臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第30號
109年6月10日辯論終結
原 告 紀子楨
被 告 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕 通訊處：臺中市○○區○○○道0段00
訴訟代理人 賴茂賢 通訊處：臺中市○○區○○街00號5樓
王靜瑜 通訊處：臺中市○○區○○街00號5樓
郭睿騰 通訊處：臺中市○○區○○路00號
上列當事人間災害救助事件，原告不服行政院農業委員會中華民
國109 年2 月12日農訴字第1080726113號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於坐落臺中市○○區○○段000 ○0 ○000 ○0 ○000 地號，新庄子段490 、493 之2 、496 地號，神 林段8 、79、80、81、83地號等處土地上種植黑葉荔枝，因 民國108 年1 至2 月旱災過後，以其所種植之黑葉荔枝受有 損害，於108 年3 月23日向臺中市神岡區公所（下稱神岡區 公所）申請農業天然災害現金救助，經該公所於同年6 月14 日派員實地勘查，認定其中坐落臺中市○○區○○○段000 ○000 ○0 ○000 地號等土地（下稱系爭土地）未落實田間 栽培管理，損失率顯未達20% ，不符救助規定，其餘土地均 符合救助標準。嗣原告申請複查，經被告所屬神岡區公所再 度於同年6 月26日派員赴現場複勘，仍認定與初勘情形相同 ，遂作成108 年1 至2 月旱災農業天然災害現金救助總表（ 作物）及現金救助總表（類別），報請被告核定，被告乃以 108 年8 月1 日府授農作字第1080183117號函請神岡區公所 轉知原告核定結果。原告人不服提起訴願，經農業委員會決 定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠按被告臺中市政府108 年8 月1 日府授農作字第1080183117 號函即108 年度「1-2 月旱災等」農業天然災害審核通知即 原處分（原證1 ），就原告所有之臺中市○○區○○段0 ○ 00○00○00○00地號及圳堵段319 之2 、319 之21地號等土 地上之黑葉荔枝部分，核准救助共新臺幣（下同）39,428元 ；而就其餘系爭土地上之黑葉荔枝部分，則否准救助110,66
4 元。嗣原告就上開否准救助部分提起訴願，亦經行政院農 業委員會109 年2 月12日農訴字第1080726113號訴願決定（ 原證2 ）予以駁回在案。
㈡惟查，本件訴願決定及原處分均以「未落實田間管理」為由 ，而否准上開部分之救助，其認事用法容非妥適，說明如下 ：
⒈荔枝係長期、高大農作物（非短期、低矮），開花結果均高 在樹上（非低在地上），故地上長草幾不影響荔枝之收獲（ 非如蔬菜、玉米類之受影響）。
⒉本件土地係旱地（非田地），僅靠天然雨水（並無河流灌溉 ），地上之青草植被，使土壤較易保濕、鬆軟、肥沃等（較 不易乾躁、硬化、貧瘠），維持地面上下之自然生態，包括 昆蟲、蚯蚓、黴菌等），均較有益於荔枝之生長及收成。 ⒊原告歷次僱工於本件荔枝園之證明書，係因原告因訴願才有 需要證明，才在100 年8 月間請工作者出具證明之前即已工 作之事實，並無倒填日期，較為真實可採。
⒋荔枝樹枝修剪切口，新舊皆有，顯示歷年皆曾修剪，如附照 片（原證3 ）。
⒌荔枝通常在採收後才修剪樹枝（修剪並非配合勘查時間）， 108 年神岡區因旱災以致荔枝開花結果甚少而歉收，乃本區 眾所皆知之事實。
㈢被告於109 年5 月6 日庭稱本件土地約7 、8 成有雜草叢生 云云，是以退而言之，參照行政院農業委員會訂定之農產業 天然災害救助作業要點第5 點第2 款第3 目規定（原證4 ） 及該會106 年8 月8 日農糧企字第1061715236號函釋（原證 5 ），被告仍應給付原告22,132至33,199元。計算式：110, 664 元×（1 －70％～80％）= 22,132至33,199元。 ㈣本件僅係請求災害救助，並非請求損害賠償，且黑葉荔枝每 公頃6 萬元僅係部分補助（並非全額補助），允宜從寬（而 非從嚴）處理，以彰顯國家政府發展農業與輔導農民之德政 與美意。
