臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第721號
109年4月13日辯論終結
原 告 洪光煊
被 告 銓敘部
代 表 人 周弘憲（部長）
訴訟代理人 王永偉（兼送達代收人）
廖康如
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員
保障暨培訓委員會中華民國108年1月22日108公審決字第191996
號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告前經被告審定於民國107年6月30日前退休生效。嗣被告 依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公務人員退休 資遣撫卹法（下稱退撫法）第36條、第37條及第39條規定， 以107年5月13日部退四字第1074365254號函及所附退休（職 ）所得重新計算附表（下稱原處分），重新計算原告自107 年7月1日起之每月退休所得。原告不服，遞經公務人員保障 暨培訓委員會駁回復審，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
1.公務人員退休制度係建立在國家贍養原則之上，由法律所創 設，具有當事人對立及相互權利義務的公法上雙務契約。這 種雙務契約屬性當事人間，有別於一般公法上下統屬關係， 與私法上契約係平行對等關係，並無二致。相對於公務人員 對國家負有忠誠及服勤義務，國家則須負有妥善照顧公務人 員及其家屬之義務。我國公務人員退休制度月退休金之設計 ，退休公務人員與國家之間形成長期性、繼續性之法律關係 ，其財源、支出與財務收支平衡之規定並未與社會經濟條件 脈動緊密結合，其性質與國民年金制度無法相提併論。原處 分將國民年金與公務員退休金不同之法律性質，混為一談， 漠視國家與公務員兼長期性、繼續性之退休金給付法律關係 ，遽依國家政經環境變動為由，片面擅作變更，實令人無法 信服。原告於民國102年9月2日，依當時有效之原公務人員
退休法核定退休生效，並依法給與退休所得，包括退休金及 公保養老給付優惠存款等在案。原告與國家間退休給與關係 之內容、種類、金額，於退休生效當時均已告確定。依憲法 第18條規定，原告所享有之退休金等權利，自應受到「制度 性保障」（大法官釋字第483號、575號及605號解釋）。原 處分溯及既往調整原告退休所得，使原告退休權益嚴重受損 。另被告未先廢止退休審定處分，逕作成原處分，是否違反 行政程序法，亦值得探究。
2.我國公務員退休金制度屬於儲金制，其性質均屬確定給付制 ，與動態調整給付制不同。況我國無論中央或地方政府機關 均無破產問題，與美國制度不同，縱令政府財務吃緊，仍需 切實履行其公法上給付義務。此觀勞保基金瀕臨破產之際， 政府高層即保證負責到底甚明。茲舉2016年中央政府總預算 為例，當年我國預算歲入為一兆8,457億元，較上年度預算 數增加233億元，約增加1.3%，可見我中央政府財政良好。 況當年有關退休撫卹的國家法定給付義務支出僅占歲出總額 7%，較上年度減少4.6%，亦我見退休撫卹的國家法定給付義 務的支出已過其高峰期，且被告並未提出其他經得起檢驗的 證據，說明我國公共利益是否真的已經達到迫切而毫無迴旋 餘地的程度，且被告本應負最大的規劃錯誤責任，既未履行 公開透明原則及仿效國際一致的長期投資績效標準，又未遵 照OECD不該讓政府管理退休基金之呼籲，忽視加拿大、瑞典 及智利等先進國家改革退休基金的成功案例，將退撫基金交 由專業人士經手操作，則政府財政是否惡化至有改革公務員 退休金之迫切性，相當令人質疑。足見現階段要將減少業已 確定給付之公務員退休金，尚難謂已符合例外得溯及既往之 情形，則被告依新法重新計算原告退休金，不無違法違憲之 虞，殆無疑義。此外，司法院釋字第717號解釋係針對2006 年修正之「退休公務人員及學校退休教職員公保養老給付金 額優惠存款要點」而為，認退休公教人員依據該要點辦理優 惠存款，係以定期簽約方式辦理對於已完成簽約而期限未屆 至部分，並未一體適用上述修正要點，核其解釋顯與公務員 退休金之性質有間，被告對釋字第717號解釋亦有嚴重誤解 ，併予陳明。
3.公務人員退休制度則係建立在國家贍養原則之上，屬於確定 給付制，並未與社會經濟條件脈動緊密結合，已如前述。準 此，原處分依國家人口老化及少子化、金融市場之利率持續 走低、退撫基金支出嚴重失衡等政經環境變動之因素，遽依 新法改變原告退休金業已確定之給付金額，即難令人信服。 退休公務員依舊法規定領取月退休金者，並非相關公務員以
不正當方法或提供不正確資料所實際取得，依釋字第525號 解釋反面解釋，其信賴利益即有值得保護之必要。公務員退 休金係國家對公務員於退休時直接發生金錢給付之處分，此 類處分之授益內容皆為既得權，其變更在未經公務員同意前 ，政府不得片面變更，此亦係信賴保護原則之彰顯。 4.法官為終身職，我憲法第81條定有明文，且依釋字第13號解 釋，檢察官除轉調外，其保障與法官同，是以法官與檢察官 均為憲法所保障之終身職，原無強制退休問題。為貫徹終身 職保障之功能，對於因終身職保障所取得之法律地位及所生 之信賴利益，即有充分加以保護之必要，使各該受終身職保 障之人員無所瞻顧，得以獨立行使職權，始不違背憲法對其 終身保障之意旨，並與信賴保護原則相符。事實上確有不少 法官與檢察官之所以依法自願退休，以促進新代謝者，旨在 信任現行「法官法」及相關退休法令對法官與檢察官之退休 有充分保障，讓退休法官與檢察官無後顧之憂，乃毅然自動 退休。今退撫法竟忽略法官與檢察官憲法終身職保障的特殊 性，未予專案考量，其違反法安定性原則及信賴保護原則， 莫此為甚。
5.這次改革目標既是整頓基金財務結構，但對於改造退撫基金 組織體制，建立有效獎勵課責機制，改進投資策略與提昇經 營績效等項目卻無積極回應，完全失去改革目的正當性。從 退撫法變革迷失原則性、權利義務喪失公平性及基金管理缺 乏課責性等事實與手段，即能佐證退撫法不符適當性原則。 復依政府估算公務人員法定退休金將被扣減1.4兆元，顯已 造成公務人員退休所得與生活水準均貧化，加上公務人力資 源素質平庸化、重擊公務人員向心力、增加社會分裂對立與 破壞社會安定秩序等無形損失，足見退撫法所採取的手段所 造成的損害明顯大於所失去欲達成的目的之利益，是否符合 必要性及衡量性原則，不無疑問。另，退撫法第93條規定民 國112年7月1日以後初任公務人員者，將重行建立退撫制度 ，顯示退撫法改革目標一堅頓基金財務結構，並無法維持退 撫基金永續經營，益證退撫法改革手段所造成的損害遠大於 所欲達成目的之利益，顯已喪失其正當性。
