公平交易法
臺北高等行政法院(行政),訴字,108年度,1098號
TPBA,108,訴,1098,20200630,2

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1098號
109年6月15日辯論終結
原 告　亞東預拌混凝土股份有限公司

代　表　人　李坤炎（董事長）

訴訟代理人　包國祥　律師
　王瑄 　律師
被 告　公平交易委員會

代　表　人　黃美瑛（主任委員）

訴訟代理人　劉栖榮
　洪進安
　孫綺君
上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民
國108年4月29日公處字第108021號處分書，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原處分關於原告部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要：
緣原告、國產建材實業股份有限公司（以下簡稱為國產公司 ）、臺灣水泥股份有限公司（以下簡稱為臺泥公司）、環球 水泥股份有限公司（以下簡稱為環球公司）及天誠混凝土實 業股份有限公司（以下簡稱為天誠公司）等5家業者於民國1 07年12月中旬分別通知下游客戶將自108年1月1日起調漲預 拌混凝土價格，被告調查後認原告等5家業者間有聯合行為 之合意，行為足以影響臺南市及高雄市預拌混凝土供需之市 場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，遂以108年4月2 9日公處字第108021號處分書（以下稱為原處分）命原告應 於原處分送達之次日起，立即停止違法行為，並處新臺幣（ 下同）1,100萬元罰鍰。原告不服原處分，遂向本院提起本 件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠被告在立法院所說明者，與原處分之立場或論述多有矛盾， 違反信賴保護原則：
⒈按被告於108年3月13日在立法院進行報告之文件內容略以



：「南部地區砂石價格自107年3月達到歷史低點每公噸23 0元逐漸回穩，至12月平均每公噸256元，108年1月1日起 則上漲至每公噸300元，較107年12月上漲44元，漲幅約17 %，並維持迄今。至於南部地區預拌混凝土部分，4家較具 規模之預拌混凝土業者自108年1月1日起調漲預拌混凝土 每立方公尺200元至300元不等，較107年12月漲幅約15%至 20%，惟因下游營造業者有議價能力，故實際調漲金額各 家不一，…」。
⒉查被告立法院說明結論為預拌混凝土業者調漲時間與幅度 不一致，原處分卻稱調漲數額及調漲幅度相當云云，顯有 矛盾。次查被告立法院說明指稱南部地區較具規模之預拌 混凝土業者自108年1月1日起調漲預拌混凝土每立方公尺 200元至300元不等，小廠商調漲金額從50元至300元均有 ，原處分卻稱：「被處分人…卻高於同市場中的小廠之價 格漲幅及數額，其行為模式顯有異」、「其他規模較小業 者之平均調漲數額僅約131元」云云，與上述說明亦有矛 盾。再查被告立法院說明稱108年1月與107年12月預拌混 凝土之價格相較，漲幅約15～20%，同時期上游砂石業者 漲幅為17%，二者相近，可見原告調漲幅度合理，孰料被 告原處分卻認為原告漲幅異常。被告為行政機關，3月中 於公開文件中表示原告行為不違法，4月立即變更見解作 出裁罰處分，被告漠視原告信賴保護甚深。
㈡是否構成聯合行為應判斷行為主體是否具水平競爭關係： ⒈按公平交易法第4條，所謂競爭，應審視事業是否有價量 等交易條件之單方獨立且充分決定能力。次按被告105年5 月12日公法字第10515602811號函意旨，聯合行為之事業 必須具備經濟獨立性與自主決定能力，換言之，必須要有 能力變動該特定商品價格或服務報酬。再參酌被告103年 冷凍豬肉案件等案例及近年離岸風電申請案例均可知，若 雙方都還處於彼此協商議價階段，只要沒有任一方獨斷擁 有單方決定價格權，則縱事業間有共同情狀或相似結果， 也因其不具決定價量能力，而不成立聯合行為。 ⒉查原告僅係市場交易弱勢方與價格接受者，如同後述，從 而原告當然也無由受被告論以聯合行為之可能。 ㈢本件市場界定須正確，合理推定才有正確基礎： ⒈按公平交易法，市場界定正確與否，應注意原處分認定聯 合行為是否符合論理法則及經驗法則所得結論，不得流於 純粹數學算式計算，更應注意秉諸中立不偏頗且不得恣意 推定之基本人權保障原則。
⒉查本件原處分市場界定結果為臺南市及高雄市，但原處分