㈤臺中市神岡區之黑葉荔枝樹，因108 年1 至2 月之旱災，以 致開花結果普遍減少，被告遂於同年3 月間，啟動農業天然 災害救助程序在案。因此，當年荔枝歉收之直接根本原因乃 係「旱災」，而與所謂是否「落實田間管理」並無因果關係 。蓋以，縱被告所謂之諸多有落實田間管理者，去（108 ） 年荔枝仍然因旱災歉收而受被告救助；反之，被告所謂之原 告未落實田間管理云云，惟今（109 ）年荔枝仍然開花結果 而得以採收（原證6 ）。從而，被告遽謂原告「未落實田間 管理」而全部否准去年旱災歉收荔枝之救助，容非足採。
㈥按被告所謂「未落實田間管理」云云，乃係「增加法律所無 之限制」，其是否合法？是否合憲？均非無再事斟酌之餘地 。又所謂「未落實田間管理」，本係不確定之概念，縱謂適 用於所有農作物（原告否認之），惟其認定之標準，仍宜分 別考慮各種截然不同之農作物，不宜僅籠統一概而論，較為 妥適。
㈦綜上所述，為此聲明：⒈訴願決定及原處分關於否准原告後 開第二項之申請部分均撤銷。⒉被告就原告所申請之臺中市 ○○區○○○段000 ○000 ○0 ○000 地號上之黑葉荔枝之 108 年度1 至2 月旱災等農業天然災害救助案件，應作成准 予現金救助之處分。
三、被告則以：
㈠針對原告所申請神岡區新庄子段490 、493 之2 及496 地號 等3 筆土地墳墓等建物僅占全部面積之小部分，應覈實扣除 該部分面積一節，經神岡區公所108 年12月6 日以神區農字 第1080024564號函表示查閱糧政空間資訊系統105 年航照圖 ，現場已有墳墓、寶塔、香爐、建物、水泥鋪面等，經航測 估算新庄子段490 地號約需扣除0.0750公頃、493 至2 地號 約需扣除0.0090公頃、496 地號約須扣除0.0750公頃（附件 7 ）。
㈡針對原告表示所謂「未落實田間管理」即不予救助無相關規 定一節，依據行政院農業委員會101 年8 月6 日農輔字第00 00000000號函釋，農業天然災害救助係以協助農民迅速恢復 生產為目的，應以從事經濟效益生產，並有妥適之田間栽培 管理之作為（附件8 ）。另以行政院農業委員會105 年5 月 11日農輔字第1050216577號函補充說明前開函文所提「農業 天然災害救助……應以從事經濟效益生產，並有妥適之田間 栽培管理之作為」，係闡明農業發展條例第60條第1 項規定 「農業生產因天然災害受損」，並用以判定是否核予農業天 然災害救助之原則，自適用所有農作物（附件9 ），依神岡 區公所108 年12月19日以神區農字第1080025560號函提供之 新庄子段490 、493 之2 及496 地號等3 筆土地現勘照片顯 示，本案新庄子段土地雜草及藤蔓叢生，顯有欠缺田間栽培 管理之作為（附件10）。
㈢針對原告表示本案新庄子段3 筆土地歷年均有管理採收且有 僱工管理一節，依原告所提供僱工管理資料所示僱工證明文 件均為108 年8 月16日簽署，且依原告所提供之荔枝樹修剪 照片判斷為新切口，均無法證明該管理作為係神岡區公所10 8 年6 月14日及26日現勘前所執行。神岡區公所108 年12月 6 日來函說明因「荔枝108 年度1-2 月旱災等災害現金救助
」救助受理申請戶數332 戶、申請筆數855 筆，案件數量甚 多，因神岡區公所勘災人力不足及4 至6 月份遇多日降雨不 便勘災作業進行，爰新庄子段490 、493 之2 、496 等3 筆 地號土地於108 年6 月14日始為實地勘查，並提供108 年6 月14日及26日現場勘查果園雜草叢生、藤蔓生長已攀附至荔 枝樹冠、荔枝樹折斷倒伏等情形判斷已有多時未進行園區整 理，非僅近期降雨所致。又依行政院農業委員會101 年8 月 6 日農輔字第0000000000號函及105 年5 月11日農輔字第10 50216577號函所示，農業天然災害救助應以從事經濟效益生 產，並有妥適之田間栽培管理之作為，方核予救助。因此本 案神岡區公所經2 次覈實現勘認定未落實田間管理，不符現 金救助條件。