6.並聲明：復審決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。三、本件被告則以：
1.原告係107年6月30日前退休生效。嗣因退撫法於106年8月9 日公布並自107年7月1日施行，被告乃依退撫法第36條、第 37條及第39條規定（下合稱系爭規定），按其退休總年資、 退休等級，以原處分重新計算原告自107年7月1日至118年1 月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
2.系爭規定變更已退休公務人員之退休給付，係基於維持公務 人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量， 所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩 步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額 ，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特 殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之 保障機制，以減緩衝擊。故參酌前揭司法院釋字第525號、 第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。 3.退休人員每月退休所得係系爭規定施行後仍持續性支領之定 期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構 成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別 有規定外，應適用新法規。又以系爭規定既於第36條及第37 條明定退休人員每月退休所得於系爭規定施行後始依其規定 逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行 前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後 國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非系爭規定 之溯及適用。從而被告依系爭規定所為之原處分，自系爭規 定施行後調降退休公務人員每月退休所得，並無涉禁止法律 溯及既往原則。
4.就比例原則部分，公務人員退休制度之設計，必須兼顧國家 整體財政考量及社會資源之合理分配，並避免造成代際間權 益之失衡。從而本次年金改革確符合比例原則之必要性原則 。鑑於退撫基金財務危機已迫在眉睫，並兼顧國家整體財政 考量及社會資源之合理分配，同時避免造成代際間權益之失 衡，自有必要全面調整公務人員退休給付機制，使其制度得 以永續發展，故由立法院制定退撫法針對公務人員退休所得 為合理及適當之調整，有助於上述立法目的之達成，符合適 當性原則。退撫法雖對於個別退休公務人員調降退休所得， 然而其設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人 員之衝擊，亦訂有「最低保障金額」及「人道關懷條款-調 降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率 上限金額」之保障，是退撫法並未逾必要限度，符合必要性 原則。又退撫法追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家 整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公 益目的，與上述針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之 私益侵害，兩相衡平之下，應足以認定退撫法所欲追求之公 益與其侵害個人之私益並未顯不相當，故未違反衡量性原則 。
5.退休公務人員之退休給付，固依復審人主張受憲法服公職權 利之制度性保障，然為解決現今公務人員退休制度面臨的種
種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定為 必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留 及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休 制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺。
6.原告訴稱原處分將退休金與國民年金混為一談一節，查「年 金」係一種定期或長期繼續支付之現金給付，以達成保障老 年基本經濟安全之目標。本次政府推動之年金改革，係基於 上述認知，將一切定期性退休給與統稱為「年金」。而年金 保障體系按照世界銀行建議，最好有基礎年金、職業年金及 商業年金三層。臺灣目前之年金制度，除第零層社會救助（ 社會津貼）外，主要為社會保險（第一層公共或基礎年金） 與職業退休金（第二層職業年金；公務人員退休制度即屬職 業退休金範疇），是退休公務人員請領退休金，其屬月退休 金者，因係以定期、繼續支付方式給付，亦可稱之為退休年 金或職業年金。原處分係就原告之月退所得（職業年金）予 以重算；原告訴稱原處分將退休金與國民年金混為一談，顯 然違法部分，洵屬對年金定義之誤解。
7.原告訴稱原處分忽略司法官終身職之特性，未予專案考量一 節，查司法官（法官及檢察官）係被告銓敘審定之公務人員 ，屬原公務人員退休法及退撫法之適用對象。復查法官法及 司法人員人事條例均明定司法官（法官及檢察官）之退休金 應依公務人員退休法規辦理，爰其所支領之退休金，與一般 公務人員並無二致，自應依退撫法所定規定重新計算107年7 月1日以後之退休所得。另因法官、檢察官終身職之特殊， 原公務人員退休法及退撫法均明定，法官、檢察官不適用屆 齡及命令退休；又退休法官、檢察官除退休金外，其為實任 法官、檢察官者，尚可加發退養金且並未列為退撫法規定應 調降之退休所得項目。爰被告依法所為原處分於法並無違誤 。
