公平交易法
臺北高等行政法院(行政),訴字,108年度,801號
TPBA,108,訴,801,20200630,2

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第801號
109年6月4日辯論終結
原 告　臺灣水泥股份有限公司

代　表　人　張安平（董事長）

訴訟代理人　吳志光　律師
　　　　　　陳君薇　律師
　　　　　　簡維克　律師
被 告　公平交易委員會

代　表　人　黃美瑛（主任委員）

訴訟代理人　劉栖榮
　　　　　　洪進安
　　　　　　孫綺君
上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民
國108年4月29日公處字第108021號處分書，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原處分關於原告部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要：
緣國產建材實業股份有限公司（以下簡稱為國產公司）、原 告、亞東預拌混凝土股份有限公司（以下簡稱為亞東公司） 、環球水泥股份有限公司（以下簡稱為環球公司）及天誠混 凝土實業股份有限公司（以下簡稱為天誠公司）等5家業者 於民國107年12月中旬通知下游客戶自108年1月1日起調漲預 拌混凝土價格，被告調查後認原告等5家業者間有聯合行為 之合意，行為足以影響臺南市及高雄市預拌混凝土供需之市 場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，遂以108年4月2 9日公處字第108021號處分書（以下稱為原處分）命原告應 於原處分送達之次日起，立即停止違法行為，並處新臺幣（ 下同）2,000萬元罰鍰。原告不服原處分，遂向本院提起本 件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告並無自證無違規事實之義務，倘被告不能證明違規事實 之存在，原處分自非合法：




⒈按最高行政法院107年度判字第399號判決略以：「當事人 並無責任自證無違規事實，且有『無罪推定』原則之適用 ，故行政機關應就處罰之要件事實（包括主觀上故意或過 失之責任要件）負擔客觀舉證責任，且甚證明程度至少應 達到『幾近於真實的蓋然性』…」（另參照最高行政法院 107年度判字第714號判決、104年度判字第53號判決）。 ⒉查104年新增公平交易法第14條第3項之立法理由指出：「 實務上公平會欲取得成立聯合行為之直接證據，非常困難 ，為有效規範聯合行為，應適度賦予公平會得以相當依據 推定聯合行為之合意要件，爰增訂第三項規定。」，從而 立法者係考量聯合行為合意之直接證據取得相當困難，故 明文規範被告得使用間接證據證明事業有從事聯合行為合 意之存在，惟此僅係關於舉證方式之約定，並未推翻歷來 行政法院所明揭行政機關應就違規事實負擔舉證責任之原 則。
㈡間接證據之證明力，須達到聯合行為乃事業間外部行為一致 性之唯一合理解釋之程度，始得推定事業間具有聯合行為之 合意：
⒈按行政機關透過間接證據證明他項事實之存在時，其推理 及認定過程必須符合經驗法則及論理法則，始屬合法（最 高行政法院98年度判字第1491號判決及99年度判字第1158 號判決參照）。次按在公平交易法事件，於欠缺直接證據 之情形下，純粹採用間接證據之證明力，必須達事業間外 部行為一致性之唯一合理解釋，始可推定該等事業間有聯 合行為之合意（最高行政法院99年度判字第1036號判決、 103年度判字第294號判決及103年度判字第438號判決參照 ）。是以，若行政機關證據係採用間接證據，惟僅證明事 業之行為具有一致性者，尚不足以作為認定事業者違法之 依據。
⒉查被告前於鈞院95年度訴字第1048號判決及最高行政法院 98年判字第92號判決中均表示，導致一致性的價格原因甚 多，對於寡占市場業者不能以短時間觀察或少數幾次調價 行為即予論斷違法性。然查被告於本件原處分內，一方面 認定本件所涉之預拌混凝土市場屬寡占市場，另一方面卻 徒以原告及其他同業一次性之調價幅度及通知調價時點接 近為由，率爾推定原告與其他業者間具有聯合行為之合意 ，足見原處分確有明顯違誤。
⒊至於公平交易法第14條於104年2月4日修正時，固然新增 第3項規定而使被告得依間接證據推定存在聯合行為之合 意，然參諸該條之修正理由，僅係肯認被告得於聯合行為



