區域計畫法
臺北高等行政法院(行政),訴更二字,106年度,67號
TPBA,106,訴更二,67,20200618,3

臺北高等行政法院判決
106年度訴更二字第67號
109年5月7日辯論終結
原 告　臺灣永光化學工業股份有限公司


代　表　人　陳建信（董事長）

訴訟代理人　黃帥升　律師
　王龍寬　律師
　 林庭宇　律師
被 告　桃園市政府
代　表　人　鄭文燦（市長）
訴訟代理人　王唯鳳　律師
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年6
月16日台內訴字第1030176979號（案號：1020100248）訴願決定
，提起行政訴訟，經本院103年度訴字第1256號判決駁回，原告
上訴後，經最高行政法院104年度判字第400號判決廢棄發回，本
院再以104年度訴更一字第83號判決駁回，原告上訴後，再經最
高行政法院106年度判字第431號判決廢棄發回本院更為審理，本
院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。　　事實及理由
壹、程序方面：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第 111條第1項定有明文。查原告起訴時，原僅提起撤銷訴訟， 訴請撤銷訴願決定及被告以102年9月2日府地用字第1020214 5561號公告（下稱「系爭河川區變更公告」）關於原告坐落 改制前桃園縣大園鄉（現為桃園市大園區）內海墘段特工區 小段40、42地號等2筆土地（下稱「系爭土地」）由「工業 區丁種建築用地」變更為「河川區丁種建築用地」（該公告 關於系爭土地部分，下稱「原處分」）。嗣於訴狀向被告送 達後，原告追加確認之訴之備位聲明為：「確認被告以系爭 河川區變更公告將原告所有系爭土地編定為河川區之法律關 係不存在。」被告雖表明不同意其追加之意旨，但本院考量 原告上開訴之追加與原撤銷訴訟之基礎事實相同，且其追加 是因被告否認系爭河川區變更公告為行政處分，為解免系爭



土地受系爭河川區變更公告對其河川區法律地位界定之不利 益危險，因而以備位訴訟提起之上述確認之訴，對同一基礎 事實紛爭解決有益，應屬適當，其備位之訴的追加，應予准 許，合先敘明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
原告所有系爭土地原土地使用分區是編定為「工業區丁種建 築用地」。之後：
（一）被告以水利法主管機關地位，依水利法第9條及河川管理 辦法第7條第1項規定，以民國98年6月11日府水河字第098 02221292號公告（下稱「被告98年公告」），公告變更老 街溪水系主流老街溪（自出海口起至龍南排水與大坑坎排 水合流口處）之河川區域。
（二）內政部以99年6月15日臺內營字第0990804311號公告「變 更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）─
因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」（下稱「99年區 域計畫通盤檢討」），要求通盤檢討變更區域計畫範圍內 之土地使用分區管制，其中包含關於「河川區」之土地使 用分區劃定，以「經水利主管機關依法公告之河川區，包 括水道治理計畫用地範圍內之土地」為標準。
（三）經濟部以水利法上級主管機關地位，依水利法第82條規定 ，以99年12月9日經授水字第09920214681號公告核定「桃 園縣管河川老街溪水道治理計畫線及堤防預定線河川圖籍 （出海口至斷面56）（第一次修正）」（下稱「經濟部99 年公告」），將系爭土地部分範圍劃歸於老街溪堤防預定 線範圍內。
（四）被告依據區域計畫法第15條、第15條之1及行為時「製定 非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下 稱「編定作業須知」）第7點及第11點至第16點規定，以1 01年6月14日府地用字第1010145887號函（下稱「被告101 年變更土地使用分區報准函），檢送「改制前中壢市芭里 段、大路段及洽溪段等3地段計94筆土地及大園鄉許厝港 段等8地段計363筆土地及平鎮市北勢段等3段計32筆土地 ，擬由特定農業區、一般農業區、工業區、森林區，調整 為河川區案」（下稱「系爭河川區變更案」），報經內政 部以102年8月20日台內營字第1020808113號函（下稱「內 政部102年核備函）准予核備後，被告即以系爭河川區變 更公告公告系爭河川區變更案之使用分區圖、使用編定圖 暨編定清冊，公告期間自102年9月23日起至102年10月23 日止；其中系爭土地部分由原編定之「工業區丁種建築用