8.國家與公務人員間為公法上職務關係，自無民法所定契約原 則之適用。又本次改革係針對整體退休制度檢討後，鑑於現 行制度已有迫切改革之必要性，爰在衡量追求公務人員退休 制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分 配，以及代際間權益之公益目的下，透過修法程序漸進調降 退休公務人員未來領取之退休給與，同時納入最低保障金額 及人道關懷條款，已符合憲定信賴保護及比例原則，自非政 府任意或片面之變更。
9.並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有原處分（本院卷第45至第50頁）、復審決
定（本院卷第53至第61頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實 相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥 為：原處分是否違反法律禁止溯及既往原則？原處分是否違 反信賴保護原則？原處分是否違反制度性保障之意旨？原處 分是否違反比例原則？退撫法及原處分是否未顧及司法官終 身職之特殊性？原處分是否適法有據？
五、本院之判斷如下：
1.本件應適用之法令及法理：
①退撫法第34條規定：「（第1項）退休公務人員因兼具退 撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法第三十條 第二項及第三項規定核發補償金者，於本法公布施行之日 起一年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本法 公布施行前已依原公務人員退休法第三十條第二項及第三 項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用 之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法 第三十條第二項規定審定並領取月補償金者，於本法公布 施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職 人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第三十 條第二項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法 公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額 者，不再補發。」
②退撫法第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退 休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱 優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國一百零七 年七月一日至一百零九年十二月三十一日止，年息百分之 九。二、自中華民國一百十年一月一日起，年息為零。（ 第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次 養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所 得低於第三十七條及附表三所定最末年替代率上限金額時 ，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照 年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存 之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（ 以下簡稱原金額）原即低於第三十七條及附表三所定最末 年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八 辦理優惠存款。（第3項）依前二項、第三十七條至第三 十九條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金 額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存 利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可 辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者 ，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。（第
4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與 公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一 次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最 低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本 金，以年息百分之十八計息。（二）超出最低保障金額之 優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自 中華民國一百零七年七月一日至一百零九年十二月三十一 日止，年息百分之十二。2.自中華民國一百十年一月一日 至一百十一年十二月三十一日止，年息百分之十。3.自中 華民國一百十二年一月一日至一百十三年十二月三十一日 止，年息百分之八。4.自中華民國一百十四年一月一日起 ，年息百分之六。二、一次退休金與公保一次養老給付合 計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本 金以年息百分之十八計息。