案件中不以取得直接證據為必要，惟並未容任被告得恣意 對間接證據為片面或主觀之解讀。是以，被告對於間接證 據之採用，仍須以唯一合理解釋之程度為標準。尤以在寡 占市場中，當產品之同質性愈高，廠商最終往往與競爭對 手採取相同之行動策略，因而造成行為外觀一致性之結果 ，如輕易放寬被告對於間接證據之採用及解讀，勢將導致 廠商動輒遭指摘從事聯合行為。
㈢原告寄發漲價通知為長年慣例，且原告就本次通知調價已提 出合理說明，被告就原告與其他競爭同業具有共同寄發調價 通知之合意，未提出任何間接證據：
⒈被告於108年12月31日準備程序時，當庭確認本件認定之 聯合行為乃聯合通知調價，然由原處分之記載似又認定本 案所謂之聯合行為係共同調漲價格。再遍觀被告於原處分 所提出之一致性外觀證據，均僅針對原告與其他同業或有 共同調漲價格之合意而言（假設語氣，原告否認之），然 此等證據卻均與原告等有無共同通知調價之合意全然無涉 。被告混淆本案處罰之聯合行為客體，致原處分主文（共 同寄發預告調價通知）與原處分理由（共同調漲價格）互 為矛盾，且未就原告與其他同業合意共同通知調價提出任 何間接證據，甚至把其原先應證明存在之聯合行為（共同 寄發調價通知），當成推定原告與其他被處分事業有共同 調價之間接證據。
⒉按無論美國聯邦法院或歐洲法院或德國學說及司法實務均 認價格公告或通知有助於增進消費者及事業雙方利益，事 業採行如此作為係意欲藉此減低雙方交易摩擦之成本，以 促進市場效率之提升，並非為促進聯合勾結或共謀。 ⒊查原告因成本變動而向下游客戶發函請求調整價格為歷年 營運慣例，要非本次方例外採取預告調價之模式，無從作 為與其他同業共同通知調價合意之間接證據。如本次發函 前2個月，原告即曾寄發漲價通知函予下游客戶。惟即便 原告於107年12月發函調漲預拌混凝土價格，然因調價通 知所載調漲數額尚須下游客戶同意或與下游客戶協商，故 絕大多數無法漲足，故原告於108年1月後仍持續寄發調價 通知予不同意調漲或先前未漲足之下游客戶。
⒋次查自107年10月起砂石嚴重短缺，上游砂石包商陸續要 求原告同意調漲砂石價格，並以砂石斷料作為迫使原告同 意之手段。原告不得不於同年12月17日召開內部業務檢討 會議，考量當時砂石漲幅尚未確定，以及舊案客戶不可能 同意足額反映成本，方暫將預拌混凝土調漲價格訂為280 元/立方米，從而原告於107年12月18日向下游客戶寄發調