㈣綜上所述，系爭土地經神岡區公所2 次覈實現勘認定未落實 田間管理，不符現金救助條件，並有照片佐證，原告之訴為 無理由。為此聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負 擔。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有臺中市神岡區公所108 年 8 月2 日神區農字第1080015520號函暨檢附108 年度「1-2 月旱災等」農業天然災害審核通知、行政院農業委員會108 年2 月12日農訴字第1080726113號函暨檢附行政院長業委員 會農訴字第1080126113號訴願決定書、108 年度（1-2 月旱 災）農業天然災害現金救助申請表（農產業）、原告之身分 證正反面影本、原告之合作金庫銀行中清分行存款存摺封面 影本、土地登記謄本、臺中市神岡區公所108 年度1-2 月旱 災等農業天然災害審核通知、異議書、臺中市神岡區公所10 8 年7 月3 日神區農字第1080012651號函暨檢附現場勘查照 片、臺中市政府108 年8 月1 日府授農作字第1080183117號 、臺中市神岡區公所108 年12年6 日神區農字第0000000000 琥函暨檢附之現場圖、現況照片、臺中市神岡區公所108 年 12月19日神區農字第1080025560號函暨檢附之現勘照片補充 說明資料、臺中市神岡區公所109 年6 月4 目神區農字第10 90009421號函暨所附之108 年1-2 月旱災等農業天然災害現 金救助、神岡區新庄子段490 、493 之2 、496 地號勘查報 告及現場照片等在卷可稽，堪信為真正。兩造之爭點為：㈠ 原處分認定系爭土地未落實田間栽培管理，損失率顯未達百 分之二十之事實，是否適法？㈡原處分認定系爭土地約有7 、8 成雜草叢生，原告據此請求被告仍至少應給22,132元至 33,199元農業天然災害現金救助金是否有理由？㈢108 年1 至2 月旱災嚴重致使荔枝樹結果普遍減少，與原告未落實田 間栽培管理無因果關係，則原告申請農業天然災害現金救助
金是否有理由？㈣原處分以未落實田間栽培管理之不確定概 念為由，否准救原告申請農業天然災害現金救助金110,664 元，增加法律所無之限制，是否適法及合憲？
五、本院之判斷：
㈠原處分認定系爭土地未落實田間栽培管理，損失率未達百分 之二十之事實，核與事實相符，為適法：
⒈行政院農業委員會因108 年1 至2 月旱災造成臺中市農業災 害，乃以108 年3 月18日農糧字第1081005009號公告臺中市 為辦理荔枝農業天然災害現金救助地區，黑葉荔枝現金救助 額度每公頃60,000元。原告以其於系爭土地所種植之黑葉荔 枝受有損害，向神岡區公所申請農業天然災害現金救助，經 該公所於108 年6 月14日初勘現場及同年月26日複勘現場， 並比對航照圖結果，因而認定系爭土地除有部分面積為墳墓 、寶塔、香爐、水泥鋪面等建物，經航測估算新庄子段490 地號約需扣除0.0750公頃、493 至2 地號約需扣除0.0090公 頃、496 地號約須扣除0.0750公頃等情，此有臺中市神岡區 公所108 年12年6 日神區農字第1080024564號函暨檢附之現 場圖、現況照片、航照圖在卷可參，此部分事實應堪認定， 核先敘明。
⒉查系爭土地經臺中市神岡區公所技士蔣艾棋先後至現場初勘 及復勘結果：「於108 年6 月14日初勘結果，除有部分面積 為墳墓、寶塔、香爐、水泥鋪面等物外，剩餘為園區部分目 測約有八成之面積雜草叢生、藤蔓已攀附至樹冠，幾乎難以 分辨荔枝樹，判斷已有多時未進行園區整理，又雜草及藤蔓 生長太過雜亂，無法走入園內…。一般有落實田間管理之荔 枝園多數會矮化樹木以利採收，定期修剪枝葉及除草，部分 農友會將修剪下來之枝葉平鋪於地面抑制雜草生長，為利人 員進入進行各項管理作業，每棵樹樹幹之間均保持乾淨有空 間可以走動，爰依此原則判斷系爭三筆土地未落實管理，未 符補助規定。紀君於108 年6 月25日針對不合格部分提出異 議書，我於108 年6 月26日進行複勘，現場仍與初勘情形相 同，後於訴願過程，紀君提出有委託他人進行園區整理的資 料，爰此，我又於108 年12月6 日前往勘查，惟現場僅有小 部份區域有除草、砍伐等整理痕跡，大部分區域仍然雜亂。 這三筆土地經數次勘查，園區內大部分面積雜草、藤蔓叢生 ，判斷有多時未進行園區整理，因此整筆土地未符合補助規 定」等節；且觀諸系爭土地現場勘查照片所示之情形，原告 所種植之荔枝園確呈現四處雜草叢生、藤蔓攀附荔枝樹或覆 蓋荔枝樹冠，園區雜木（草）四處亂長，植株高逾人，且雜 草、落葉、枯枝及枯樹遍佈或橫梗於園區地上，荔枝樹未有