又同時表示業者皆以縣市為區域範圍進行供料，可見原處 分係區分臺南市及高雄市兩個不同市場，卻用單一行政處 分來籠統論述。縱認為原處分實係把臺南市及高雄市畫為 同一市場，然原處分不僅一次將縣市面積相對大之兩個縣 市，劃分成同一區，並對彼此價格進行對照比較，已違過 往被告行政先例，且預拌混凝土產品從攪和、初凝到澆置 時間短暫，故要求運距小，加以預拌車載運量有限，常需 多趟運送，是以跨縣市競爭爭取客源，不符成本，可見原 處分自有地理市場劃分錯誤之違法。
⒊次查，因臺南地區砂石量本身不多，須由高雄荖濃溪地區 取得砂石原料，故臺南地區與高雄地區之砂石來源有所重 疊，導致本件臺南市和高雄市兩個不同地理市場之業者， 同樣出現有價格上漲之一致性外觀，此完全反而可以證明 出不同市場出現相同漲價結果乃無須聯合就會出現之結果 。被告純粹以數學算式去計算，導致出自同一上游成本來 源的不同市場且無競爭關係之事業被納入聯合行為範圍， 係明顯的錯誤。被告忽略法規要件、經驗法則及論理法則 ，從而原處分當然會出現謬誤結果。
㈣原告無單方決定價格之能力，產業特性導致價格僵固，原告 利潤具合理事由：
⒈按公平交易法第14條第3項，係採取合理推定原則，並僅 係暫行推定，非終局事實。若能證明價格追隨、原物料變 化及企業內部供需盈虧狀況等合理理由，則可推翻推定結 果。次按最高行政法院99年判字1036號判決略以：「…若 經調查確實有意思聯絡之事實，或其他間接證據（如誘因 、經濟利益、類似之漲價時間或數量、不同行為的替代可 能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性等） ，足以判斷事業間具有意思聯絡，且為其外部行為一致性 之唯一合理解釋者，即可認定該等事業間存有聯合行為。 」據此可知，運用合理推定原則推斷有無構成聯合行為合 意要件時，若涉案事業可說明其價格之調整乃市場上客觀 之供需變化因素所致，即具備合理理由，使得廠商間具有 意思聯絡並非唯一合理解釋時，便不得認定有聯合行為存 在。
⒉查本案系爭產業特性乃商品同質性甚高、市場參進門檻低 、即產即銷，加以價格反映時間極短、原料來源又相近， 以致市場出現類似齊漲齊跌現象之機率甚高，甚至反映出 寡佔市場價格僵固特性。次查原告在預拌混凝土市場之產 業鏈當中，無論在砂石水泥上游業者之供給層面，或在下 游營造業者之需求層面，都僅居於交易弱勢方，明顯無獨