價通知，要不涉及任何被告所稱聯合行為之合意。並且依 被告所整理之相關業者到會陳述記錄，可知其他競爭同業 如亞東公司表示於107年底接獲砂石業者調漲通知，國產 公司表示於12月收到砂石包商發文調漲，環球公司表示第 4季收到砂石調漲訊息，且已發生砂石供應短缺，顯見原 告及其他競爭同業均不約而同於107年底接獲砂石業者之 調價通知，則原告與其他競爭同業為因應該調價通知而預 告下游客戶漲價之時點相近，本即無可避免。
㈣原告於107年12月中決定調價有其合理依據；原處分所援用 之間接證據，不足以合理推定原告與其他競爭同業存在聯合 行為之合意：
⒈查原告預拌混凝土成本中砂石、爐石粉及運費等3項原物 料成本分別占43%、7%及13%，合計占63%。以原告台南分 廠為例，108年1月1日之價格較107年1月1日調漲幅度約為 32.3%，從而考量上述3項成本比重，原告預拌混凝土價格 調整誠屬符合商業理性。另原告價格調整尚待與個別客戶 逐次磋商，要無被告所謂跳躍式之價格上漲，而有違常理 之情形。至於原處分稱107年間預拌混凝土價格僅係微幅 波動云云，惟查107年1月至8月期間，砂石原料尚未出現 供貨短缺及砂石包商要求漲價之情形，而本次調漲主要係 避免砂石包商斷料，其漲幅較劇，本屬當然。
⒉次查原告於本次調整預拌混凝土價格前即已長期虧損，即 使本次發函預告調漲280元/立方米，仍未能轉虧為盈，此 有原告近3年營收及損益狀況統計表，顯示如原告南區預 拌混凝土廠自107年起即呈現虧損狀態可證，從而原告自 無被告所稱超漲之問題。另參諸經濟學上之菜單成本理論 ，企業會在成本承擔已至某一臨界點時，方就過去所自行 吸收之成本與對未來成本漲幅之評估進行一次性調整，從 而原告在預告調漲預拌混凝土售價前即已長期承受虧損， 於考量眾多因素後，決定一次性調漲，原告調價決定符合 菜單成本理論。
⒊復查原告所販售之預拌混凝土，並未因調價通知寄達下游 客戶而立即調價，而係與下游客戶完成個別協商後，方確 定最終調漲之幅度及生效日。從而原告預拌混凝土之平均 漲價數額，最終實係低於漲價通知所載之280元/立方米。 又於此情況下，原告與其他競爭同業間，實無從透過調價 通知掌握彼此價格底牌，更無從藉此偵測對方價格而達成 任何限制競爭之合意。
⒋再查，參諸原告之製品廠銷售管理作業準則第5.2.1(a)條 規定，基準價之訂定係以各規格當期銷售成本加預算毛利



之總額與標竿同業當期同規格之平均價格制定基準價格。 是以，原告出售預拌混凝土之價格，實係以基準價為中心 ，再視雙方議價能力互為增減。再依原告業務部所製作1 月份之簽或報告，原告108年1月份南部地區各分廠各品項 基準價僅上調100元/立方米，各廠業務主管有50元/立方 米、母廠廠長廠財有100元/立方米之核決權限，最高亦僅 調漲200元/立方米，可見本次調價實際上仍視不同客戶議 價結果而定，並非一律調漲280元/立方米。 ⒌另查，因107年10月起砂石包商一再要求原告於合約到期 前同意調漲砂石價格，原告最終不得不於12月中旬妥協， 並於12月28日與砂石包商之協商會議中，口頭告知砂石調 漲幅度以150元/立方米為上限且需呈報總公司，雙方嗣以 108年1月4日會議紀錄，確認砂石價格自108年1月1日調漲 150元/立方米之共識，故被告所謂原告與下游客戶調價時 點早於與砂石包商協商價格時點云云，並非事實。 ⒍又查，原處分指稱規模較小之預拌混凝土業者調漲數額平 均僅約131元云云，然查大廠牌之預拌廠其管銷費用相對 於小廠牌高於許多，更何況原處分所謂131元價格單位為 何？係就何種規格之預拌混凝土而言？其工料配比為何？ 等相關於價格之問題，未見提出任何說明及確認比較基礎 。且預拌混凝土因原料品質及配比有別，各廠牌最終生產 之預拌混凝土品質及價格亦互有差異，尤其不肖廠商常使 用劣質膠結材料及砂石取代水泥以削價競爭。從而原處分 逕指摘原告之調漲幅度高於其他小廠云云，自無足憑採。 ⒎第按最高行政法院103年度判字第195號判決略以：「所謂 『有意識之平行行為』，…源於客觀之市場結構，多存於 寡占市場間，若經評估結果，認為如不採取同一形式之行 為，將導致同業競爭者或市場交易相對人實施對抗措施， 經濟上係屬不理智，…由於有意識之平行行為欠缺聯合行 為之合意，並不構成聯合行為」。經查，如檢視預拌混凝 土之原料成本分析，可發現砂石成本占總成本幾達半數， 從而決定預拌混凝土成本及價格之關鍵，在於該事業是否 掌握主要原料之供應及價格。就本件而言，原告等無法自 給主要原料砂石，未享有被告所稱之生產優勢，從而各家 業者漲幅接近，實則係本件寡占市場廠商出於平行行為之 正常現象。
㈤原告雖有預告調漲通知行為，然仍須個別與下游客戶協商確 定調漲之價格，故未排除價格競爭，自無由影響市場功能： ⒈按公平法非難之聯合行為，需以影響生產、商品交易或服 務供需之市場功能為要件。次按鈞院101年度訴更一字第2