地」變更為「河川區丁種建築用地」（該公告關於系爭土 地部分，即原處分）。
（五）原告就原處分不服，提起訴願，經內政部103年6月16日台 內訴字第1030176979號訴願決定駁回（下稱「系爭訴願決 定」），原告仍不服，提起本件行政訴訟，經本院以103 年度訴字第1256號判決，就其對原處分所提撤銷訴訟部分 ，判決駁回其訴（下稱「前審判決」），原告提起上訴， 經最高行政法院以104年度判字第400號判決（下稱「第一 次發回判決」）廢棄前審判決，發回本院更為審理，又經 本院以104年度訴更一字第83號判決（下稱「更一審判決 」）駁回原告之訴，原告不服，再提起上訴，最高行政法 院復以106年度判字第431號判決（下稱「第二次發回判決 」）廢棄更一審判決，發回本院更為審理。
（六）被告在系爭河川區變更公告之外，另以102年9月2日府地 用字第1020214556號函（下稱「囑請地政事務所送達通知 函」），通知桃園縣中壢市、平鎮市、大園鄉等鄉鎮市公 所（現分別改制為中壢區、平鎮區、大園區公所），將系 爭河川區變更公告貼於各公所之公告欄，並將編定圖冊陳 列於適當地點展示，副本同時抄送中壢地政事務所、平鎮 地政事務所及蘆竹地政事務所，協助將土地使用編定結果 通知書送達土地所有權人或土地登記簿所載管理人或管理 機關。改制前桃園縣蘆竹地政事務所遂以102年9月17日蘆 地行字第1021003862號函（下稱「系爭地政通知函」）檢 附非都市土地使用分區調整編定結果通知書，通知原告系 爭土地之土地使用分區變更之上情。原告對囑請地政事務 所送達通知函及系爭地政通知函亦有不服，提起訴願遭決 定不受理後，所提起撤銷訴訟部分，則經本院以本院103 年度訴字第1256號裁定（下稱「另訴不合法裁定」）駁回 其訴後，未據原告抗告而確定。
二、原告起訴主張要旨及聲明：
（一）系爭河川區變更公告影響土地之使用權能，且改制前桃園 縣蘆竹地政事務所系爭地政通知函有載明違反區域計畫法 之相關罰則及救濟教示，由此可知該公告關於系爭土地之 原處分，已對原告使用系爭土地之權利發生公法上法律效 果，應為行政處分，得對之提起撤銷訴訟。但若認系爭河 川區變更公告為區域計畫通盤檢討之變更，非屬行政處分 者，因該公告已限制原告使用系爭土地之權能，則應許原 告以備位訴訟之聲明，訴請確認被告以系爭河川區變更公 告將原告所有系爭土地編定為河川區之法律關係不存在， 合先敘明。




