臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第6號
原 告 胡晉彰
被 告 嘉義市政府
代 表 人 黃敏惠
訴訟代理人 張喻淳
張育彰
陳靜芳
上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民
國109年1月3日衛部法字第1080027462號訴願決定，提起行政訴
訟，本院於109年4月22日辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係因不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬 元以下罰鍰處分而涉訟之訴訟，訴訟標的為3萬元，價額在 40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229條第2項第2款規定 ，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
二、事實概要：緣衛生福利部食品藥物管理署（下稱食藥署）接 獲民眾反映，稱原告以會員帳號「Z0000000000」在雅虎奇 摩拍賣網站（網址：https://tw.bid.yahoo.com/item/Swan son-Pau-d-Arco-%E4%BF%9D%E5%93%A5%E6%9E%9C500mg-100% E7%B2%92% -000000000000，網頁下載日期：108年5月30日 ）刊登販售自國外輸入之「Swanson Paud' Arco保哥果500m g 100粒」食品（下稱系爭食品），案移由原告戶籍所在地 嘉義市政府衛生局辦理，經該局查認原告違規情事屬實，原 處分機關嘉義市政府審認原告未依規定向中央主管機關申請 查驗登記，違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第21條 第1項規定，爰依同法第47條第8款規定，以108年8月7日府 授衛食藥字第1085103129號裁處書，處原告3萬元罰鍰（下 稱原處分）。
三、原告起訴主張：
㈠、原處分雖有理由欄之記載，但其理由欄之記載僅有法令依據 ，並未記載實質判斷，並應依據行政罰法第18條審酌，然原 處分並未記載，即未敘明具體理由，原處分違反行政行為應 具體明確。
㈡、原處分逕予裁處最低罰鍰3萬元，未審酌原告違反行政法上 義務行為應受責難介入程度、所受利益、受罰者之資力等因 素，及本件原告係初次違反本件食安法，實務上於類此案件
亦有裁罰1萬元罰鍰或輔導結案之案例，實屬裁量怠惰，且 原處分逕予裁處最低罰鍰3萬元，仍嫌過重。又法條本身雖 記載3萬元以上，但不是一有違反就罰3萬元，因法條並無「 應」罰3萬元之記載。
㈢、本案係於網路刊登販賣保健食品，屬一行為違反藥事法及食 安法規定，依行政罰法第24條規定，因行為單一且處罰種類 皆為行政罰，其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行 政目的者，不得重複裁處，本件原告前已遭行政機關以藥事 法處罰，本件再予處罰，係違反一行為不二罰之規定。㈣、原法規規定要求食品查驗登記之主體，限需以公司名義得為 申請，可知查驗登記資格為公司並非個人，要求個人申請食 品查驗登記有違期待可能性原則。且依食安法第7條規定、 輸入錠狀膠囊食品查驗登記Q&A申請範圍1-3膠錠新案之問答 ，皆僅限需以公司名義始得為申請之，排除個人申請食品查 驗登記，此規定不僅限制其工作權，亦與比例原則相違，實 有限制人民工作權之疑義。
㈤、行為人如欠缺期待可能性，屬於阻卻責任事由，再者，個人 財力不如公司，用行政規則排除個人申請食品查驗登記，構 成組卻責任事由，且本件並未斟酌行政罰法第18條裁處最低 3分之1之罰鍰，顯已違反司法院大法官釋字第641號及比例 原則相關之意旨。
㈥、又食品安全衛生法第7條送請檢驗與衛福部錠狀膠囊查驗登 記Q＆A申請範圍1-3膠錠新案禁止個人名義申請，需以公司 名義申請，違反禁反言原則。
㈦、並聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以︰
㈠、本件已具體說明裁罰理由，原處分並無違誤：經查食安法第 21條第1項規定：「經中央主管機關公告之食品、食品添加 物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑，其製造、 加工、調配、改裝、輸入或輸出，非經中央主管機關查驗登 記並發給許可文件，不得為之；其登記事項有變更者，應事 先向中央主管機關申請審查核准。」，及衛生福利部於103 年1月8日公告「輸入錠狀、膠囊狀食品應向中央主管機關辦 理查驗登記」，並自公告日生效，故本府依其違反食安法上 之義務行為、應受責難程度、所生影響，依同法第47條規定 處以最低罰鍰3萬元整之處分，並無不當。