立且充分單方決定價格與數量之能力。再查原處分認為系 爭產業涉及寡占市場，價格訊息透明，而原告因居於交易 弱勢方，無單方決定價格與數量之能力，從而原告系爭價 格通知，僅只是合約當事人對他造依據物價波動條款所提 修約之請求，不具拘束力，亦不具競爭法價格意涵。原處 分將原告之修約通知當作是價格調漲云云，不僅已有錯誤 ，且被告竟對上游砂石業者早在107年10月至12月期間便 發出調價通知未置一詞，也顯示原處分疏漏彼此矛盾處。 ㈤調價通知所示價格對限制競爭效果影響有限、不具拘束力， 應將議價能力納入競爭分析客體：
⒈按上游事業向下游客戶所為價格調整通知或所謂報價，因 下游尚未承諾而未簽約，無合約拘束，此時競爭分析，應 衡量彼此市場力量外，若上游事業力量已達交易弱勢方程 度，則因下游可藉由不同意而轉換交易對象，從而更應循 契約自由及自主原則判斷，同時應當降低上游事業所提報 價所蘊涵之價差效果重要性，此時所謂修約調整，僅係依 據合約物價波動條款，猶如情事變更請求一般。至於是否 屬於交易弱勢方，則可自該市場上游事業之競爭者家數、 下游轉單力量甚至上游事業歷年所列價格水位遭下游事業 殺價幅度等因素綜合判斷。
⒉查本件系爭請求價格修約通知，實係針對已簽約客戶群組 所發出之，並且於下游客戶未同意前，並無拘束力。次查 原告向來類此通知，從來沒有由原告決定最後價格之情事 出現過，甚至最後議價結果，絕對遠低於原告請求價位， 均殺價約50%至60%之間。本次議價結果，多數下游廠商只 同意調漲100或120元等，根本不及原告系爭通知所定270 元之50%，且下游廠商同意調漲之時間從1月至4月都有。 從而系爭請求通知之金額，僅具啟動雙方議商程序之意義 ，欠缺參考價值。
⒊再查，依公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則， 審查結合對於整體經濟利益之影響時，亦須審酌參與結合 事業是否處於交易弱勢之一方。是以，從上述原告啟動議 價程序後，最終遠低於通知價位之議價結果，可看出下游 產業於此環節享有強大議價市場力之事實，而原告受上游 砂石供給業者強大市場力與下游營建業者強大議價與轉單 市場力之限制，僅係契約弱勢方，明顯並無獨立且充分單 方決定價格與數量之能力。
⒋公平交易法之競爭前提係特定商品或服務供給者，須有充 分且獨立變動該特定商品價格或服務報酬之單方能力。倘 同一市場之一群交易弱勢方出現市場共同結果，被告除應



循一般合理推定案件首先調查調整原因並論究經濟合理性 外，也應特別考量此產業所處如夾心餅乾般之譬如原告所 受議價能力限制所生影響。此亦可觀諸我國油品市場之次 級市場，亦即加油站市場，該業者鮮少因為上游供油商漲 價而遭到調查甚至處分之狀況，可作為本件重要參考與對 照。另亦可參考離岸風電案例中，被告認業者無單方片面 提供價格之能力時，從而無限制市場競爭之疑慮。 ㈥原處分認定之基礎事實以及合理漲幅計算方式顯有錯誤： ⒈查被告稱原告107年9月後平均價格皆微幅漸進，至108年1 月大幅調漲，不符合經濟合理性云云。惟查，107年9月之 價格之所以僅微幅漸進，係因該期間上游成本已調漲之幅 度不若本次107年底至108年1月之上游成本調漲幅度所致 。
⒉次查，混凝土依其強度具有不同規格，例如2000磅、3000 磅至7000磅等等，表示其於每一單位面積可承受之重量， 而不同規格使用之各項原料配比有所不同，從而各規格之 混凝土成本亦不相同。因此，欲判斷原告漲幅是否有過度 反應成本，實應針對不同規格之混凝土進行成本計算。然 查，原處分未說明究竟係基於何種規格之混凝土成本平均 計算所得，原處分結論是否正確令人存疑。
⒊再查，原告所面臨之成本漲幅約為每立方公尺200元，非 如被告所指之175元；如依照同業利潤標準17%計算，原告 調漲240元更是符合毛利率之合理預算，如今原告向客戶 發出之調價270元之請求，並無明顯超過合理預算。況且 參酌原告之修約請求通知並不具有絕對效力、最後議價結 果通常僅能通知請求金額之一半數額，則原告請求修約通 知，亦具經濟上之合理性。
㈦原告預告於1月1日漲價之調價通知，具有特殊意義並有數據 計算便利等特殊性，被告認事用法嚴重錯誤：
⒈查被告稱原告提前反映成本，欠缺經濟理性云云。惟查， 基於預拌混凝土業之產業特性、交易習慣，所謂向下游業 者所發修約請求通知，只是雙方議商修約價位程序之開端 。次查，因應砂石短缺及政策因素，砂石商紛即於107年 10月至12月底向原告表達漲價之需求，原告亦早在107年 12月間，即與各家砂石商展開議價甚至已有口頭協商共識 ，雖尚未簽訂正式新約，然原告已確定108年1月1日後會 面臨砂石價格調漲。被告調查時卻顯漏未詳查砂石業者調 價通知及其時點，認事用法均嚴重錯誤。
⒉退萬步言，暫不論原處分誤認原告提前反映成本云云違法 ，僅針對原告與其他業者調價多涉108年1月1日等節，實