（二）原處分影響原告對系爭土地利用甚鉅，將使原告工廠整廠 營運陷入困境，但其作成前卻未依行政程序法第102條規 定，給予原告陳述意見之機會，應有違法。至於被告雖引 用編定作業須知第13點之1規定，辯稱無須舉辦公開展覽 及說明會等，惟該編定作業須知規定不得逾越行政程序法 之規範，且「免舉辦公開展覽及說明會」，不等同得免予 處分相對人陳述意見之機會。況被告從未舉證水利主管機 關依水利法劃定河川區域前，曾辦理公聽會或說明會，而 得免於重複辦理。至於被告另提出經濟部90年12月28日經 (90)水利字第09020209550號函釋，認為劃定河川區域範 圍得不給予人民陳述意見之機會，但不拘束法院，且劃定 河川區域範圍本有許多不確定並須考量民眾權益之因素， 當然應給予人民陳述意見的機會。原處分作成前未予原告 陳述意見有重大瑕疵，應予撤銷。
（三）原處分僅註明系爭土地「部分屬工業區」，惟並未特定究 竟何部分屬工業區，是否全部為河川區而受使用限制，均 有不明，違反行政明確性原則。
（四）依行為時編定作業須知第7點(一)9.(1)原則規定，被告必 須會同水利主管機關，始得將水利主管機關依法公告之河 川區域內或水道治理計畫線或堤防預定(用地範圍)線內之 土地，劃定變更為河川區用地。本件被告報請內政部核備 系爭河川區變更案前，僅會同被告所屬水務局（下稱「水 務局」）確認之，水務局僅是編定作業須知所稱之「水利 單位」，並非「水利主管機關」。本件依編定作業須知第 7點（一）9.（1）規定而依法公告河川區域之水利主管機 關為經濟部水利署，系爭河川區變更案並未會同經濟部水 利署即作成河川區變更公告及原處分，應有違法。（五）原處分有裁量濫用及裁量怠惰之違法：
1.所謂「平岸排水」，指計畫洪水位低於河岸，故無須預留 堤防等用地，而「非平岸排水」則指計畫洪水位高於河岸 ，故須預留較大之空間設置堤防等。本件依被告提出之老 街溪斷面資料可知，系爭土地地表高程為12.7公尺，遠高 於25年洪水位10.46公尺、50年洪水位10.55公尺，甚至比 計畫興建之堤防堤頂12.49公尺還高，依此系爭土地以平 岸排水即可防洪，被告無視於此，反認系爭土地須興建堤 防，且將堤防預定線（即用地範圍線）劃入原告之系爭土 地達12至21公尺不等範圍，顯屬裁量濫用及怠惰。 2.被告99年擬訂老街溪治理基本計畫報經濟部99年公告核定 前，該治理計畫審查委員於會議中已要求被告須考量私有 地及建物遭劃入河道問題，必要時應配合斟酌妥處，被告



空言承諾遵照辦理，惟根本全未斟酌處理，仍逕將系爭土 地劃入河川區，亦屬裁量怠惰。
3.被告自承經濟部99年公告核定之老街溪水道治理計畫用地 範圍線，與臺灣省政府76年4月18日七六府建水字第14788 8號有關老街溪治理基本計畫、水道治理計畫用地範圍圖 公告（下稱「省政府76年公告」）相同，只是76年間因擔 心民眾抗爭，才未調整土地使用分區等語。但老街溪計畫 水道線之擬定應考慮現況地形、地貌、流路、河性、維持 河道自然平衡，並盡量利用河川公地等原則，此參被告提 出74年7月「老街溪治理規劃報告」及經濟部水利署水利 規劃試驗所於97年12月完成之「易淹水地區水患治理計畫 -老街溪治理規劃檢討」（下稱「97年老街溪治理規劃報 告」）即知。而老街溪現況歷經20餘年持續淤積，系爭土 地旁淤積出大片新生地，老街溪河道則離系爭土地越來越 遠，離斷面7左岸土地則越來越近，並已逐漸侵蝕該斷面 左岸土地，部分河道已逼近堤防預定線，對左岸已生顯而 易見危險，鄰近系爭土地之河段現今地形、地貌、流路及 河性，與被告提出74年7月「老街溪治理規劃報告」規畫 當時有顯然差異；再者，97年老街溪治理規劃報告檢附之 「老街溪主流76年公告計畫洪水位、計畫堤頂高與現況比 較成果表(1/2)」顯示，系爭土地所在之老街溪斷面7，於 省政府76年公告之50年防洪頻率計畫洪水位為10.99公尺 ，現況50年防洪頻率洪水位則為10.55公尺，還降低近0.5 公尺，可知系爭河段洪水威脅較30年前更加輕微。綜此， 被告未依老街溪現況，適時檢討水道治理計畫線及堤防預 定線（即用地範圍線）兩線之劃設，即直接沿用76年公告 之水道治理計畫用地範圍線，原處分並依此將系爭土地部 分劃入河川區，有裁量濫用及怠惰之違法。
4.至於被告引用媒體報導，稱臺東金帥飯店部分坐落水道治 理計畫線內而遭大水沖倒，原處分是為避免該情事再發生 ，才檢討使用分區等語，但臺東金帥飯店與系爭土地之水 文、地理及環境條件完全不同，無從比附援引，況金帥飯 店倒塌非因未設堤防，亦非因水道治理線劃設範圍不夠寬 ，而是因地方政府搞錯搶救對象所致，且被告一方面主張 區域計畫應隨時檢討，另一方面卻援用30年前劃定之76年 水道治理計畫線，罔顧老街溪河道業已改變之事實，顯屬 裁量怠惰。
5.另被告一再主張系爭土地建有堤防，惟依被告於前審提出 之老街溪河川圖籍第五號第1頁顯示，該河段內海堤防建 於系爭土地隔壁之同小段43地號土地上，顯見被告連系爭