㈡、本件並無原告所稱有違一事不二罰原則之情事：查原告係因 違反藥事法第27條第1項規定，經本府於107年11月30日以府
授衛食藥字第1075105317號行政裁處書裁處3萬元罰鍰，上 開裁處書所記載之產品、平台、行為發生時間及所違反法條 均與本案有別，並無原告所稱有違一事不二罰原則之情事。㈢、被告所依憑之規定並無限制人民工作權：原告以網站做為營 業平台公開販售（包括代購）膠囊錠狀食品，即涉屬該法所 稱食品業者，故所販售之食品，須符合食品安全衛生管理相 關規範。因此食品業者如擬自國外輸入膠囊狀、錠狀食品販 售，皆需依食安法第21條之規定辦理輸入錠狀膠囊狀食品查 驗登記，取得許可文件，方可自國外輸入該膠囊錠狀食品於 國內販售。
㈣、況食安法立法目的係為管理食品衛生安全及品質，維護國民 健康，原告自國外購入案內系爭產品並逕自於網路刊登販售 之行為，已符食品業者定義，本即負有主動暸解食品衛生相 關規定並加以遵守之義務，應依中央主管機關明定之規定辦 理錠狀、膠囊狀食品查驗登記事宜，尚難以未考量期待可能 原則、有違限制人民工作權等冀邀免責。
㈤、並聲明：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、按經中央主管機關公告之食品、食品添加物、食品器具、食 品容器或包裝及食品用洗潔劑，其製造、加工、調配、改裝 、輸入或輸出，非經中央主管機關查驗登記並發給許可文件 ，不得為之；其登記事項有變更者，應事先向中央主管機關 申請審查核准。有下列行為之一者，處3萬元以上300萬元以 下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止 其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之 登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄：８、違 反第21條第1項及第2項、第22條第1項或依第2項及第3項公 告之事項、第24條第1項或依第2項公告之事項、第26條或第 27條規定。食安法第21條第1項、第47條第1項第8款定有明 文。
㈡、本件行政處分之記載理由合法：
１、行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者 ，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載之 主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法 規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分 是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會； 故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即 應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依
據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載 ，始屬適法。
２、本件原處分已載明受處分人、原因事實，法令依據、繳款方 式及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關等項，顯 已足使原告明瞭受處分之原因事實、理由及法令依據，自難 謂原處分違反行政程序法第96條第1項第2款規定。原告雖以 原處分並未記載行政罰法第18條之內容為由認原處分不備理 由，然考諸前揭行政程序法第96條第1項第2款之要求及立法 目的，除該條需記載之內容外，不能以行政機關並未記載受 處分人認為應記載之法條而未記載即認其不備理由。舉例而 言，倘若就特定處分相對人持以認為行政機關應適用平等原 則而行政機關未記載，當不能直接認定其屬於理由不備而導 致行政處分違法。