係原告針對預拌混凝土政府管理措施、產業共通環境條件 或私人事業經營企管等觀點判斷，以致物價調整時機相似 ，原告行為並未逾越合理性。
⒊再退萬步言，縱原處分指摘原告修約請求通知，稍具競爭 分析所關心之價格意涵（原告否認之），然原告通知在下 游砂石業者漲價生效前，也因產業特性須提前向下游營造 廠溝通甚至議價，有效縮短議價時間，以免在即產即銷特 性下，導致議價時間成本提高。亦即，原告通知議價程序 ，實係針對本件同質性高之商品，預見交易價格而先提出 調價通知以先開啟議價程序，原告行為仍符合經濟理性等 情。並聲明求為判決：①原處分關於原告部分撤銷。②訴 訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠原告與其他被處分人以通知書通知調漲價格之行為具有一致 性外觀，且可合理推論原告與其他被處分人間非有聯合行為 合意，即無法合理解釋其預告調漲行為：
⒈按司法實務向運用一致性行為理論，對於事業間在外觀上 具有一致性之行為，經綜合判斷並運用經濟分析個案中之 市場結構、產品性質、交易態樣等眾多因素後，以推定是 否有聯合行為之合意存在。又一致性行為非以同時日、完 全等幅度調整價格為限，倘相關事證足資論證證明其一致 性行為之合意，縱有時間落差或微幅價格之不同，亦無礙 違法性之認定（最高行政法院103年度判字第294號判決參 照）。次按104年2月4日公平交易法修正第14條第3項，明 文規定得以相當依據推定事業間具有聯合行為之合意，從 而對於事業間具有聯合行為合意之舉證方式，尚不以直接 或積極證據為限。
⒉查原告與其他被處分人於107年12月中旬陸續向下游業者 預告108年1月起不分品項調漲預拌混凝土價格每立方公尺 200元至280元，具有預告時間相近、調漲時間相同、調漲 數額及漲幅相近等一致性外觀。
⒊次查，依據臺南市及高雄市預拌混凝土之市場結構，原告 與其他被處分人等合計市場占有率高達75%以上，從而案 關市場符合經濟學理所稱之寡占市場。又預拌混凝土具有 技術單純、產品同質性高、價格資訊透明及市場競爭激烈 等特徵，是以，廠商若獨自提高價格則將面臨交易對象流 失之風險，故為避免寡占市場內廠商間價格競爭致損及營 利，原告與其他被處分人有以暗中或公開相互勾結達到共 同壟斷市場獲取集體利益之誘因。
⒋再查，107年初開始，預拌混凝土業面臨原料成本上漲，