號判決略以：「…「質」的標準，則以聯合行為之內容亦 即事業所限制競爭之本質是否屬核心事項為斷，愈屬核心 限制競爭手段（如價格）之排除，被認為影響市場功能的 可能性也就愈高。」。再按歐盟及英國反托拉斯法長期建 立之損害理論，公平交易法主管機關對於影響市場交易秩 序行為之處罰，須以存在妨害、限制或扭曲競爭之合意， 且該合意足以影響市場價格機能，進而對消費者造成損害 為限。
⒉查原告發函通知調漲之280元/立方米，並非最終反映於市 場售價之實際調漲價格，尚須由原告與下游客戶各別商議 後方能確定，且最終議定價格多落在50-200元/立方米間 ，非調價通知所載之280元/立方米，足見原告發函通知調 價本身，實無從對市場價格機能造成影響，或對下游客戶 造成任何損害。
⒊次查拌混凝土市場之下游客戶多為營建公司，多數均會就 相同工案與二家以上之預拌混凝土業者簽約，以確保供料 穩定。故如原告之下游客戶經比價後，其自可拒絕接受原 告之調漲要求而改與其他同業簽約，原告所處預拌混凝土 市場之價格競爭機制，根本不會因本件預告漲價通知而受 有影響，原告之下游客戶亦無由因此受到損害。 ㈥原處分逕將本件地理市場界定為臺南市及高雄市，實有違誤 ：
⒈按公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則（以下稱 為市場界定處理原則）第5點，就界定特定商品或服務之 需求替代、供給替代之地理市場時，對於得考量之因素定 有明文。
⒉查原處分將本件地理市場界定為臺南市及高雄市，無非係 本件調查對象為南部地區臺南市及高雄市業者，且預拌混 凝土有運距限制云云。然查，如依原處分所載預拌混凝土 之運距最長為15-20公里，則原告位於臺南市之預拌廠， 其供貨範圍顯非僅止於臺南市，而尚應涵蓋嘉義地區，原 告位於高雄市之預拌廠，其供貨範圍亦應及於屏東地區。 亦即就位於嘉義地區或屏東地區之交易相對人而言，其如 有預拌混凝土需求，除向當地之預拌廠訂購外，亦可向臺 南或高雄地區預拌廠訂購，其仍屬在合理運距範圍內，且 因該等地區之原料砂石均處於漲價狀況，故本應將嘉義地 區及屏東地區納入一併衡酌。迺原處分逕將本件地理市場 限縮為臺南市及高雄市，復未說明為何排除嘉義地區及屏 東地區，本件地理市場之界定，顯有錯誤。
㈦被告逕對原告課處鉅額罰鍰，顯已違反行政行為明確性原則