修剪矮化、疏枝，植株間距因而稠密不利於作業、通風、光 照，嚴重影響荔枝樹之生長、開花、結果率及不利採果等栽 培管理之作為。相較於同時期申請108 年1 至2 月旱災等農 業天然災害現金救助金獲得核准之荔枝園而言，已落實田間 栽培管理，而獲准農業天然災害現金救助金者之荔枝園，多 數進行矮化荔枝樹、定期修剪荔枝樹之枝葉，除草，保持植 株間之通風、採光，清除雜草、雜木及枯枝，維護荔枝樹之 長勢、健康、開花、提高結果率及以利採果等積極田間栽培 管理之作為等情，業經證人即臺中市神岡區公所技士蔣艾棋 於本院審理時（見本院卷第327 頁至第331 頁）證述綦詳， 復有臺中市神岡區公所109 年6 月4 目神區農字第10900094 21號函暨所附之108 年1-2 月旱災等農業天然災害現金救助 、神岡區新庄子段490 、493 之2 、496 地號勘查報告及現 場照片等在卷可佐，足見原告就系爭土地所種植之荔枝樹， 並未投入相關之人力、物力等相當資金及勞務，用以維護照 料荔枝樹，未積極從事具有經濟效益農業生產，並未落實田 間栽培管理，難認因此受有旱災損失率已達百分之二十，應 可認定。故被告依神岡區公所之實地勘查結果，認定系爭土 地有未落實田間妥適之管理，則其損失率顯難認已達百分二 十，作成不予救助之核定結果，經核於事實相符，並無違誤 。
⒊雖原告於訴願時提出荔枝樹修剪切口之照片及僱工於系爭土 地工作之證明書，以資證明確有「落實田間管理」云云。惟 查，原告所提出之荔枝樹修剪照片（見訴願卷第202 頁、第 199 頁），顯示屬新切口，明顯係事後所為，並非在108 年 1 至2 月旱災發生之前即從事修剪樹枝所造成之陳舊切口； 另被告雖提出之4 份僱工證明書（見訴願卷第203 頁至第20 7 頁），但除其中107 年3 月下旬，僱請工人對系爭土地從 事砍除雜樹、雜草及噴藥等工作外，其餘於僱請工人之時間 均係在本件旱災發生之後，與本件申請農業天然災害現金救 助金無關，無法作為有於原告認定之憑據。縱使原告曾於10 7 年3 月下旬，僱請工人就系爭土地進行砍除雜樹、雜草及 噴藥等工作為真，但因系爭土地業經臺中市神岡區公所技士 蔣艾棋實地勘查結果，認定未落實田間栽培管理，無法證明 損失率已達百分之二十之事實，已詳如前述，故該份僱工證 明，亦難以認定原告已有落實田間栽培管理之事實，否則豈 會有如前揭所述荔枝園出現田園荒蕪等情況發生益明。 ㈡原告主張原處分認定系爭土地約有7 、8 成雜草叢生，原告 據此請求被告至少仍應給22,132元至33,199元之農業天然災 害現金救助金，為無理由：
⒈雖原告主張依農產業天然災害救助作業要點第5 點第2 款第 3 目規定：農民申請範圍內夾雜農路、水塘、空地、農舍等 建物，或非屬本會公告現金救助項目者，應覈實予以扣除； 作物以間作、混作方式栽培，應按實際種植比率換算各項作 物面積，並以該筆土地申請（權利）面積為限；及依農業委 員會106 年8 月8 日農糧企字第1061715236號函釋：⑴查依 農產業天然災害救助作業要點第5 點第2 款第3 目規定略以 ：農民申請範圍內夾雜農路、水塘、空地、農舍等建物，或 非屬農委會公告現金救助項目者，應覈實予以扣除。復查農 委會101 年8 月6 日農輔字第0000000000號函釋，農業天然 災害救助係以協助農民迅速恢復生產為目的，應以從事經濟 效益生產，並有妥適之田間栽培管管理之作為，以及確實受 天然災害造成損失為前提。⑵本案如經基層公所現場勘查認 定，所涉部分田區確無妥適之田間栽培管理作為致雜草叢生 ，自應依上開規定覈實扣除非救助項目面積後核予救助。準 此，被告仍應給付原告22,132元至33,199元（計算式：110, 664 元×（1 －70％～80％）= 22,132元至33,199元）云云 。