以原告銷售強度3,000磅預拌混凝土為例，107年間價格調 漲每立方公尺最低2元至最高22元間，漲幅約在0.14%至1. 58%間，可見原告縱有價格調漲，亦呈現微幅、漸進式波 動。然原告107年12月14日預告不分品項調漲預拌混凝土 價格行為，卻異於以往調價模式，改採取立即反應成本， 並於108年1月1日起不分品項調漲預拌混凝土每立方公尺 270元，漲幅約18.25%之飛躍式訂價模式。原告107年12月 中旬向下游業者預告大幅調漲預拌混凝土價格行為，已違 背一般經驗法則。
⒌復查，原告與其他被處分人與其各自上游砂石廠商達成漲 價協議時間與價格並不一致，各業者指稱其他成本價格調 漲，如爐石粉及運費漲價日期與數額亦有所不同，且各業 者107年12月中旬預告調漲金額亦遠高於各項成本增加之 合計，然原告與其他被處分人於未與上游砂石業者達成調 漲協議、確定調漲數額前，卻一致於相近時間預告不分品 項調漲預拌混凝土相當數額。
⒍又查，原告與其他被處分人在議價能力或成本調控等方面 ，理當較其他規模較小之預拌混凝土業者更具優勢。惟10 7年12月中旬預告調漲價格之數額及幅度遠高於其他規模 較小之預拌混凝土廠商，顯見原告與其他被處分人並未發 揮規模經濟之成本攤銷優勢。
⒎另查，面臨預拌混凝土原料成本上漲時，為展現最大競爭 優勢，於衡平營業損益及追求報酬率間，各業者進而可能 採不同訂價策略，以利爭取更多交易機會。然原告與其他 被處分人於107年12中旬，不分事業規模、不論營業損益 ，皆採取相同之訂價策略，顯不合理。
⒏第查，原告與其上游砂石供應商於108年1月1日始簽訂本 年度砂子及碎石等購售合約書，合約期間為108年1月1日 至同年6月30日，契約內明訂雙方年度砂石購售價格。然 原告107年12月14日預告通知調價格事實在前，其與上游 砂石業者簽訂購售合約書並確定調漲砂石價格事實在後， 有違常情。
⒐末查，本件原告與其他被處分人等於107年12月中旬時起 向下游業者大量寄發調價通知書後，直至108年1月1日正 式漲價之預告日期，各業者調價訊息在市場上廣泛流通已 長達數10天。該預告調價行為符合實務上寡占市場內之競 爭廠商會以發布預告調價訊息方式，加以觀察其他競爭廠 商行動，並藉此獲取其他競爭廠商價格資訊，以作為自身 調價策略之判斷基礎，進而有助於廠商間進行價格協調之 行為。是以，原告與其他被處分人之預告通知調價行為，



顯有促進達成聯合行為合意之效果。
㈡有關原告稱原處分內容與被告於立法院之報告說明矛盾、執 法立場跳動云云乙節：
⒈經查，被告108年3月13日於立法院就南部地區砂石及預拌 混凝土價格調漲執行公平交易法進行專案報告，其內容僅 係就當時南部地區預拌混凝土產業之市場狀況所為通案性 報告，並未涉及個案是否違反公平交易法之認定。 ⒉次查，被告報告中指出，原告等4家較具規模之預拌混凝 土業者自108年1月1日起調漲預拌混凝土每立方公尺200元 至300元不等，較107年12月漲幅約15%至20%，與被告原處 分內容相符。至於原告稱被告立法院報告有關預拌混凝土 業者調漲時間與幅度不一致部分，實係以4家較具規模之 預拌混凝土業者，與南部地區其他規模較小廠商於107年 10月至108年1月就預拌混凝土價格調漲幅度，所為之比較 。依最高行政法院103年度判字第294號判決見解，縱有時 間落差或微幅價格之不同，倘相關事證足資論證證明其一 致性行為之合意，亦無礙違法性之認定。
㈢有關原告稱聯合行為主體應就是否具水平競爭關係及價格決 定能力而定云云乙節：
⒈經查，原告與其他被處分之預拌混凝土業者同屬水平競爭 關係，合致本法聯合行為規範之主體。又價格訂定乃個別 事業審視自身經營條件及面臨競爭狀況所為之營運策略， 倘事業聯合訂價且足以影響市場交易秩序，自當違反本法 聯合行為之禁制規定。
⒉至於原告引用被告105年5月12日公法字第10515602811號 函，稱構成聯合行為之事業必須具備經濟獨立性與自主決 定能力云云，惟查被告前開解釋令，係就關係企業間接受 集團同一決策主體之指令從事經濟活動，難謂具有經濟獨 立性與自主決定能力，與聯合行為具競爭關係同一產銷階 段事業合意之要件有間。
㈣關於原告稱合理推定須立基於正確之市場界定云云乙節： ⒈按公平交易法第5條對於相關市場定義可知，公平交易法 所稱之市場，係指事業就其所提供之產品或服務，是否對 彼此的競爭產生限制所構成的範圍。次按公平交易委員會 對於相關市場界定之處理原則（以下稱為市場界定處理原 則）第2點、第3點規定，相關市場範圍主要是從產品市場 及地理市場二面向界定，其中地理市場係指事業提供之特 定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他 交易對象之區域範圍。再按市場界定處理原則第5點，就 案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定地理市場



