最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第326號
上 訴 人 林董慈恩
訴訟代理人 徐瑞晃律師
被 上訴 人 臺東縣政府
代 表 人 饒慶鈴
送達代收人 洪境良
上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國107年10月
25日高雄高等行政法院107年度訴字第22號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人原為黃健庭，於本件訴訟繫屬中變更為饒慶 鈴，其新任代表人已聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、上訴人與訴外人賴淑芳為臺東縣○○鎮○○段000○號土地 （使用分區編定類別為風景區農牧用地，下稱系爭土地）之 共有人，與毗鄰之同段438地號土地（使用分區編定類別亦 為風景區農牧用地）之共有人陳輝陵等，於民國106年6月7 日向被上訴人申請將其土地變更編定為風景區丙種建築用地 ，經被上訴人106年7月21日府地用字第1060117173號函（下 稱原處分），以不符非都市土地使用管制規則第35條第1項 規定為由予以否准，上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，提 起行政訴訟，訴請：1.訴願決定及原處分（關於否准系爭土 地變更編定為風景區丙種建築用地部分）均撤銷；2.被上訴 人應依上訴人之申請，作成准許系爭土地變更編定為風景區 丙種建築用地之行政處分。經原審107年度訴字第22號判決 （下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯、聲明均引用原判決 所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依非都市土地 使用管制規則第35條第1項本文及第2款規定，可知申請變更 編定的零星狹小土地須至少有一邊（面）與建築用地連接相 鄰（毗鄰），且該零星狹小土地非與建築用地相鄰部分之土 地，須為道路、水溝所包圍，或為道路、水溝及各種建築用 地所包圍，始得變更編定為甲種或丙種建築用地。查系爭土 地南鄰陳輝陵等人共有之同段438地號農牧用地，西、北、 東側各毗鄰同段429、431、436地號交通用地（429地號係11
號省道）之事實，為兩造所不爭，可見系爭土地並無任何一 邊（面）與建築用地連接相鄰（毗鄰），足認並不符合非都 市土地使用管制規則第35條第1項本文規定之毗鄰關係要件 甚明。又系爭土地既不具備非都市土地使用管制規則第35條 第1項本文規定之毗鄰關係要件，縱其為道路、水溝所包圍 ，也無可能該當該第35條第1項之全部要件。上訴人雖主張 系爭土地四週均為交通用地所包圍，符合非都市土地使用管 制規則第35條第3項第2款規定，得申請變更編定為甲種、丙 種建築用地。惟非都市土地使用管制規則第35條第3項第2款 規定，係就已具備上述毗鄰關係要件之土地，包圍之道路、 水溝之平均寬度未達4公尺以上，如經直轄市或縣（市）政 府認定已達隔絕效果者，其寬度不受限制，所為之放寬規定 ，並非毗鄰關係要件之放棄，上訴人之主張，容係對於法令 之誤解，尚不足採等語，駁回上訴人於原審之訴。五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨 補充論斷於下：。
㈠按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後， 不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政 府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分 區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施 管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之 。」依上開授權所訂定發布之非都市土地使用管制規則第35 條第1至3項規定：「毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住 宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之 零或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地 申請變更編定為甲種、丙種建築用地︰一、為各種建築用地 、建築使用之特定目的事業用地或都市計畫住宅區、商業區 、工業區所包圍，且其面積未超過○．一二公頃。二、道路 、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之 特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過○．一二公頃。 三、凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，其 面積未超過○．一二公頃，且缺口寬度未超過二十公尺。四 、對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、 都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾狹 長之土地，其平均寬度未超過十公尺，於變更後不致妨礙鄰 近農業生產環境。五、面積未超過○．○一二公頃，且鄰接 無相同使用地類別。」「前項第一款至第三款、第五款土地 面積因地形坵塊完整需要，得為百分之十以內之增加。」「 第一項道路或水溝之平均寬度應為四公尺以上，道路、水溝 相毗鄰者，得合併計算其寬度。但有下列情形之一，經直轄