（第5項）退休公務人員兼領 月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率 計得之公保一次養老給付優存金額，依第一項至第三項規 定辦理。但最低保障金額及第二項所定最末年替代率上限 金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退 休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計 得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最 低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」 ③退撫法第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生 效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替 代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人 員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿十 五年者，替代率為百分之四十五，其後每增加一年，替代 率增給百分之一點五，最高增至三十五年，為百分之七十 五。未滿一年之畸零年資，按比率計算；未滿一個月者， 以一個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員 審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第 4項）前三項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依 其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項） 本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇 標準，依前四項規定重新計算每月退休所得；經審定後， 不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」 ④退撫法第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得 ，依第三十六條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定 各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得 ，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保 一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施
前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制 實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月 所領退休所得，依第三十七條或前條規定計算後，有低於 最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於 最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最 低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退 休金與兼領月退休金比率計算。」
⑤釋字第782號解釋文：公務人員退休資遣撫卹法第7條第2 項（退撫基金費用按公務人員本（年功）俸（薪）額加1 倍12%至18%之提撥費率，按月由政府撥繳65%；公務人員 繳付35%）規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障 ，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無 違背。同法第4條第6款（最低保障金額：指公務人員委任 第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業 加給合計數額）、第39條第2項（退休人員每月所領退休 所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額 者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額 者，依原金額支給）規定，與憲法保障服公職權、生存權 之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款（退休所得替 代率、每月退休所得）、第18條第2款、第3款（配合機關 裁撤、組織變更或業務緊縮，經其服務機關依法令辦理精 簡符合：任職滿10年而未滿20年，且年滿55歲；或任本職 務最高職等年功俸最高級滿3年，且年滿55歲）、第36條 、第37條、第38條及第39條第1項（退休人員每月退休所 得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各 年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得， 至不超過其替代率上限所得金額止：1.每月所領公保一次 養老給付或一次退休金優存利息。2.退撫新制實施前年資 所計得之月退休金（含月補償金）。3.退撫新制實施後年 資所計得之月退休金）規定，無涉法律不溯及既往原則， 與信賴保護原則、比例原則尚無違背。（其他略）。 2.原告爭執於依據退休時有效之「公務人員退休資遣撫卹法（ 下稱退休法）」核定退休，退休所得包括退休金及公保養老 給付優惠存款等在案。原告與國家間退休給與關係已告確定 ，原告已完全實現舊法所規定退休之構成要件，自應依舊法 定其法律效果。原處分重新核定原告之退休金及優惠存款， 違反憲法第15、18、23條，且違法律禁止溯及既往原則、信 賴保護原則及制度性保障之意旨。