時，規定得考量各項因素。
⒉查預拌混凝土之產品特性因容易凝固，銷售範圍有所限制 ，運距最長為15公里至20公里，業者皆以縣市為區域範圍 進行供料，考量前揭因素爰將本案之地理市場分別界定為 臺南市及高雄市。
⒊次查，依原告108年3月20日陳述紀錄、臺泥公司108年3月 20日陳述紀錄、國產108年3月21日陳述紀錄及環球公司 108年3月21日陳述紀錄，均稱以縣市為銷售之區域範圍進 行設廠供料，故無原告所稱地理市場界定有誤，違背經驗 法則與論理法則等情。
㈤原告稱無單方決定價格之能力，產業特性導致價格僵固，原 告利潤具合理事由等云云乙節：
⒈按公平交易法第4條，所規範之競爭在於，事業是否以較 有利之價格、品質等交易條件去爭取交易機會，至於競爭 是否如原告訴稱應審視事業是否有價量等交易條件之單方 獨立且充分決定能力，恐有疑義。
⒉查預拌混凝土具有技術單純、產品同質性高及價格資訊透 明等特徵，若廠商獨自提高價格則須面臨交易對象流失之 風險，是競爭廠商間對於彼此產品或服務價格具有高度敏 感度。從而原告稱預拌混凝土因產業特性導致價格僵固， 且其價格決定能力薄弱，益證說明原告與其他被處分人間 具有從事聯合行為之誘因。至於個別業者價格決定能力是 否薄弱，無礙本案聯合行為之認定。
⒊次查，本案原告與其他被處分人於臺南市及高雄市預拌混 凝土之合計市場占有率高達75%以上，原告訴稱居於交易 弱勢方，應不足採。又預拌混凝土原物料成本增加雖對於 預拌混凝土業者造成其營業成本之負擔，然其等之事業規 模及損益狀況不一，理應呈現不同影響，故面臨預拌混凝 土原料成本上漲時，各業者於衡平營業損益及追求報酬率 下，理當採不同訂價策略，以利爭取更多交易機會。而本 案各預拌混凝土業者於107年12中旬，不分事業規模、不 論營業損益，皆採取相同之訂價策略，顯不合理。 ⒋至於原告引用被告所作加油站業市場結構調查結果分析部 分，稱民營加油站相對於中油公司屬後加入市場，僅得採 取促銷活動吸引顧客為其主要行銷策略等類似弱勢產業云 云，惟查原告所屬預拌混凝土產業，其情各異，無法比附 援用。又原告所舉離岸風電案例，實受政府嚴格管控，業 者無單方片面提高價格之能力，與本案原告等被處分人間 所涉違法聯合行為之情事，截然不同。
㈥原告訴稱調價通知所示價格對限制競爭效果影響有限、不具



