蓮光華工 業區第一期部分，請台灣土地開發信託投資股份有限公司（以 下簡稱台開公司）就經原省政府決算書所核定之開發成本，辦 理結算，並送請花蓮縣政府核定。本局將另案函請花蓮縣政府 同意將開發成本結餘款逕行解繳本部工業區開發管理基金（以 下簡稱本部工基金）。原省政府直接委託已開發完成及地方 政府委託開發完成之工業區（如附表），除大里、台中、及光 華等工業區外，請台開公司於文到7 日內，將經審計法令完成 決算，並經會計師查核簽認後之結算金額解繳本部工基金。… 」，有該會議紀錄可憑（見本院卷一第92-93頁）。則由上開 決議事項、所載文義，已難遽認兩造當時已有合意大里工業 區等三工業區不在原告應完成辦理工業區成本結算且將結餘款 及應解繳之費用繳交系爭工基金之範疇。
⒌佐以參照現已廢止之76年1月26日獎勵投資條例第60條、第64條 規定，現已廢止之79年12月29日促進產業升級條例第29條第1 項、第32條、第34條規定，工業區委託開發租售及管理辦法第
12條、第13條規定，工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦 法第6條、第13條規定，工業區開發管理基金收支保管及運用 辦法第5條規定，產業創新條例第37條第1項、第3項、第48條 、第49條第1項、第3項規定，產業園區委託申請設置規劃開發 租售管理辦法第22條規定，及產業園區開發管理基金收支保管 及運用辦法第3條規定，受委託開發與租售工業區之公民營事 業，於工業區開發完成時，依法負有依實際支付之開發成本作 成結算、將工業區開發完成後成本結算之結餘款，及代收之承 購價款一定比例之款項繳付至工基金之義務。而系爭94年11月 3日會議紀錄決議事項所記載之「原省政府直接委託『已開發 完成』及地方政府委託『開發完成』之工業區（如附表）」，確 有將大里工業區等三工業區列入；加以該會議紀錄決議事項 亦明文記載原告應就花蓮光華工業區第一期部分辦理結算等語 ，有該會議紀錄及附表為憑（見本院卷一第273-277頁），益 徵被告抗辯系爭94年11月3日會議紀錄決議事項記載「除大里 、台中及光華等工業區外，請台開公司於文到7日內，將經審 計法令完成決算，並經會計師查核簽認後之結算金額解繳本部 工基金」，係因大里公司區等三工業區現實上無法立刻為成本 結算，始排除於限期7日內應完成事項，被告係同意該三工業 區得不於7日內完成結算，非排除原告有結算並解繳該三工業 區結算金額之義務等語，應為可取。
⒍原告固主張工業區是否「開發完成」，端視公民營事業是否「 完成全部辦理受託業務」，而達可結算程度而定，系爭94年6 月27日會議結論固記載「系爭調查費將俟原告將結餘款及應 解繳之費用繳交系爭工基金後，被告再依程序編列預算歸墊」 ，惟系爭94年11月3日會議決議事項之原告應將結餘款及應解 繳之費用繳交系爭工基金之工業區範疇，係指94年當時已開發 完成之工業區，已有專案查核報告書、經審計法令完成決算並 經會計師查核簽認結算金額者，因斯時原告尚未完成大里工業 區等三工業區用地出售事宜，屬未開發完成工業區，未能辦理 結算作業，自不在原告應將結餘款及應解繳之費用繳交系爭工 基金之工業區範疇云云，並舉證人即於系爭94年6月27日及94 年11月3日會議出席開會、當時為原告職員之鄭綺麗之證述為 證（見本院卷三第127-129頁）。惟證人即於系爭94年6月27日 及94年11月3日會議出席開會之被告職員李孝詠則證稱因大里 工業區等三工業區之土地於會議時尚未出售完竣，不可能在7 日內完成結算，故會議結論才會記載除上開三工業區外，請原 告於文到7日內完成結算，非謂該三工業區不用辦理成本結算 等語（見本院卷三第122-123頁），與證人鄭綺麗之證述內容 相左。衡情兩造就系爭調查費事宜及工業區成本查核、結算及
結餘款解作業程序及時程召開多次會議討論，並已合意「系爭 調查費本息將俟原告完成辦理工業區成本結算，且將結餘款及 應解繳之費用繳交系爭工基金後，被告再依程序編列預算歸墊 」，果如原告所言大里工業區等三工業區不在原告應將結餘款 及應解繳之費用繳交系爭工基金之工業區範疇，理應明文記載 於系爭94年6月27日會議結論或系爭94年11月3日會議決議事項 ，然並無相關之記載。加以，觀之鄭綺麗撰寫、提交予原告之 出席系爭94年11月3日會議報告（見本院卷二第193頁），亦未 記載會議決議「原告應完成結算及解繳結餘款作業之工業區排 除大里工業區等三工業區」。則原告上開主張，殊難信實。 ⒎又原告復主張被告將原告行使請求被告支付系爭調查費本息之 權利之期限，繫於將來不確定之事實即原告完成辦理工業區成 本結算及解繳之時，原告迄今未能就大里工業區等三工業區與 各地方政府完成結算亦無法預見完成成本結算之日，且各地方 政府均要求如有結餘款應匯付至各地方政府工基金，故而，完 成大里工業區等三業區成本結算且將結餘款匯至系爭工基金， 已屬確定不會發生之事實，應視為期限已經屆至，被告應即給 付系爭調查費本息予原告云云。然系爭94年6月27日會議決議 係兩造約定雙方互相負有給付義務，而原告負有先完成辦理工 業區成本結算並將結餘款解繳至系爭工基金之先給付義務，被 告後為給付系爭調查費本息之義務，尚非以預期不確定事實之 發生作為清償期限之約定。另原告迄今未完成大里工業區等三 工業區成本結算，逕以各地方政府單方要求如有結餘款應匯付 至各地方政府工基金，而謂將結餘款匯至系爭工基金已屬確定 不會發生之事實云云，要屬速斷。原告此部分主張，難認可採 。
綜上，被告抗辯兩造合意待原告完成受託辦理工業區成本結算 ，並將成本結算之結餘款及應解繳系爭工基金之款項繳交後， 其再依程序編列預算歸墊系爭調查費本息，然原告未完成大里 工業區等三工業區之成本結算並將結餘款解繳至系爭工基金之 先給付義務，其尚無給付系爭調查費本息之義務，應屬有據。 原告主張被告應依系爭84年5 月23日會議、系爭90年11月6 日 會議、系爭93年9 月13日會議之決議，給付原告系爭調查費本 息3751萬9630元及自95年8 月1 日起至清償日止，按年息5 ％ 計算之利息，即屬無據，不能准許，應予駁回。又原告之訴既 經駁回，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，核與判決 之結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。 中 華 民 國 109 年 6 月 17 日
民事第八庭 法 官 陳筠諼
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。 中 華 民 國 109 年 6 月 17 日 書記官 施盈如
, 台灣公司情報網
, 台灣公司情報網