，更有裁量怠惰及濫用之違誤：
⒈按行政程序法第5條及第96條第1項第2款，行政機關作成 行政處分時，應遵守明確性原則（最高行政法院96年度判 字第1271號判參照）。次按高雄高等行政法院亦著有92年 度訴字第1157號判決略以：「處分理由之記載，…應包括 …法律效果斟酌之依據，…不得僅因處分書上備有『理由 』或『說明』欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義 務。」。再按最高行政法院103年度裁字第668號裁定略以 ：「…處罰鍰時應審酌之情狀，皆未據上訴人說明，容有 裁量怠惰之違誤」
⒉查原處分僅照本宣告加以臚列公平交易法施行細則第36條 有關量處罰鍰時，所應審酌之因素，但卻對所謂聯合行為 所可得之預期不當利益為何？所謂聯合行為如何影響市場 交易秩序？原告之經營狀況為何？預拌混凝土目前實際市 場狀況為何？等事項，均未有任何說明。致使依據原處分 完全無法得知或理解被告究竟係如何計算出具體罰鍰數額 ，原處分顯已違反行政行為明確性原則，更構成裁量權之 濫用及怠惰等情。並聲明求為判決：①原處分關於原告部 分撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠聯合行為之違法事實之認定，不以直接證據為限，亦得以合 理推定方式為之：
⒈按104年新修正公平交易法第14條爰增訂第3項，明定主管 機關得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、 行為經濟合理性等具有相當依據之因素，以法律推定聯合 行為之合意存在。且此次增訂，就有關聯合行為間接證據 之證明力，由原本之唯一合理解釋，變更為主管機關能夠 證明其懷疑具有相當依據時，則推定之基礎於焉具備。又 此項推定，如依照一般經濟合理原則及市場競爭原則，其 因果關係之推理有相關間接證據或數據佐證，並其推理導 出之結果有相當蓋然性者，即可認為是合理推定。至於涉 案事業除提出反證推翻主管機關就合意所為之推定外，否 則即得依間接證據推定事業間有合意存在。
⒉次按國際間競爭法主管機關之司法實務，如能證明廠商間 之行為乃在助於達成共識，或偵測、懲罰悖離，以促進卡 特爾之穩定，則此等事證即足堪作為認定聯合行為存在之 間接證據。復按聯合行為之採證除以契約或協議達成合意 外，亦有以相關之各項相當依據之因素綜合判斷認定事業 間已有合意（最高行政法院92年度判字第1798號、98年度 判字第91號、第92號判決參照），從而主管機關對於聯合



行為取得合意之直接證據（例如書面會議紀錄）有困難時 ，應採合理推定之方式。如要推翻此項推定，則需行為人 合理說明並證明其價格調整乃市場上客觀供需變化所致。　 ⒊查本案原告等5家業者聯合於107年12月中旬以通知書通知 客戶自108年1月1日起調漲預拌混凝土價格之行為，具有 一致性外觀，且此一致性外觀難由其等如採各自獨立調價 行為可獲致。被告經調查分析，推論原告等若非有聯合行 為之合意，無法合理解釋調漲行為，從而認定原告等間存 有合意。次查，原告等預拌混凝土業者縱有成本上漲之因 素，而必須調整產品價格，惟倘其等所為調漲價格之行為 具有一致性外觀，並據案關市場狀況、商品或服務特性、 成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等因素綜合分析 結果，難由其等各自獨立調價行為可獲致者，業者在舉證 上即負有合理說明之義務。又前述一致性調價行為非以同 時日調整、同等幅價格調整為限，縱有時間差或微幅價格 調整之不同，亦無礙違法性之認定（最高行政法院103年 度判字第294號判決參照）。據上，原處分非如原告所稱 被告恣意推定存在聯合行為合意，亦未違背論理法則及經 驗法則，核被告所訴，顯係誤解本法第14條第3項之聯合 行為合意推定之規範意旨。
㈡關於原告稱寄發漲價通知為長年慣例，不足以推定原告與其 他競爭同業具有共同寄發調價通知之合意乙節： ⒈查本案原告與其他被處分人等107年12月中旬預告調價行 為具有預告時間相近、預告調漲數額及幅度相當、調漲時 間相同等一致性，被告考量系爭市場狀況、商品或服務特 性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等因素綜合 分析結果，本於相當依據合理推定具有聯合行為之合意存 在。
⒉次查系爭預告調價行為係對於預拌混凝土價格競爭所為限 制，並無原告訴稱將共同通知調價及共同調價混為一談， 亦無就共同通知調價未提出間接證據等情，縱原告訴稱寄 發漲價通知為其長年慣例，亦不影響系爭聯合行為違法性 之認定。
㈢關於原告稱原處分所援用之間接證據，均不足以合理推定原 告與其他競爭同業存在聯合行為合意云云乙節： ⒈查本案原告等預拌混凝土業者趁南部地區砂石短缺造成砂 石價格上漲之際，於107年12月中旬通知下游客戶自108年 1月1日起調漲預拌混凝土每立方公尺200元至280元之行為 ，不僅調漲數額均超過所涉成本增加之數額，且呈現相同 調漲日期、調漲數額及調漲幅度相當、通知調漲時間相近