土地是否建有堤防都不清楚即逕行劃入河川區，有裁量怠 惰。
6.相對於系爭土地鄰近之河段（下稱「系爭河段」），被告 對於老街溪斷面10-13及48-56之河段（下合稱「其他共線 劃設河段」），就因顧及沿岸土地經濟價值、民眾權益及 徵收費用過高，而將水道治理計畫線及堤防預定線（即用 地範圍線）採共線劃設，適度修正河道寬度，以防洪工程 方式解決，避免將私人土地劃入河川區，但系爭斷面6-7 之河段，原告於系爭土地上有多棟廠房及汙水處理池，卻 未比照辦理，反而向河道外平移12至21公尺不等方式劃設 ，違反禁止差別待遇原則與行政自我拘束原則，且違反侵 害最小的比例原則。再者，以老街溪最接近系爭土地之斷 面7為例，系爭土地右岸地表高程為12.7公尺，遠高於50 年或25年計畫洪水位，已如前述，顯見系爭土地無淹水之 虞，事實上亦從未淹水，原處分仍將堤防預定線（即用地 範圍線）向河道外平移，導致原告難以利用系爭土地而衍 生關廠危機，也顯失均衡，違反狹義比例性原則。 7.被告未依區域排水集水區域及治理計畫堤防預定線劃定原 則（下稱「堤防預定線劃定原則」）規定，以寬度4至6公 尺設置水防道路，或以原告廠區進出道路替代水防道路， 逕自將水道治理計畫線向外平移12至21公尺不等方式劃設 堤防預定線，將系爭土地部分劃入堤防預定線範圍，也違 反堤防預定線劃定原則。
（六）系爭土地前編定為工業區，原告享有得作工業使用之相關 利益，及地價稅、房屋稅之優惠等，該工業區編定屬授益 處分。另原告廠區使用執照標示圖所標示之建照取得時間 ，除第二期污水處理池為79年取得外，其餘廠房建造執照 於69至74年間即已取得，均在省政府76年公告劃設水道治 理計畫線及堤防預定線之前，且原告於79年間在堤防預定 線範圍內建造第二期污水處理池，被告也核發建造執照及 使用執照而合法使用迄今，原告對此等建築執照（下稱「 建照」）已有正當信賴。原處分將系爭土地土地使用分區 變更為河川區，系爭土地既有已取得合法建照之廠房及汙 水處理池等建物，受河川區相關管制規定限制使用，原告 第一廠區將因河畔污水處理池無法運作而全廠工作停擺， 使營運陷入困境。系爭土地使用分區之變更，將致市值大 幅減損，且第一廠區停擺一年損失營業額高達約24億元， 如污水處理池予以重建者，將有2年無營收，影響近50億 元，另全廠3萬8000坪廠房及機具設備，價值至少4億餘元 ，皆將因系爭土地無法再作工業用地使用而化為烏有，更