３、至原告所舉之法務部95年3月15日法律字第0950005744號函 。並引用最高行政法院93年10月12日92年度訴字第1157號裁 判，然最高行政法院並無93年10月12日所做成之93年度訴字 第1157號裁判，原告所引應為高雄高等行政法院之93年10月 12日之93年度訴字第1157號判決。而該判決關於對於行政處 分理由之要求為：必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致 結論之原因，其應包括以下項目：⑴、法令之引述與必要之 解釋。⑵、對案件事實之認定。⑶、案件事實涵攝於法令構 成要件之判斷。⑷；法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時 ）等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上 開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有「理由」 或「說明」欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務。 就原處分之記載，原處分所引用之法令足以使受裁處人明白 其違反內容，並有事實認定，且該事實認定業已記載原告違 反食安法第21條第1項及依同法第47條第8款之事實及依該法 條裁處，又本件業已裁處最低罰鍰，顯已斟酌法律效果（詳 下述），足認原處分符合原告所舉上開判決之內容。原告認 為原處分不符合前開判決之內容而不備理由，難以採信。至 前開法務部函文，係針對行政院勞工委員會之就業安定費催 繳通知單格式樣張所為之函覆，並非針對已經做成之行政處 分所為之函覆，與本件原處分業已針對具體個案做成顯有不 同，亦不能作為本件有利原告認定之依據。
㈢、原處分業已具體明確：
１、按行政行為之內容應明確。行政程序法第5條定有明文。茲 乃學理上明確性原則之明文化；而所謂明確性原則，係強調 涉及人民權利義務之法律事項，須有清楚之界限與範圍，使 人民可事先預見，以符合法律保留原則及人民權利保障之要
求，若體現於行政行為，甚或特定為行政處分，則指行政處 分之事實、對象、內容、依據需具體明確而言。２、本件原處分之對象為原告，事實經記載為原告將相關物品刊 登網路拍賣網站，並將刊登之網址均詳予列出，且對於處分 之內容為處以原告3萬元罰鍰及處罰依據均已明確詳列，堪 認其符合行政處分之明確性原則。
㈣、本件處罰並無裁量怠惰之情：
１、行政法上之裁量，指的是行政經法律之授權，於法律之構成 要件實現時，得決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發 生何種法律效果者。而依法律規定，於其構成要件實現時， 僅賦予單一之法律效果，行政須依規定而行為，否則即為違 法者，為所謂羈束行政；反之，於構成要件實現時，容許行 政自行決定是否依規定行為，或得就所賦予之多數法律效果 ，選擇其一而行為者，則為裁量行政。而所謂裁量者，則為 行政經法律授權，於構成要件實現時。得決定是否使有關之 法律效果發生，或選擇發生何種法律效果，如無法律之授權 規定，即無裁量之可言（陳敏，行政法總論，第179頁，自 版，105年9月9版）；而所謂裁量怠惰係指行政機關依法有 裁量之權限，但因故意或過失而消極的不行使裁量權。２、是以，由前揭見解可知，行政機關之裁量必須是在法律有授 權其裁量之範圍內，若法律並未授權裁量，或是法律並未授 權之範圍內，行政機關並無法有所裁量，既然無法裁量，當 無所謂裁量瑕疵或是裁量怠惰之情形。
３、本件原告經被告違反食安法第21條第1項，並依據同法第47 條第1項第8款裁處3萬元罰鍰，原告所主張者為行政機關不 分情狀一律裁量3萬元屬於裁量怠惰，然食安法第47條本身 之罰鍰範圍為3萬元至300萬元，換言之，除適用其他規定外 ，行政機關得以裁量之範圍為3萬元至300萬元，低於3萬元 及高於300萬元，均非行政機關得以裁量之範圍。４、本件被告裁處原告之罰鍰為3萬元，屬於行政機關得授權裁 量之範圍，而低於3萬元之部分，本非該法授權行政機關得 以裁量之範圍，被告就該部分既非法律得授權可以裁量之部 分，其未予考慮3萬元以下之裁罰，自非原告所主張之裁量 怠惰。
５、另原告主張包含被告未考慮行政罰法第18條之內容亦屬裁量 怠惰之問題。但就行政罰法第18條雖規定應審酌違反行政法 上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務 所得之利益，並得考量受處罰者之資力。然該法條之適用前 提，仍須回到據以處罰法條本身之授權範圍，換言之，行政 罰法第18條存在的目的本身並非突破行政機關據以適用法律
之極限範圍，而是給予行政機關在其適用處罰之法律具有裁 量之範圍時，考量行政罰法第18條給予之審酌標準。就原處 分來說，行政罰法第18條僅係提供食安法第47條處予罰鍰範 圍之審酌要件，並非給予行政機關逾越食安法第47條處予罰 鍰範圍之權限，行政機關在食安法給予之3萬元以上300萬元 以下範圍內依據行政罰法第18條給予之要件審酌原告之行為 應處以3萬元之罰鍰，非為原告所稱之裁量怠惰。６、另原告以食安法第47條本身並無記載「應」處以3萬元以上 罰鍰，認為行政機關處以3萬元之罰鍰本身違法。但食安法 第47條之記載為3萬元以上之罰鍰，也就是違反食安法第47 條第1項所列之情形，最低之罰鍰即為3萬元，當不能以法條 文字上沒有應或得，而自行解釋法條內容，需依照有記載應 或得之反面解釋為之，仍須觀察整體法條之要件做出相應之 解釋。是以，原告此一主張，洵難採憑。