拘束力、應將議價能力納入競爭分析客體云云乙節： ⒈按最高行政法院104年度判字第202號判決旨，聯合意行為 之所謂足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能， 僅須客觀上具備可影響市場供需功能之危險性即已足夠， 並不以實際市場供需功能確受影響或當事人因此獲得實際 利益為必要。
⒉查本案原告與其他被處分人於107年12月中旬預告調價行 為，係對於臺南市及高雄市預拌混凝土核心競爭參數之價 格所為之限制，且經計算本案原告與其他被處分人於臺南 市之市場占有率約75.4%，高雄市之市場占有率亦高達84. 5%，是以量與質的標準綜合判斷原告與其他被處分人於10 7年12月系爭預告調價行為，足以影響市場供需功能。並 參酌前開最高行政法院判決，縱原告稱調價通知影響有限 或該調價通知不具拘束力，均無礙於系爭預告調價行為足 以影響案關市場供需功能之認定。
㈦原告稱原處分認定之合理漲幅計算方式有誤云云乙節： ⒈經查，依本案5家業者提供之資料及到會陳述，原告、臺 泥公司、國產公司及天誠公司曾於107年8月及9月調漲預 拌混凝土價格，故其等108年1月1日起調漲價格應係主要 反映107年9月後之3項成本（砂石、運費及爐石粉）之上 漲，環球公司因107年未調漲價格，故成本增加數額係以 107年度成本增加情形進行評估。
⒉次查，依原告108年3月20日到會陳稱，108年1月1日起調 漲預拌混凝土價格乃基於反映成本上漲（砂石、爐石粉及 運費），其中砂石部分，108年1月1日增加約150元；爐石 粉部分，108年1月增加約5元；運費部分，107年10月至10 8年1月增加約20元。被告據此綜合評估原告自107年10月 至108年1月間，調漲預拌混凝土價格所涉成本每立方公尺 增加約175元，是不論原處分合計預拌混凝土直接成本及 運費增加數額，或依原告調查過程中主張之成本增加情形 ，皆與原告起訴狀內稱因原物料及工資成本增加導致預拌 混凝土產品每立方公尺增加270元差距甚遠，原告主張原 處分之合理漲幅計算方式有誤，委不足採等語，資為抗辯 。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告 負擔。
四、本件原告與其他4家預拌混凝土業者，於107年12月中、下旬 分別通知下游客戶，預定自108年1月1日起調漲預拌混凝土 價格，原告部分為每立方公尺新臺幣（下同）270元，其他 業者則調漲250元至280元不等。經被告調查認定原告與其他 預拌混凝土業者之價格調整，因調漲日期相同、調漲數額與



幅度相當，及通知調漲時間相近等，具有一致性外觀，且難 認有經濟合理性，遂依公平交易法第14條第3項規定，推定 原告與其他預拌混凝土業者間存有聯合行為之合意。又基於 原告與其他業者在臺南市場、高雄市場之市占率，其等一致 性調漲預拌混凝土價格之行為，足以影響預拌混凝土供需之 市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，而以原處分 命原告與其他業者立即停止前揭違規行為，並對原告裁處罰 鍰1,100萬元，原告不服而提起本件行政訴訟之情，有原處 分書卷內可稽（本院卷一，第131頁至第155頁），兩造就此 部分事實且無爭執，當可採為裁判基礎。原告以伊預告於10 8年1月1日調漲預拌混凝土價格乃具有經濟理性，且須經與 下游客戶協商後簽約，並無法單獨決定價格與供貨數量，亦 無限制市場競爭疑慮等，爭執被告原處分之認定與裁罰有所 違誤。被告則否認原告各項主張，並以前開情詞置辯。故本 件應予審究者乃為被告認定原告與其他預拌混凝土業者預告 調漲行為具有一致性、且欠缺經濟合理性，而依公平交易法 第14條第3項規定推定原告與其他預拌混凝土業者間有聯合 行為之合意；再依同法第15條第1項、第34條規定，作成原 處分命原告立即停止聯合行為，並處以1,100萬元罰鍰，是 否有違誤？
五、本院之判斷：
㈠本件相關法規與法理：
⒈按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式 之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價 格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地 區等，相互約束事業活動之行為而言。」、「前項所稱聯 合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生 產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」、「第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡， 不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」、「 事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體 經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，不在此限 …」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限 期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；…」公平交易法第7條第1 項、第2項、第3項、第14條第1項、第41條前段定有明文 。
⒉同法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌 一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的 及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度