市或縣（市）政府認定已達隔絕效果者，其寬度不受限制： 一、道路、水溝之一與建築用地或建築使用之特定目的事業 用地相毗鄰。二、道路、水溝相毗鄰後，再毗鄰建築用地或 建築使用之特定目的事業用地。三、道路、水溝之一或道路 、水溝相毗鄰後，與再毗鄰土地間因自然地勢有明顯落差， 無法合併整體利用，且於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境 。」依上開規定可知，面積未超過0.12公頃之零星或狹小土 地，若依非都市土地使用管制規則第35條第1項第2款規定， 申請按其毗鄰土地之使用種類，變更編定為甲種或丙種建築 用地，須具備兩個要件，其一為該條第1項本文規定之「毗 鄰關係要件」，係指該零星狹小土地須「毗鄰甲種、丙種建 築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅 特定目的事業用地」，亦即申請變更編定的零星狹小土地須 至少有一邊（面）與建築用地連接相鄰（毗鄰）；其二為同 條項第2款規定之「包圍要件」，係指該零星狹小土地非與 建築用地相鄰部分之土地，須為道路、水溝所包圍；或為道 路、水溝及各種建築用地所包圍。
㈡原判決業論明：系爭土地南鄰陳輝陵等人共有之同段438地 號農牧用地，西、北、東側各毗鄰同段429、431、436地號 交通用地之事實，為兩造所不爭，並有航照圖、地籍圖謄本 及土地查詢資料為證，足認系爭土地並無任何一邊（面）與 建築用地連接相鄰（毗鄰），不符非都市土地使用管制規則 第35條第1項本文所規定之毗鄰關係要件，縱其有同條項第2 款所規定為道路、水溝所包圍之情形，也無可能該當該條項 之全部要件；至同條第3項第2款規定，係就已具上開毗鄰關 係要件之土地，包圍之道路、水溝平均寬度未達4公尺以上 ，如經直轄市或縣（市）政府認定已達隔絕效果者，其寬度 可不受限制，尚非毗鄰關係要件之放棄；被上訴人以原處分 否准上訴人之申請，並無違誤等語，已據原審依調查證據之 辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人之主張，何以不 足採取，分別予以論駁甚明，核與卷內證據尚無不符，並無 判決不適用法規、適用不當或理由不備之情事。 ㈢至於上訴意旨謂以：原判決係依臺灣省政府於78年4月3日發 布之臺灣省非都市零星地變更認定基準第2點，認定申請變 更編定之零星狹小土地需一邊毗鄰建築用地，其餘邊有建築 用地或道路、水溝包圍之情形，始符合申請變更編定為甲、 丙種建築用地之要件；惟現行非都市土地使用管制規則第35 條第1項規定，文義上無需一邊毗鄰建築用地，才能進而審 查包圍要件，足見現行規定顯已捨棄該一邊毗鄰建築用地之 要件，僅表明一種抽象的毗鄰關係，即使再毗鄰建築用地，
只要符合包圍要件者，即可申請變更土地編定，此由同條第 3項第2、3款規定可推知；系爭土地為交通用地包圍，其間 接與建築用地再毗鄰，已符合非都市土地使用管制規則第35 條第1項規定，原判決適用法規顯有違誤；況系爭土地面積 僅有371.83平方公尺，無法以現代農耕機具進行耕作，僅因 未直接毗鄰甲、丙種建築用地，即無法變更為建築用地，足 見非都市土地使用管制規則第35條第1項規定以至少一邊毗 鄰建築用地為要件，有違平等原則及比例原則，原判決以違 憲而無效之該規定為判決依據，亦有判決適用法規不當之違 背法令云云。惟查，非都市土地使用管制規則第35條第1項 本文已明定「毗鄰」甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、 勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星 或狹小土地，始得按其「毗鄰土地」申請變更編定為甲種、 丙種建築用地，依文義解釋，該「毗鄰」即指土地直接連接 相鄰而言，此見同條第3項第2、3款規定有關「再毗鄰」之 用語，係指相毗鄰道路或水溝再間接連接相鄰土地之情形自 明；且以內政部77年6月29日修正發布之非都市土地使用管 制規則附表二說明欄第10點規定：「毗鄰甲、丙種建築用地 之零星或狹小土地，得按其毗鄰土地編定之使用地類別申請 變更編定。……」（原審卷第127頁）所採用語即異於臺灣 省政府78年4月3日嗣訂頒之臺灣省非都市零星地變更認定基 準第2點規定：「零星或狹小土地係指一邊毗鄰甲、丙種建 築用地且其餘邊有左列情形之一者，得申請變更編定為甲、 丙種建築用地：……。」（原審卷第93頁）自難認為現行非 都市土地使用管制規則第35條第1項本文規定未使用「一邊 毗鄰」用語即係有意捨棄「毗鄰」係土地直接連接相鄰之意 涵。是上訴人有關該管制規則第35條第1項本文之「毗鄰」 應包括再毗鄰之主張，自無可採。至於系爭土地面積狹小， 固非利於現代農耕機具進行耕作，然非不得採取其他適當方 式為農牧利用，尤非等同該地即應變更為建築用地，上訴意 旨指摘上開規定違反平等原則、比例原則，原判決適用法規 不當云云，均非可採。
㈣綜上，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤，上訴論旨 ，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由， 應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 11 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 林 欣 蓉
法官 高 愈 杰
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 6 月 12 日 書記官 莊 俊 亨