①據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並 有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所
為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處 理有關事項，應依解釋意旨為之），本院即應受拘束，而 應據以為爭執釐清之認定。況釋字第782號解釋意旨，明 敘公務人員退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原 則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民 財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項 規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同 法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、 第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既 往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。原告所質 疑，違反憲法第15條（財產權）、第18條（服公職）、第 23條（比例原則）既經釋字第782號解釋綦詳，認原處分 所依據或涉及之退撫法第4條第4款、第5款（退休所得替 代率、每月退休所得）、第36條、第37條、第38條及第39 條第1項（退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優 存利息後，仍超出各年度替代率上限者，應按扣減順序， 扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止） 等規定，無涉於工作權、財產權之保障，亦未牴觸比例原 則，同時無違法律不溯及既往原則，與信賴保護原則；且 本院應受拘束，而為裁判之基礎，自無就原告指摘再行論 述之必要。
②是以，原處分是否違反法律禁止溯及既往原則？原處分是 否違反信賴保護原則及比例原則？原處分是否違反制度性 保障之意旨？均經釋字第782號解釋明敘而無違憲情事， 故原處分於法有據，則原告請求即無理由。
⑴據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法， 並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定， 其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各 機關處理有關事項，應依解釋意旨為之）。而釋字第78 2號解釋意旨，明敘退撫法第7條第2項規定（無涉法律 不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則， 與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背），同法第4條 第6款、第39條第2項規定（與憲法保障服公職權、生存 權之意旨尚無違背），同法第4條第4款、第5款、第18 條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第 1項規定（無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則 、比例原則尚無違背）等。
⑵換言之，釋字第782號解釋意旨，業可認定原處分並無 違憲之瑕疵（無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障 ，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚
無違背），既解釋文及理由書已陳述綦詳；如退撫基金 費用按公務員本薪額加一倍12%至18%之提撥費率，按月 由政府撥繳65%，公務人員繳付35%。退休所得替代率， 係公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級 人員每月所領本薪額加計一倍金額之比率。及每月退休 所得，依公務人員支領退休金種類而有不同之內容，如 支領月退休金人員，指每月所領月退休金加計公保一次 養老給付優存利息，或參加各項社會保險所支領保險年 金；與最低保障金額指公務人員委任第一職等本俸最高 級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。 及因退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後年資而得 依原公務人員退休法核發補償金之處理方式；退休公務 人員支領月退休金者，其公保一次養老給付優存利率之 調整；關於每月退休所得，不得超過依替代率上限計算 之金額之適用範圍，及其相關起算與調降之比例；與退 休公務人員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後 ，仍超出各年度替代率上限者，應依序扣減每月退休所 得，至不超過其替代率上限所得金額止等。參照據司法 院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並有統 一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為 之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處 理有關事項，應依解釋意旨為之），即使本院就相關內 容，仍有不同觀點，本院仍應即受拘束，而據以為爭執 釐清之認定。
3.關於原告之其他陳述（政府財政是否惡化至有改革公務員退 休金之迫切性，相當令人質疑；對於改造退撫基金組織體制 ，建立有效獎勵課責機制，改進投資策略與提昇經營績效等 項目卻無積極回應，完全失去改革目的正當性。退休金核定 是直接發生金錢給付之處分為既得權，未經公務員同意前， 政府不得片面變更；原處分溯及既往調整原告退休所得，致 原告權益嚴重受損。且退撫法竟忽略法官與檢察官憲法終身 職保障的特殊性，未予專案考量等），本院理解後將之整理 ，並就本案應理解範圍，為相關說明如下：