。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行 為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。 六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往 違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔 實據及配合調查等態度。」
⒊公平交易法對事業為聯合行為之規範意旨，在於防止複數 事業藉由協議採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及 取得市場力。聯合行為的構成要件包括：1.聯合行為的主 體：係指有競爭關係之事業間，亦即處於同一產銷階段之 水平競爭事業間；2.聯合行為的合意方式：契約、協議或 其他方式之合意；3.聯合行為的內容：共同決定商品或服 務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、 交易地區等相互約束事業活動之行為；4.聯合行為對特定 市場之影響：以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影 響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。而對於 聯合行為之規範，係採實質之認定方式，亦即兩個或兩個 以上之事業，明知且有意識透過彼此間意思聯絡，就其未 來的市場行為達成不具法律拘束力的共識或瞭解，形成具 有外在市場上一致性行為，倘經調查確實有意思聯絡之事 實，或得以其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似之漲 價時間或數量、發生次數、持續時間、行為集中度及其一 致性等）判斷事業間有意思聯絡。至所謂意思聯絡，在客 觀上未必先存有預定的計畫方案，其藉由直接或間接方式 ，如利用市場資訊之公開，間接交換與競爭有關之敏感市 場訊息，或相互傳達營業策略，或直接進行商業情報之交 換等，均屬之。
㈡本次預拌混凝土價格預告調漲爭議歷程簡述： ⒈砂石為預拌混凝土重要原料，其來源主要為河砂、陸砂及 營建土石方，其中並以河砂為大宗。河砂之開採係由經濟 部水利署及地方政法等水利主管機關辦理河川疏浚，並依 政府採購法辦理土石疏浚料源標售與砂石業者，砂石業者 再將標購所得之料源加工洗選後經由砂石出口方業者（以 下如未特別說明，均以砂石業者稱呼）出售予預拌混凝土 業者。
⒉緣高屏地區於107年8、9間受天氣、地方政府發包行政流 程延宕等影響，高屏溪流域砂石疏浚作業較前（106）年 同期減少194萬立方公尺，全年實際疏浚量約817萬立方公 尺，亦低於目標量940萬立方公尺。另一方面，空氣污染 防治法於107年8月1日修正公布，市場上有政府將強制汰 換出廠10年以上大型柴油車之傳言，復影響疏浚砂石運輸



能量。砂源為高屏溪上游荖濃溪流域砂石之砂石業者乃自 107年10月間起，陸續向原告及其他預拌混凝土業者要求 調漲砂石價格，調漲數額為50元/噸至100元/噸，並自108 年1月1日起實施。
⒊原告與國產建材實業股份有限公司（以下簡稱為國產公司 ）於107年12月14日，書面通知下游營造業廠商，預告調 漲預拌混凝土價格，另環球水泥股份有限公司（以下簡稱 為環球公司）於同月17日，臺灣水泥股份有限公司（以下 簡稱為臺泥公司）於18日、天誠混凝土實業股份有限公司 （以下簡稱為天誠公司）則於19日至21日間，分別以書面 通知其下游營造業廠商預告調漲，調漲數額為原告270元 （元/立方公尺，以下同）、國產公司260元、環球公司20 0元至270元、臺泥公司280元、天誠公司250元至270元， 均自108年1月1日起實施。
⒋107年12月20日，臺灣區綜合營造業同業公會發函向被告 陳稱砂石短缺影響預拌（混凝土）業出貨，請被告採取因 應措施及調查有無變相漲價情事；108年1月4日，高雄市 不動產開發商業同業公會再具函向被告檢舉預拌混凝土業 者調漲價格行為，行政院、立法院乃自108年1月4日起至4 月間陸續召開會議調查、說明與協調；另被告則於108年1