⒉惟按農業天然災害救助辦法第12之1 條第1 項規定：「農民 申請農業天然災害現金救助，有下列情形之一者，經主管機 關或鄉（鎮、市、區）公所查證屬實，當次農業損失不予救 助……三、申報項目損失率未達百分之二十。」農產業天然 災害救助作業要點第5 點第2 款第1 目、第3 目規定：「農 民申請救助項目符合本會公告救助項目，且經基層公所派員 實地勘查認定損失率達百分之二十以上者，始符合現金救助 條件。」「農民申請範圍內夾雜農路、水塘、空地、農舍等 建物，或非屬本會公告現金救助項目者，應覈實予以扣除； 作物以間作、混作方式栽培，應按實際種植比率換算各項作 物面積，並以該筆土地申請（權利）面積為限。」依行政院 農業委員會101 年8 月6 日農輔宇第0000000000號函釋：… …二、依農業發展條例第60條第1 項規定「農業生產因天然 災害受損，政府得辦理現金救助、補助或低利貸款，並依法 減兔田賦，以協助農民迅速恢復生產。」故農業天然災害救 助係以協助農民迅速恢復生產為目的，應以從事經濟效益生 產，並有妥適之田間栽培管理之作為，以及確實受天或災害 造成損失為前提。行政院農業委員會105 年5 月11日農輔字 第1050216577號函釋……主旨：有關貴局函詢本會101 年8 月6 日農輔字第1010119226號函釋是否適用所有農作物案， 復如說明……二、有關旨揭函釋所提「農業天然災害救助係 以協助農民迅速恢復生產為目的，應以從事經濟效益生產，
並有妥適之田間栽培管理之作為，以及確實受天然災害造成 損失為前提……」一節，係闡明農業發展條例第60條第1 項 規定「農業生產因天然災害受損」，並用以判定是否核予農 業天然災害救助之原則，自適用所有農作物。又行政院農業 委員會101 年10月26日農輔字第1010127952號函釋……二、 本會自80年訂頒「農業天然災害救助辦法」辦理農業天然災 害救助以來，均以所辦理救助項目災損超過20% 以上者，即 依救助標準額度予以救助；未達20% 者，未予救助。另查「 農產業天然災害救助作業要點」第5 點第2 款第1 目規定略 以「農民申請救助項目與本會公告或核定災害救助項目相同 ，且經基層公所派員實地勘查認定損失率達百分之二十以上 者，始符合災害救助條件。」合先敘明。三、本案依據東勢 區公所函復詹勳祥君說明三，該公所為使災損輕微之農民獲 得災害救助金，遂自行將同一筆地號土地切割，並以實際受 損達20% 之上地面積核予救助，允與上開損失率需達20% 以 上始符合災害救助條件之規定未合。請貴局轉知並督導該公 所依規定辦理。
⒊綜上所述，被告在系爭土地種植荔枝樹，因未投資相當之人 力、物力等資金及勞務之支出，作為維護照料荔枝樹之用， 明顯未落實田間栽培管理，致使所經營荔枝園四處雜草叢生 、藤蔓攀附荔枝樹或覆蓋樹冠，雜木（草）隨處亂長，植株 高逾人，雜草、落葉、枯枝及枯樹遍佈或阻梗於荔枝樹下或 園區，荔枝樹未修剪矮化、疏枝，導致植株間距過密，不利 照護作業，影響植株之通風、光照、生長、開花、結果率及 採果等栽培管理，無法認定原告曾投入相當之人力、物力等 資金，進行具有經濟效益之農業生產行為，已落實田間栽培 管理，因而受有天然災害（旱災）造成損失率已達百分之二 十之事實存在，已詳如前述，是以，原告所主張其餘百分之 20至30部分要求被告仍應給付22,132元至33,199元之農業天 然災害現金救助金云云，顯與上述「已落實田間栽培管理」 、「損失率已達百分之二十」、「確實受天災害造成損失」 等天然災害現金救助金之要件相違，原告所言與規定不合， 自難採用。
㈢108 年1 至2 月旱災嚴重致使荔枝樹結果普遍減少，與原告 未落實田間栽培管理無因果關係，原告申請農業天然災害現 金救助金，為無理由：
⒈因108 年1 至2 月旱災造成臺中市農業災害，行政院農業委 員會乃以108 年3 月18日農糧字第1081005009號公告臺中市 為辦理荔枝農業天然災害現金救助地區，黑葉荔枝現金救助 額度每公頃60,000元，已詳如前述；且依證人蔣艾棋於本院
審理時所證述其負責800 多筆荔枝園勘查案件，僅有幾10案 件未通過，而落實田間栽培管理者，因而獲得農業天然災害 現金救助金者，有些結果情形與原告之荔枝園差不多一節以 觀，足證108 年1 至2 月旱災確係造成臺中市荔枝園結果減 少之原因，與業者是否落實田間栽培管理無關，兩者間並無 因果關係，應予敘明。