將令近二百名員工衣食無著，原告因原處分受影響之信賴 利益達數十億元，與為其他共線劃設斷面10-13河段之數 倍，並與斷面48-56河段相當，相較於被告所稱系爭河段 如採共線劃設而使河道人工渠化之花費僅1億餘元，原告 因原處分所受信賴利益損害遠大於此，原處分自不得變更 系爭土地原編定為工業區之法律地位。但原處分卻違背原 告之正當信賴，逕將系爭土地變更為「河川區」，違反誠 實信用及信賴保護原則，應予撤銷。況原處分是依經濟部 99年公告範圍所為，依行政程序法第124條規定，應於原 因（即經濟部99年12月9日公告）後2年內為之，被告遲至 102年9月2日始以原處分將系爭土地由「工業區」改編為 「河川區」，也逾越法定2年廢止期限。
（七）至被告雖辯稱原處分變更系爭土地之使用分區編定，是依 據水利法主管機關之河川區範圍之編定公告，包括臺灣省 政府67年4月18日六七府建水字第35148號有關老街溪河川 區域線公告（下稱「省政府67年公告」）、省政府76年公 告及經濟部99年公告等，故原處分生效前，系爭土地已受 水利法主管機關公告為河川區範圍，土地使用已受水利法 及相關法令之限制等語。但：
1.被告所提水利法主管機關之歷次公告均無原始相關圖籍， 無從得知所稱劃定系爭土地為河川區域之範圍如何，難認 其辯稱系爭土地早依水利法劃定為河川區域等語為真。且 被告98年公告而報請經濟部99年公告核定之老街溪治理計 畫，已指明有變更老街溪河川區域，並將省政府67年公告 劃定之老街溪河川區域第1至42號圖籍作廢，顯見經濟部9 9年公告之老街溪治理計畫與省政府67年所公告範圍並不 相符。又被告提出99年9月老街溪治理基本計畫既是修正 治理計畫，且註明有更動原治理計畫線0至16.5公尺，更 可知並非逕依省政府76年公告、被告98年公告、經濟部99 年公告等，去劃設水道治理計畫線或系爭土地之河川區域 。
2.依區域計畫法所為土地使用分區管制，其對土地權能影響 之法律效果，與前述依水利法所為之公告有所不同，系爭 河川區變更公告或原處分應屬獨立於水利法公告之外的行 政處分，且省政府76年公告是依水利法第82條規定，對系 爭土地使用有所限制，未依被告援引之「臺灣省河川管理 規則」（下稱「省河川管理規則」）第17條第1項第3款規 定而禁止使用。況依71年1月4日修正發布之省河川管理規 則第17條第1項第3款、第34條第1項第2款等規定，系爭土 地於省政府76年公告後，於不妨礙老街溪流水前提下，經



管理機關許可，仍得新建、增建、改建污水處理池、廠房 。而系爭土地在省政府76年公告後，新建、增建、改建之 污水處理池及廠房，也歷年經被告詳實普遍檢查，並未違 反水利法及相關法令。原告廠區多數廠房建造執照於69至 74年間即已取得，均在省政府76年公告劃設水道治理計畫 線及堤防預定線之前，且省政府76年公告後，原告於79年 間在堤防預定線範圍內建造第二期污水處理池，依規定向 被告申請建照，被告也核發建造執照及使用執照而合法使 用迄今，顯見被告也不認為省政府76年公告已限制原告對 系爭土地之使用權能。
3.另就經濟部99年公告部分，系爭土地於經濟部99年公告後 至原處分作成前，依水利法第78條第4款規定，僅禁止建 造行為，依同法第78條之1則規定，經主管機關許可，仍 得增建、改建污水處理池、廠房。因此，原處分仍增加對 系爭土地使用權能之限制，並非未變更系爭土地之權利義 務。
4.省政府76年公告劃設水道治理計畫線及堤防預定線作成時 ，行政程序法尚未公布施行，該公告是就老街溪整體治理 基本計畫及用地範圍圖所為公告，並非針對特定具體事件 所為之行政處分，原告縱得知公告內容，亦無從對之提起 訴願。而經濟部99年公告也未依行政程序法第96條第1項 第6款表明其為行政處分之意旨及不服之救濟方法，應非 行政處分。退步言之，縱認經濟部99年公告為行政處分， 原告並非該公告之相對人，至多屬利害關係人，原告對該 公告是直至被告於本件訴訟程序提及其為原處分作成之依 據，才知悉有公告之存在，應得於公告期滿3年內提起訴 願，而原告於102年10月24日對原處分提起訴願時，以及 本件訴訟得知經濟部99年公告之初，即已表明新河川線將 原告一廠區沿岸廠房及污水處理池劃入河川區內，顯然違 法，應予撤銷等語，即已對劃定河川線的經濟部99年公告 表明不服之意思，距離經濟部99年公告期滿尚未逾3年， 應以合法提起訴願，阻卻其發生形式存續力。且如被告所 辯，經濟部99年公告若與原處分均將系爭土地部分劃入堤 防預定線內，則經濟部99年公告也與原處分相同，違反比 例原則、禁止差別待遇原則等，有裁量濫用及裁量怠惰之 違法瑕疵，依「違法性承繼」法理，經濟部99年公告對原 處分並無構成要件效力。況經濟部99年公告是依水利法第 82條作成，與原處分之法律依據不同，應非原處分之先決 事項。再者，經濟部99年公告僅公告於行政院公報，發交 改制前桃園縣政府轉交有關鄉、鎮公所陳列，並未送達利