①從【法律問題】的觀點：為何改革需要檢視是完全溯及既 往（或不完全溯及既往）？是因為改革的迫切？ ⑴法安定性原則、信賴保護原則、禁止溯及既往原則，彼 此間存有互動關係。法安定性會讓人民對一個恆常法秩 序產生信賴，信賴保護原則是保障人民對得以預見國家 措施（尤其是侵害權益之措施），而得採取適當之因應 ；當然也因此而認為「新規範的效力若及於新規範生效
前，已經存在的全部事實」屬於「完全溯及」者，我們 的立場是原則上應禁止（就表示有例外之可能性）。但 面臨到特定的現狀，讓普遍國民都感到不平（特定的法 規範所產生不公義的結果）則是改革時候到了。如果我 們一直堅守信賴保護原則，而貫徹完全溯及之禁止；則 透過規範的改變，所尋求的改革，將不容易及時成就； 遷就構成要件事實完全實現的時程，致革新制度不能及 時落實，而大幅延宕其績效，讓人民無感而全無實益。 這就要考量「不完全溯及」，當時新規範的效力實際上 將及於部分在新規範生效前已經存在的事實，這不能說 是完全無溯及，這種情形不同於完全溯及，則我們的立 場是原則上應允許。
⑵此一以構成要件事實是否全部完成為分界點，所做的原 則不許可與原則許可的兩種立場，就代表對法安定性和 規範改革二者的態度：只認同完全溯及既往的情形，則 社會的選項偏向安定，若認同不完全溯及既往，就是要 為興革事項給予較大的彈性。而我們是「民主法治國家 」，在完全或不完全溯及之間。從「法治國」的觀點， 是經由法律保留原則、法律優位原則、平等原則、比例 原則、信賴保護原則與法律不溯既往原則等，用以建置 法的安定性。而「民主國」的視角，可以透過民主投票 之機制，凝聚共識而為相關興革事項，是多數民意的展 現。這兩種思維，會發生角力，面對興革事項我們要給 民主國原則較大的改革空間；但如這項改革措施，涉及 到法治國原則，就要衡量規範在修改的過程中如何的調 整及緩和，讓興革事項有較大的彈性，也讓法安定及信 賴保護原則，得以慰藉。
②從【財務問題】的觀點：年金改革是否攸關國家財務永續 與族群世代正義？已經形成之迫切，有無不同意見？ ⑴軍公教年金改革不僅是法律問題更是財務問題，就財務 分析而言，關鍵事項有三：其一，關於年金改革之原因 。年改策略選擇「減少公務人員的退休金」為手段；缺 乏該有的財務現狀之說明與報告，在立法的程序中無法 說明「雖在禁止不溯及既往原則，但為年金改革之公益 事務下，可以有例外，而例外是要在非常特殊而非常需 要的情形下進行」。年金改革所面臨之特殊性是否已攸 關國家財務永續與世代正義，我們看不到相關的資訊與 事證。而國家之財政困境，也有不同的說法，如前財政 部長許嘉棟2018.07.12於工商時報著文「台灣何來世代 不公平問題？」稱：「根據主計總處的最新國富統計報
告，台灣在2016年底擁有非金融性資產淨額（淨額係指 扣除資本折舊）新台幣165.17兆元，以及金融性資產淨 值（因國內金融性資產與負債為債權債務關係，具互抵 性，故此項金融性資產指的是國外金融性資產減去負債 後的淨值）35.6 8兆，合計國富淨額達200.86兆，平均 每人擁有的國富淨額為854萬元。
⑵另外從家庭部門的資產負債觀察，2016年底家庭部門平 均每人的非金融性資產淨額為217萬元，國內外金融性 資產淨值為290萬元，合計平均每人的家庭資產淨值為 507萬元。主計總處所報導的國富，雖然未把潛藏負債 扣除，但它已將政府未償負債減除，而且未把自然資產 、文化資產及人力資源（經濟學稱之為人力資本）等資 產計入。這些國富及家庭財富除了可供現存各世代的人 享受或運用，絕大部分是這代人要遺留予下代人的。而 且，此一國富淨額遠超過潛藏負債殆無疑義。因此，根 據以上統計，絕不會有這代人留下淨負債要讓年輕人及 未來世代負擔的情事。」因為國庫只有一個，若有財政 上的困境，就目前通過之前瞻計畫8,800億元的預算與 政府各機關每年經常門的支出，與年金改革間的國家財 政分配，都將是政府機關之說明義務，才能讓公務人員 退休資遣撫卹法形成溯及既往之立法，仍得以獲致程序 上的正義。
⑶關於減少軍公教的退休金，該參酌如何的財務分析資料 ，以定如何著手。就退撫舊制之年資所應得之退休金， 是應由政府編列預算支給之負債，也就是應該精算之法 定義務負擔；就擁有退撫舊制年資之退休人員（或尚在 職之人員）而言，毫無疑問的是他們已經在24年前提出 應為之給付（服公職），而政府以財政困難或退撫基金 即將破產為由，而砍減退撫舊制之年資所應得之退休金 ，似乎都不是可被接受的理由。於此，公務人員退撫舊 制法定義務負擔之精算，包括104年度、105年度之精算 報告；但這個精算只知道應計負債是多少？而無法回應 改革方案。就退撫新制之退休金而言，公務人員退休金 改革方案（繳多、領少、領的時間延後等）應作一份對 於改革方案所產生影響之精算，作為改革可行性之評估 。而銓敘部106.4.18所發表之「公務人員退休制度調整 成本分析財務評估報告」，雖非精算報告，但也作相關 推估。然因所評估之變動因素過於簡略，而無法作為具 體數據擬定之參考（如提撥率均為18%之下，銓敘部所 提方案：35年年資，所得替代率75% -60%；而考試院審
查方案：35年年資，所得替代率80% -70%，該評估報告 累積餘額虧損年度，財務效益僅延後5年：125年度，及 延後4年：124年度，此與第7次精算評估報告書，所稱 提撥率12%之下，修法的財務效益，基金之累積餘額開 始出現負數年度延後10年：130年度，相去甚遠）；足 見此關於公務人員年金改革方案所產生影響之精算報告 ，實質上在立法階段是缺漏的。
③從【精算報告】的觀點：嚴格而言，修法期間（105年6月 至106年8月），相關之精算報告或評估報告只有三件：1. 退撫基金第6次精算報告，2.關於公務人員退撫舊制法定 義務負擔之精算，包括104年度、105年度之精算報告，3. 銓敘部106.4.18所發表之「公務人員退休制度調整成本分 析財務評估報告」。
⑴尤其是調整給付制度，包括降低所得替代率、調整退休 金基數內涵、調整退休金計算基準、延後月退休金領取 年齡等等，不同的策略或組合對退撫基金所產生之影響 ，無任何財務精算分析可供參酌。當期待我們給民主國 原則較大的改革空間？是否改革的潮流也該給予法治國 原則的讓步，一個懇切的說明？究竟我們有多少財務資 料可供分析，作為正當法律程序的基礎。退撫基金每3