等一致性外觀。
⒉次查原告引用菜單成本理論據而稱本次價格調漲決定經濟 合理性云云。惟查所謂菜單成本理論，係指一般物價水準 上漲造成所有商品的價格必須要重貼標籤、餐廳要重印菜 單、工廠目錄等均須重新製作，所謂的菜單成本對廠商或 經濟社會而言，都是一種資源的浪費或無謂的損失，乃通 貨膨脹下的負面效應，與本案原告等被處分人所為前述一 致性行為之情形，係屬二事。
⒊復查原告稱客戶有議價空間，原告對外議價有個案彈性， 並非一律定為280元云云，惟查，本案處分之重點在於原 告與其他預拌混凝土業者聯合調漲預拌混凝土價格，而非 原告調漲價格之幅度是否合理問題，故原告與客戶是否有 議價空間，甚或是預拌混凝土實際之漲價數額有無低於宣 告之調漲數額，均無礙本案聯合行為之認定。
⒋再查原告與其上游包商所訂之砂石供貨合約訂有未履約之 罰則規定，是以，倘原告欲於合約到期前修改合約內容， 尚須雙方協商修約，然原告與其他預拌混凝土業者竟無視 砂石供貨合約到期日之不同，逕於107年12月18日通知下 游客戶自108年1月1日調漲預拌混凝土價格。又被告調查 發現，每家上游砂石業者漲價策略不一，漲幅也不一，並 無漲價一致性的情況。從而原告等於砂石原料成本尚未調 漲確定前，即有先發布調漲預拌混凝土價格之情形，顯然 有違常理。
⒌另查，據南部地區34家預拌混凝土業者所提供資料，原告 等業者通知自108年1月1日起調漲預拌混凝土每立方公尺 200元至280元不等，然其他規模較小業者雖亦有於107年 10月至108年1月通知調漲預拌混凝土價格情形，惟多數業 者調漲數額100元至150元，平均約調漲每立方公尺131元 ，原告等調漲幅度明顯高於市場中其他規模較小業者。更 何況原告等經營規模較大，復有垂直整合生產之優勢，然 價格漲幅卻高於同市場中的小廠，從而可見原告等有透過 預告價格變動資訊之促進行為，以達鞏固彼此聯合漲價合 意之效果。又預拌混凝土係由砂石、水泥、爐石粉、飛灰 及水摻配而成之簡單加工產品，由於生產製程技術單純， 故產品同質性高。惟此與原告訴稱預拌混凝土業界涉及偷 工減料致能削價競爭，進而主張預拌混凝土不具同質性， 分屬二事，不能混為一談。
⒍第查原告稱無法自給主要原料砂石，未享有生產優勢，至 於各家業者漲幅接近，係寡占市場廠商出於平行行為之正 常現象云云，惟查，原告及環球公司屬上下游垂直整合之