害關係人，如認經濟部99年公告於本件發生行政處分構成 要件效力者，顯過度限制人民行政爭訟權利。且依水利法 第78條之2授權訂定之河川管理辦法第7條第3項規定，須 變更土地使用分區時，人民才可能知悉自己土地遭變更為 河川區而得依法救濟。被告竟因遭遇抗爭暫緩辦理，遲至 102年9月2日始作成系爭河川區變更公告與原處分，顯然 違反河川管理辦法上開規定，更應認經濟部99年公告並無 構成要件效力，不能拘束被告依區域計畫法為土地使用分 區管制時，必須依經濟部99年公告而作成限制系爭土地僅 得以河川區使用之原處分。
（八）聲明：
1.先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
2.備位聲明：確認被告以系爭河川區變更公告將原告所有系 爭土地編定為河川區之法律關係不存在。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）系爭河川區變更公告是依99年區域計畫通盤檢討之法規命 令，以及經濟部99年公告一般處分，將位於河川區域土地 檢討變更為「河川區」之結果告知原告及相關機關，僅屬 觀念通知，並非行政處分。
（二）縱使系爭河川區變更公告（含原處分）是行政處分，老街 溪為縣市管河川，水利主管機關為水務局，系爭河川區變 更公告是被告所屬地政局（下稱「地政局」）依水務局檢 送之經濟部99年公告，依編定作業須知第7點（一）9.（1 ）原則規定，會商水利主管機關即水務局確認劃定範圍與 經濟部99年公告相符後，擬定系爭河川區變更案報請內政 部核備後作成公告，依編定作業須知第13點之1第3項第2 款規定，免舉行公開展覽及說明會，且系爭河川區變更公 告並非司法院釋字第742號公布後所發布之都市計畫，不 能認為系爭公告沒有召開說明會就是違法，故程序並無瑕 疵。
（三）原處分並無裁量瑕疵：
1.依水患治理特別條例計畫保護基準，縣管河川與區域排水 防洪標準不同，其劃設堤防預定線依據的原則亦不相同。 老街溪屬於縣（市）管河川，其堤防預定線之劃設，是依 據「河川區域劃定及變更審查要點」，非依據堤防預定線 劃定原則劃設。原告以縣（市）區域排水防洪標準，主張 系爭河段以水道治理計畫線向外平移12至21公尺不等方式 劃定堤防預定線而有裁量濫用及違法之情事，容有誤會。 又依水利法施行細則第58條規定，堤防預定線指自堤外堤 趾線起，包括堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用地