⒉惟原告就系爭土地所種植之荔枝樹未投入相當之人力、物力 等資金或勞務，從事具有經濟效益之農業生產行為，因而經 被告認定未落實田間栽培管理，無法證實旱災所造成損失率 已達百分之二十，確已受旱災害造成損失，已詳如前述，原 告既與「已落實田間栽培管理」、「損失率已達百分之二十 」、「確實受天災害造成損失」等天然災害現金救助金之要 件不合，則原告既未投入相關資金或勞務，無從證明其確實 受天災害造成損失，基於農業發展條例第60條第1 項規定： 「農業生產因天然災害受損，政府得辦理現金救助、補助或 低利貸款，並依法減免田賦，以協助農民迅速恢復生產」意 旨、上揭㈡、⒉所載農業天然災害救助辦法第12之1 條第1 項、農產業天然災害救助作業要點第5 點第2 款第1 目、第 3 目等規定及行政院農業委員會101 年8 月6 日農輔字第00 00000000號、105 年5 月11日農輔字第1050216577號、101 年10月26日農輔字第1010127952號函釋之內容，足見原告無 法證實「已落實田間栽培管理」、「損失率已達百分之二十 」、「確實受天災害造成損失」之事項存在，基於有損失方 有補償之原則，原告自不得以系爭土地之荔枝樹結果普遍減 少，係因旱災所致，與是否落實田間栽培管理無關，彼等間 無因果關係為由，作為其得以申請農業天然災害現金救助金 之憑據。
㈣原處分以未落實田間栽培管理之不確定概念為由，否准救原 告申請農業天然災害現金救助金110,664 元，增加法律所無 之限制，係適法及合憲：
雖原告質疑原處分以未落實田間栽培管理之不確定概念，否 准救原告申請農業天然災害現金救助金110,664 元，增加法 律所無之限制，為不合法及違憲云云，惟：
⒈按憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序 公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊 受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8 條 規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立 法機關，亦不得制定法律加以限制，而憲法第7 條、第9 條 至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲 法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律
直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應 視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合 理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須 遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他 自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主 管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原 則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由 主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或 輕微影響，尚非憲法所不許（司法院釋字第443 號解釋理由 書參照）。據此可知，關於何種事項應以法律直接規範或得 委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、 內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，若 所涉僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則由主管 機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微 影響，尚非憲法所不許。