㈤、本案並無一行為同時違反行政法上2義務而有行政罰法第24 條之情：
１、一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰 鍰額最高之規定裁處。行政罰法第24條第1項定有明文。又 此一條文為行政行為之重複處罰禁止出發點。
２、原告援引最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議 決議主張其本件經裁處之行為屬於一行為云云：⑴、最高法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議：藥事法 第65條：「非藥商不得為藥物廣告。」違反此規定者，應依 同法第91條規定裁罰。因此，藥事法第65條係課非藥商不得 為藥物廣告之行政法上不作為義務。又同法第24條規定：「 本法所稱藥物廣告，係指利用傳播方法，宣傳醫療效能，以 達招徠銷售為目的之行為。」而「廣告」乃集合性概念，一 次或多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為 ，均屬之。非藥商多次重複地利用傳播方法，宣傳醫療效能 ，以達招徠銷售為目的之行為，如係出於違反藥事法第65條 之不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接 續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機 關裁處後，始切斷違規行為之單一性。依題意，甲係出於同 一招徠銷售「遠紅外線治療儀」之目的，在民國103年2月11 日至3月23日共41日期間，擅自刊播該藥物廣告達76次，核 其時間密集、行為緊接，如無其他相反事證，應可認為是出 於違反藥事法第65條行政法上義務之單一意思，該當於一個 違反藥事法第65條行政法上義務之行為，為一行為而非數行 為。
⑵、本件原告主張原處分與被告107年11月30日府授衛食藥字第1
075105317號裁處書（下稱107年處分）中之行為，係屬密接 時地之一行為。觀之兩件所違反之義務，一為食安法第21條 第1項、一為藥事法第27條第1項。尚不論原告所稱係於同一 時間刊登並無法證明，然原告既於107年11月30日經裁處， 其行為之故意過失主觀意圖業於該次經通知檢舉時即107年 10月31日中斷，縱使原告原處分與107年處分係屬於同一時 間所為之刊登行為，而可以依照前開最高行政法院105年10 月份第1次庭長法官聯席會議認定為一行為，其故意過失之 主觀意圖既然已於107年10月31日通知至被告處說明時中斷 ，則原告於107年10月31日後經查獲之刊登行為，縱其上架 時間為與107年所受處分之時間相同或相密接，但因主觀構 成要件業已中斷，而構成違反行政法義務之行為，包含主客 觀構成要件，既然原告之主觀構成要件業已切斷，則其於 107年10月31日仍刊登未下架持續販賣之違反食安法或藥事 法之刊登內容，則與前開107年處分之行為非屬同一行為。⑶、是以，本件因107年處分之行為，於查獲時業已經切斷主觀 構成要件，原處分之行為係屬另一行為，當不能認為原處分 與107年處分之行為係屬同一行為。又既非同一行為，便無 所謂之一行為不二罰之適用。
⑷、至前開105年10月份第1次庭長法官聯席會議係針對於電視播 送廣告之行為所做之解釋，與原告原處分與107年處分違反 行政法義務之行為未經核准販賣特定食品與未經核准販賣藥 品不同，自不能直接比附援引，併與敘明。
㈥、原告主張食藥法第21條係要求食品查驗登記之主體，限需以 公司名義得為申請，依該條文要求人民登記會使原處分內容 違反期待可能性及限制人民工作權；
１、所謂期待可能性者，乃對於某一之行為，欲認定其違反行政 法上義務之行政責任，須於該行為人能期待其不為該行為， 而為其他適法行為之情形。換言之，倘若行為人能為其他適 法之之行為，則屬於有期待可能性而言。
２、按食品業者：指從事食品或食品添加物之製造、加工、調配 、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出或從事食品器具、 食品容器或包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出 或販賣之業者。食安法第3條第1項第7款定有明文。該條款 並未規定僅有公司方可申請登記，而經食安法特殊營養食品 查驗登記相關規定，亦未要求登記查驗之主體僅能為公司， 換言之，有關食安法第21條之食品查驗登記本身，依據前開 食安法第3條第1項第7款，只要有販賣之行為，即屬食安法 之業者，而食品業者之登記，僅需符合食安法特殊營養食品 查驗登記相關規定，齊備該規定之相關文件即可辦理，並無