及應實施安全管制地之境界線。因此，即使系爭土地以平 岸排水或現況護岸已滿足防洪需求，均應自水道治理計畫 線至堤防預定線間留設空間設置水防道路、歲修養護保留 使用地及應實施安全管制地，且此等須用地並無其他可替 代地區。系爭河段規劃自水道治理計畫線外另留設12至21 公尺之範圍，包含堤防及其必要附屬設施與應實施安全管 制的境界線。另原告雖主張系爭土地老街溪斷面7河段地 表高程為12.7公尺，高於50年洪水位10.55公尺等語，但 老街溪治理計畫之工程保護標準，除中壢市加蓋段之外， 其餘河段採50年重現期距洪水位+1.5公尺出水高之保護標 準。依此，系爭土地保護標準分別為11.09公尺（9.59+1. 5）及12.05公尺（10.55+1.5），並非以10.55不溢堤為已 足，原告容有誤會。且原告因系爭公告受到影響的廠房區 地表高程約僅10.62至11.86公尺不等，低於老街溪治理計 畫所要求50年重現期距洪水位+1.5公尺之高度。 2.其他共線劃設河段是因流經大園、中壢或平鎮區等人口密 集之繁華市區，因該等區域開發利用較早，沿岸多都市計 畫住宅區，河幅、河道受限而無法拓寬，故採用較高成本 人工渠化的防洪工程，減少天然河川中之砂石，並於上、 下游設置攔河堰控制，提高河道穩定平衡，是因地制宜治 理之策略；另斷面5-1與斷面6-1河段也採水道治理計畫線 及堤防預定線共線，則因該處並無須施作護岸或堤防等水 利設施的必要，才作此規劃。相對的，系爭土地附近多為 農地，人口密度相對不高，且系爭土地位於河流蜿蜒處及 凹岸沖刷側（即河川攻擊面），確實須劃設堤防預定線來 限制河岸周邊土地使用。如束縮系爭河段的計畫河寬，有 違老街溪天然狀態，並將造成洪水位抬升、流速增加，導 致轉彎沖刷強度增加，護岸堤防損壞風險相對提高，危及 上游攔河堰結構與鄰近河段堤後對象之安全，反而違反比 例原則。老街溪治理計畫之研擬，除顧及計畫可行性、安 全性及經濟性外，尚須不違反河川自然穩定平衡趨勢，發 揮河川排洪、取水等功能，經現地實際測量勘查後，因地 制宜，採取不同的防洪工事，以水文水理審慎分析，並無 所謂不當差別待遇或違反比例原則之情事。
3.原告所稱老街溪治理規劃檢討會議中，有委員要求被告須 考量私有地及建物遭劃畫入河道內，應詳查實際情形補充 說明，斟酌妥處，但被告未斟酌處理，將系爭土地劃入河 川區等語，然查被告事後再次檢討，於99年9月提出老街 溪治理基本計畫（第一次修正）已清楚說明維持原計畫河 寬之理由，經專業審議小組再行斟處而認系爭河段河寬已



無限縮空間並予維持，原告所認容有誤會。
4.經濟部99年公告前，經濟部水利署水利規劃試驗所曾委託 容泰工程顧問有限公司（下稱容泰公司）進行老街溪水系 （含區排龍南、大坑坎）規劃測量報告，其報告書附件資 料清楚記載排水溝、植物、廟宇及每地地表高程高度等情 形，測量公司確有進行現場勘測之情形。
（四）系爭土地於70年2月15日依獎勵投資條例規定公告編為工 業區丁種建築用地。省政府76年公告老街溪治理基本計畫 、水道治理計畫用地範圍圖，即已依將部分土地範圍劃入 河川區內，其土地使用受水利法及相關法令之限制，在循 適法途徑變更為適當用地，並令其變更使用或拆除建築物 前，仍得為從來之使用，原有建築物除准修繕外，則不得 增建或改建。原告廠房多為76年公告前所興建，至於第二 期污水處理池於79年間取得使用執照，應係發照單位即被 告所屬工務局審核時未照會水利主管機關所致。嗣後，被 告再依98年公告河川區域及河川圖籍，就轄區內已公告河 川區域或水道治理計畫線或堤防預定（用地範圍）線之河 川流域，辦理本次使用分區調整，難謂原告信賴利益是因 系爭河川區變更公告才受影響。且內政部99年區域計畫通 盤檢討，目的在國土保育及落實國土使用管制，避免再次 發生臺東金帥飯店案例。該次通盤檢討有規定土地使用分 區變更編定為「河川區」之劃定標準，性質屬法規命令， 被告依該通盤檢討辦理轄區內非都市土地使用分區編定， 並將系爭土地自67年來就一直位於河川區域內之部分土地 範圍，變更為「河川區」，僅其丁種建築用地之使用地類 別暫予轉載，維持先前容許使用項目及許可使用細目，基 於公益優於私益之原則，私有財產利益應退讓，自得依法 變更原土地使用分區之編定。況且，區域計畫法主管機關 對土地使用分區管制之編定，是為促成公益之一般處分， 並非針對個案特定人的授益處分，如系爭土地位於河川區 範圍之土地使用分區的變更，也無涉授益處分之廢止，並 無相關信賴保護問題。日後系爭土地變更為河川區範圍部 分，依「桃園市興辦公共工程地上物拆遷補償自治條例」 規定，如因公益需要必須拆除、搬遷致受特別犧牲時，均 將視為合法建築物辦理補償。
（五）系爭土地水道治理計畫線及堤防預定線之劃設，是經濟部 根據相關專業意見與資料所決定，初由省政府76年公告， 經第一次檢討修正後，由經濟部99年公告第一次修正之老 街溪水道治理計畫線及堤防預定線迄今，系爭土地所屬河 段之堤防預定線部分，於該次檢討修正結果維持省政府76