⒉次按憲法第20條、第21條規定凡人民之其他自由及權利，不 妨害社會秩序、公共利益者，均受憲法之保障。以上各條列 舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急避難、維 持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之 。而農業發展條例之立法目的，係依據中長期農業政策目標 及發展方向，做妥適之規範，農業政策目標為：㈠提高農業 經營率，強化國產品市場競爭力；㈡加強農村建設，增進農 民福利；㈢維護環境資源，促進生態和諧。至於發展方向， 則為：⒈發展科技導向的農業；⒉發展經濟導向的農業；⒊ 發展環境導向的農業；⒋發展國際導向的農業。亦即從產業 、農民、農地、資源管理、科技發展以及國際農業合作等方 面，採取適當措施，促進我國農業永續發展。因此做為兼具 農業基本法性質之本條例立法目的，除保留原來之「促進農 業產銷」、「提高農民生活水準」外，特增列「確保農業永 續發展」、「因應農業國際化及自由化」、「促進農地合理 利用」、「調整農業產業結構」及「增進農民福利」，做為 本條例之立法宗旨。而關於農業遇天然災害時如何辦理現金 救助等事項，農業發展條例第60條規定「農業生產因天然災 害受損，政府得辦理現金救助、補助或低利貸款，並依法減 免田賦，以協助農民迅速恢復生產。前項現金救助、補助或 低利貸款辦法，由中央主管機關定之。辦理第一項現金救助 、補助或低利貸款所需經費，由中央主管機關設置農業天然 災害救助基金支應之；其收支、保管及運用辦法，由行政院 定之。」之具體內涵，尚無從鉅細靡遺詳加規定，故立法者 於法律中以不確定之法律概念加以規定，主管機關基於執行
法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則 ，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。從而，主管 機關農業委員會基上述法律之授權，遂制定農業天然災害救 助辦法、農產業天然災害救助作業要點及就具體問題得本於 其權責，視業務之狀況，為執行農業天然災害救助金之認定 ，本得為必要之釋示，以供其機關或下級機關所屬公務員行 使職權時之依據。
⒊綜上所述，上開㈡、⒉所述之農業天然災害救助辦法第12之 1 條第1 項、農產業天然災害救助作業要點第5 點第2 款第 1 目、第3 目等規定，及行政院農業委員會101 年8 月6 日 農輔字第0000000000號、105 年5 月11日農輔字第00000000 00號、101 年10月26日農輔字第1010127952號等函釋，增加 申請農業天然災害現金救助金者，須符合「落實田間栽培管 理」、「損失率已達百分之二十」、「確實受天災害造成損 失」之要件，方能准許，顯係基於農業發展條例第60條第1 項規定：「農業生產因天然災害『受損』，政府得辦理現金 救助、補助或低利貸款，並依法減免田賦，以協助農民迅速 恢復生產」之授權，係為了維護真正從事農業生產，因天然 災害受有經濟上損失者之權利，以減輕農民災害損失，加強 協助農民迅速復耕復建，並防止未實際從事農業生產者，以 徒有農作之外表，卻未投資相關人力、資金者，在未受有損 失情況下，冒領農業天然災害現金救助金，損及真正從事農 業生產者之權益，並影響國庫之充盈。故上述救助辦法、作 業要點及函釋係基於農業發展條例第60條所謂「農業生產因 天然災害受損，政府得辦理現金救助、補助或低利貸款，並 依法減免田賦，以協助農民迅速恢復生產」適當、合理之解 釋範圍內，符合前開法律規定之意旨，未逾越該法文義可能 之範圍，亦並未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於 法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，與司法院釋 字第443 號解釋之意旨尚無牴觸。
⒋綜上所述，上揭救助辦法、作業要點及函釋之規定，並未增 加法所無之限制，被告辦理本件，自得據以適用，且係適法 並合憲無疑。
六、綜上，原告主張各節，均無可採，原處分認事用法並無違誤 ，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷 ，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本 院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 24 日
行政訴訟庭法 官 楊萬益
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 6 月 29 日
書記官 吳韻聆