規定需要公司即可辦理。
３、又本件原告違反者為錠狀膠囊食品，依據輸入錠狀膠囊狀食 品查驗登記Q&A及錠狀膠囊查驗登記之申請相關文件格式， 均需以公司方可申請，此乃因為考量錠狀膠囊本身之營養成 分標示及確認，需有相當之資力方有辦法為確認，且因需逐 一標示，其所之人力、物力非單一個人所得為之，又該錠狀 食品之輸入，關乎國人健康甚巨，期待以公司得為相當之審 查及管控，方才限制需公司才能申請之限制。
４、而原告既然為食品販賣業者，對於前開內容應有所知，原告 本可採取適法之相關送驗行為（如與相關公司合作取得驗證 資格等），仍未為採取而為本件違反食安法義務之行為，當 無所謂無期待可能性可言。
５、而原告主張前揭行政規則與食安法第7條綜合觀之，違反禁 反言原則，然前揭查驗規則本身，係基於前開目的而對於得 申請查驗之主體為限制，食安法第7條則屬應送與查驗之規 範，兩者間並無所謂衝突矛盾，當無所謂違反禁反言原則之 情。
６、另原告主張查驗規則限制憲法上人民之工作權，且違反比例 原則，前揭限制公司方得為查驗主體之規定確係對於人民是 否得自由販賣國外輸入錠狀膠囊本身產生限制。而人民權利 義務之限制，除有法律授權外，亦需符合憲法第23條之比例 原則。本件前揭查驗規則係依據食安法第21條第4項之規範 ，係有法律授權。又其限制個人不得查驗登記，其限制行為 得達成前揭所謂之立法目的（適當性），而其限制僅針對公 司可查驗登記，相較於需有食品銷售製造經驗之公司登記屬 於較小之侵害手段（必要性），且其限制個人不得販售，相 較於個人健康及食品安全之管制維護本身，對於人民工作權 之限制遠小於國人健康與食品安全，故該限制符合比例原則 。並無原告所述不符比例原則之情。
７、另原告主張限制個人申請查驗登記而公司得申請查驗登記， 違反憲法平等原則，然所謂平等原則，非指齊頭式之平等， 換言之，除相同事件相同處理，不同事件不同處理外，如相 同事件為不同處理或不同事件為相同處理，若有合理之理由 ，屬於合理之差別待遇，仍不違反憲法平等原則之規範。就 本件食品查驗登記而言，雖就查驗登記本身本質上係屬相同 事件，但因考量到食品安全與國人健康，希望較有資力及制 度之公司為查驗登記之主體，屬於合理之差別待遇，自不能 以此合理之差別待遇主張違反平等原則。
㈦、原告提出其他縣市有裁處輔導及衛生福利部有公告如不停止 則為裁處之規定，主張應先為輔導或公告停止，然食安法並
無所謂違反第21條之行為需先為輔導或公告之構成要件，換 言之，只要違反食安法第21條之規定，行政機關如無先予輔 導或是先為公告停止行為而逕依食安法第48條處罰，於法並 無不合，自不能以此指為違法。至其他相關機關有為上揭行 為，則為其他機關行為之選擇與裁量，當不能以其他機關所 為之選擇與裁量直接認定原處分違法。
㈧、末以，原告主張對其裁處3萬元違反比例原則，而本件裁處 原告3萬元有助於目的之達成，且依據食安法第48條規定業 已裁處原告最低法定罰鍰，況依據食安法第48條本身並無其 他行為之選擇。是以，本件裁處3萬元，就比例原則檢驗上 ，尚不違反，原告主張當非可採。
六、綜上所述，原告係因違反食品安全衛生管理法第21條第1項 ，爰依同法第47條第8款規定，處罰鍰新臺幣3萬元整，因而 提起本件撤銷訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，經本院認 原告之前揭主張，如上所述，均無理由，應予駁回。七、本件判決事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，均 已無礙本院上開審認，自毋庸逐一論駁，附此敘明。八、本件之訴訟費用，為原告起訴時所繳納之裁判費2,000元， 由敗訴之原告負擔，附此敘明。
九、據上論結，依行政訴訟法第98條第1項，判決如主文。中 華 民 國 109 年 5 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 唐一侼
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決 所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有 違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 5 月 13 日
書記官 黃妍爾