年公告內容不變。經濟部99年公告「水道治理計畫線」及 「堤防預定線」是一般處分，迄今未遭撤銷、廢止，亦未 因其他事由而失效，效力繼續存在，對於劃設範圍內之土 地使用，具有規制效力，不得違反水利法規範而使用。被 告嗣後依經濟部99年公告的水道治理計畫線及堤防預定線 河川圖等，編定系爭地目及土地使用分區，並無違法或不 當。即使廢棄系爭河川區變更公告，系爭土地仍在經濟部 99年公告的水道治理計畫範圍線內，原告對地目與土地使 用分區之編定爭訴，實難發揮救濟功能。
（六）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：
（一）如爭訟概要欄所載（一）至（三）之事實，有系爭土地土 地登記謄本（見訴願卷第86-87頁）、非都市土地使用編 定清冊（見本院卷一第392-394頁）、被告98年公告（見 本院卷二第159頁、被告答辯卷被證2）、99年區域計畫通 盤檢討（節錄）（見本院卷一第26-28頁、被告答辯卷被 證3）、經濟部99年公告（見同卷第124頁、本院104年度 訴更一字第83號卷，下稱「更一審卷」第189頁）等在卷 可供查對屬實。
（二）如爭訟概要欄所載（四）至（六）之事實，則有被告101 年變更土地使用分區報准函（見被告答辯卷被證7）、內 政部102年核備函（見同卷被證8）、系爭河川區變更公告 （見同卷被證9、本院卷一第92-93頁）、訴願決定（見同 卷第94-103頁）、另訴不合法裁定（見本院103年度訴字 第1256號卷，下稱「前審卷」第222-225頁）等存卷可供 佐明為真。
五、爭點：
（一）系爭河川區變更公告（含系爭土地部分）性質究為行政處 分、觀念通知抑或法規命令？
（二）系爭河川區變更公告（含原處分）前，是否已依編定作業 須知規定，會同水利主管機關辦理？
（三）原處分之作成是否違反正當行政程序原則？（四）原處分是否違反平等原則、行政自我拘束原則、狹義比例 原則、誠信原則、信賴保護原則，或有其他裁量濫用、裁 量怠惰之違法？
（五）原告於本件救濟過程中是否曾對經濟部99年公告為不服之 意思？
六、本院的判斷：
（一）系爭河川區變更公告（含關於系爭土地部分）應為行政處 分：




1.行政程序法第92條規定：「（第1項）本法所稱行政處分 ，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權 力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2 項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵 可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分 之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者， 亦同。」又雖非公物，但行政機關以特定範圍之物為對象 ，就其性質及法律地位為規制性之決定而對外發布，使人 與物之接觸、互動（例如使用）必須接受規制性法律效果 所拘束者，也屬於對物的行政處分（對此可參見陳敏，行 政法總論，98年9月6版，第351頁，尤其關於主管機關依 水土保持法，對水土保持區之劃設，即屬「對物處分」的 說明）。又區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公 告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或 縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都 市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機 關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由 中央主管機關定之。」第15條之1第1項第1款規定：「區 域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土 地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