事業，規模當比其他專營預拌混凝土之事業更能吸收單一 原物料成本之增加。但其漲價情形卻和其他專營者相當， 即有違常理。又依被告調查原告等業者之陳述紀錄，雖均 強調係自行決定，並未參考同業而跟進或與同業進行訊息 交換，然此等陳述顯為事後卸責之詞，殊不足採。 ㈣關於原告稱仍須個別與下游客戶協商確定調漲之價格，故未 排除價格競爭，自無由影響市場功能云云乙節： ⒈按最高行政法院106年度判字第265號判決略以：「…『報 價』單係…上訴人『實收價』之基礎，故從上訴人等報價 得以觀知其等有一致性調價之聯合行為，則其等事後個別 交易對於個別客戶折讓之實收價，不足以影饗原有聯合行 為之成立。」。次按最高行政法院107年度判字第511號判 決略以：「所謂『足以』影響市場功能，解釋上僅需事業 所為之共同行為，在客觀上得影響市場供需功能之危險可 能性為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，且 與合意內容有無法律上拘束力、合意後有無實際執行或事 業是否因聯合行為獲得實際利益等無涉…。」
⒉查原告與其他業者等分別於高雄市及臺南市預拌混凝土之 市場占有率合計高達84.5 %及75.4%，造成客戶無法透過 詢價及轉換交易相對人之機制，維繫預拌混凝土市場競爭 機能，是系爭預告調價行為足以影響市場供需功能。次查 系爭預告調漲數額既由原告所為，亦為原告與下游客戶調 價協商程序之開端，且從原告與其他業者等預告調價數額 及時間，衡酌相當依據可得推定業者間存在有聯合行為之 合意，以致系爭預告調價行為具有一致性之外觀，並足以 影響市場供需功能。至於原告實際調價結果與預告調價數 額並不一致，依前揭最高行政法院判決意旨，尚無礙於系 爭預告調價行為違法性之認定。
㈤本件地理市場界定為高雄市及臺南市，並無違誤： ⒈按公平交易法第5條，公平交易法上所稱之市場，係指事 業就其所提供之產品或服務是否對彼此的競爭產生限制所 構成的範圍。次按相關市場界定之處理原則第2點、第3點 ，地理市場係指事業提供之特定商品或服務，交易相對人 可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。再按 同原則第5點，就界定地理市場時，明文規定得考量之各 項因素。
⒉查預拌混凝土因容易凝固，銷售範圍有所限制，運距最長 為15公里至20公里，實務上業者皆以縣市為區域範圍進行 供料，被告考量前揭因素，爰將本案之地理市場界定為臺 南市及高雄市。次查，依原告108年3月20日到會陳述紀錄



表示：「…一般都是以縣市為運送距離，…本公司會以同 縣市的所屬預拌廠相互支援供料。」；依亞東公司108年3 月20日到會陳述紀錄表示：「…原則上以縣市為銷售市場 ，…」；依國產公司108年3月21日陳述紀錄表示：「…一 般以縣市為預拌業者之銷售範圍。」；環球公司108年3月 21日陳述紀錄表示：「…本公司才會在臺南及高雄各設有 3廠預拌廠，以作為同區域所屬預拌廠互相支援…。」。 是以依原告等前述到會陳述可證，縱原告訴稱所屬臺南市 及高雄市之預拌混凝土廠可供應至嘉義及屏東云云，然此 一情形尚非業界普遍現象，故以臺南市及高雄市為本案之 地理市場，並無違誤。
㈥本件裁罰並無原告所稱違反行政行為明確性，裁量怠惰、濫 用等情：
⒈按行政程序法第7條，行政行為所採取之方法應有助於目 的之達成，於有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對 人民權益損害最少者，且採取之方法所造成之損害不得與 欲達成目的之利益顯失均衡。次按公平交易法施行細則第 36條，於量處罰鍰時，就應審酌並注意之事項定有明文。 ⒉查本案原告之事業規模及市場地位，107年於臺南市之市 占率約20%；於高雄市之市占率約14%，且107年於臺南市 及高雄市之營業額約23.5億元，並審酌系爭聯合行為持續 期間係從108年1月至3月，被告考量原告前曾於94年及95 年分別因全國水泥及嘉義預拌混凝土聯合漲價行為被處分 1,800萬元及550萬元等，以原告違法之類型、次數、間隔 時間及所受處罰，輔以其配合調查態度等因素後，爰依公 平交易法第40條第1項規定，除令原告停止違法行為外， 並處2,000萬元罰鍰。
⒊次查依據原告提出之南部地區108年1月全廠預拌混凝土成 本結構之說明可知，原告生產之預拌混凝土成本中，砂石 占總成本比例43%、水泥25%、運輸13%、爐石粉7%，至於 管銷及間接成本占總成本比例不高，再經查商品行情網南 部地區水泥價格資料顯示，107年9月至今水泥價格未見漲 價之情形，從而107年12月中旬原告與其他被處分人等向 下游客戶預告調價，主要係為反映砂石、爐石粉及運費等 成本增加。是以，原處分加計原告107年9月後砂石、爐石 粉及運費等3項成本增加數額情形，洵屬有據。 ⒋復查被告所為之行政處分，係經學者專家組成之委員會決 議所作成，各委員據其專業依法獨立行使職權，就所得之 證據經過充分討論，審酌相關違法情節，再依上開施行細 則規定之各項因素予以考量，而於本法第40條授權範圍內



裁處罰鍰，揆諸前揭說明，在行政處分之方法與目的間， 尚稱均衡，並無原告所稱違反行政行為明確性，裁量怠惰 、濫用等情，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之 訴。②訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告與其他4家預拌混凝土業者，於107年12月中、下旬 分別通知下游客戶，預定自108年1月1日起調漲預拌混凝土 價格，原告部分為每立方公尺新臺幣（下同）280元，其他 業者則調漲200元至270元不等。經被告調查認定原告與其他 預拌混凝土業者之價格調整，因調漲日期相同、調漲數額與 幅度相當，及通知調漲時間相近等，具有一致性外觀，且難 認有經濟合理性，遂依公平交易法第14條第3項規定，推定 原告與其他預拌混凝土業者間存有聯合行為之合意。又基於 原告與其他業者在臺南市場、高雄市場之市占率，其等一致 性調漲預拌混凝土價格之行為，足以影響預拌混凝土供需之 市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，而以原處分 命原告與其他業者立即停止前揭違規行為，並對原告裁處罰 鍰100萬元，原告不服而提起本件行政訴訟之情，有原處分 書卷內可稽（本院卷一，第33頁至第56頁），兩造就此部分 事實且無爭執，當可採為裁判基礎。原告否認與其他預拌混 凝土業者間就價格調整有任何討論、磋商或合意，另主張伊 預告調漲預拌混凝土價格乃個別事業經濟理性考量下之合理 行為等，爭執被告原處分之認定與裁罰有所違誤。被告則否 認原告各項主張，並以前開情詞置辯。故本件應予審究者乃 為被告認定原告與其他預拌混凝土業者預告調漲行為具有一 致性、且欠缺經濟合理性，而依公平交易法第14條第3項規 定推定原告與其他預拌混凝土業者間有聯合行為之合意；再 依同法第15條第1項、第34條規定，作成原處分命原告立即 停止聯合行為，並處以2,000萬元罰鍰，是否有違誤？五、本院之判斷：
㈠本件相關法規與法理：
⒈按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式 之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價 格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地 區等，相互約束事業活動之行為而言。」、「前項所稱聯 合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生 產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」、「第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡， 不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」、「 事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體 經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限



…」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限 期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；…」公平交易法第7條第1 項、第2項、第3項、第14條第1項、第41條前段定有明文 。
⒉同法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌 一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的 及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度 。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行 為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。 六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往 違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔 實據及配合調查等態度。」
⒊公平交易法對事業為聯合行為之規範意旨，在於防止複數 事業藉由協議採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及 取得市場力。聯合行為的構成要件包括：1.聯合行為的主 體：係指有競爭關係之事業間，亦即處於同一產銷階段之 水平競爭事業間；2.聯合行為的合意方式：契約、協議或 其他方式之合意；3.聯合行為的內容：共同決定商品或服 務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、