臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第298號
109年5月6日辯論終結
原 告 吳德明等974人（原告姓名及住所均如附表所示）
共 同
訴訟代理人 陳昱成 律師
朱敏賢 律師
上 一 人
複 代理 人 陳新傑 律師
被 告 教育部
代 表 人 潘文忠（部長）
訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師
邱馨嫻 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜（市長）
訴訟代理人 李宗翰
王心吟
王怡蘋
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）
訴訟代理人 吳文華 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲（市長）
訴訟代理人 許國誠
汪詠楨
賀湘君
上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服
行政院、教育部如附表所示訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴時，被告教育部代表人原為葉俊榮，後因被告 代表人更替，期間由姚立德代理，嗣變更為潘文忠，茲據變 更後之代表人潘文忠具狀聲明承受訴訟（本院卷三第587頁 ），核無不合，應予准許。
二、事實概要：
原告均係退休教育人員，前經被告依學校教職員退休條例（ 下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資 遣撫卹條例（下稱退撫條例），於民國107年7月1日施行， 被告依退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條規定（下 稱系爭規定），重新審定原告每月退休所得，並各以附表所 示之函文及所附同號「已退公立學校教職員退休所得重新審 定通知書」（下合稱原處分）通知原告，原告不服，分別提 起訴願，均經訴願決定駁回，遂提起本件訴訟。三、原告主張：
㈠按行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢 止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」亦即於 行政處分未經撤銷或廢止前，該處分當然具有行政處分之形 式確定力及實質確定力，而舊法第34條、第89條及第90條有 關經主管機關審定後即不得請求變更之規定，亦為該行政處 分形式確定力與實質確定力之具體規定。原處分並無撤銷或 廢止原告原退休審定之公法上意思表示，更無「撤銷或廢止 原告原退休審定」之法令依據記載（行政程序法第96條第1 項第2款參照），是原告原退休審定之效力，依法繼續存在 ，被告基於原告原退休核定行政處分之實質存續力而受拘束 ，故被告即無權限再作成與原告原退休審定內容相牴觸之行 政處分。
㈡舊法就學校退休教師之年資審定，係採公立學校與私立學校 服務年資合併審計，退撫條例第7條規定亦同，退撫條例並 無任何授權主管機關就系爭重新審定公立學校退休教師之所 得替代率時，可扣除其曾任私立學校而受審定之私立學校退 休年資，故被告逕自扣除原告之私立學校退休審定年資，猶 於法無據，且該重新審定業致原告所得替代率遭調降，進而 造成原告退休金上限調降，暨使優惠存款利息遭調降或提早 歸零，確已違法剝奪原告於憲法上所保障之退休及優惠存款 等財產權。
㈢退撫條例第100條第1項規定：「本條例除第8條第4項及第69 條自公布日施行外，其餘條文自中華民國107年7月1日施行 。」退撫條例於107年7月1日前即作成原處分時並未生效，
而舊法於107年7月1日前亦未失效，則被告於作成各該原處 分時，適用未生效之退撫條例自屬違法，應予撤銷，反之， 被告作成原處分時，舊法尚為有效之法律，被告違法不依照 ，亦屬違法。
㈣原處分所適用退撫條例系爭規定及第77條第1項第3款規定， 改變公教請領資格、延後月退休金起支年齡、調整退休金計 算基準、調降退休所得、取消年資補償金、調整月撫慰金制 度、退休金制度定期檢討機制、退休給付債權永成不確定狀 態等，嚴重牴觸憲法第18條公務人員制度性保障（含憲法課 予國家對公務人員之贍養義務）、憲法第165條教育工作者 特別保障規定、憲法第7條平等原則、禁止溯及既往原則、 信賴保護原則、憲法第23條比例原則、公益原則及侵害原告 於憲法第15條所保障之財產權、工作權、生存權、第18條服 公職權等違憲之情，詳述如下：
⒈教師退休金制度涉及憲法制度性保障、工作權、財產權及生 存權等憲法制度與基本權保障交錯關係（司法院釋字第730 號解釋李震山大法官協同意見書意旨參照）。是以，退撫條 例剝奪原告退休教師之退休金給與，乃侵害原告之財產權及 生存權，要屬無疑。
⒉監察院於107年10月9日聲請釋憲，其指摘退撫條例違憲之閎 旨可資作為聲請釋憲之憑據如下：退撫條例改變請領資格、 延後月退休金起支年齡、調整退休金計算基準、調降退休所 得、取消年資補償金、調整月撫慰金制度、年金制度定期檢 討機制，退休給付將永成不確定狀態，其適用對象與範圍涵 蓋已退休與未退休之所有公務人員，違反法律不溯及既往原 則，侵害公務員之財產權。公務員提供勞務，交換報酬作為 勞務之債的關係，當即具有僱傭關係或勞動關係之類型特徵 ，而與民法上僱傭契約及勞動基準法上勞動契約並無二致， 從而退休給付法令制度不僅為國家法規之一環而已，同時亦 構成勞動契約中勞務債權人所負對待給付內容之重要部分， 是以，退休給付與薪資給付就公務員而言均屬報酬價金，具 有請求權基礎，契約一般條款之事後變更，未得債權人之明 示或默示同意，變更效力自有疑義。又公務員請領退休給付 之本質，固亦為社會安全保障計畫之一，惟此時因國家居於 雇主地位，故與國家非居於雇主地位，所為補助性質之一般 社會安全保障年金制度自屬有間，是退休給付與薪資就公務 員而言當係基於任用關係所生具權利地位之給付債權，從而 退撫條例所改變不單僅為「規範勞動契約之上位法令」之普 遍性與對世效，同時亦變更「勞動契約實質內容」相對效， 亦即國家作為契約當事人，擅自以國家地位，未經同意變更
公務員退休法令時，其事物本質即為契約當事人透過單方行 為，事後破棄契約，而生債務不履行情形無異，從正當法律 程序與法治國原則而論，自屬違反法律不溯及既往原則。公 務員於任用時，因其同意而與國家勤務關係之構成要件事實 業已完成，其要件事實所指應為「任用關係」，非退休後之 退休給付履行關係，其後法令變更而產生契約給付內容實質 不利變更，是國家單方背離誠信原則，破壞契約所課遵守義 務，已背離法律不溯及既往，應屬真正之溯及既往。縱退萬 步言，因公務員於退休時業完全履行其勞動債權，故國家對 待給付中之退休給付範圍已告確定，可能保留之調整事由， 應限於通貨膨脹及情事變更之因素，不應包含在退休之要件 事實完成後，關於退休給付之法令有不利於公教人員之變更 ，否則亦為真正的溯及既往，自為憲法所禁止（司法院釋字 第717號解釋黃茂榮大法官協同意見書、陳碧玉大法官協同 意見書、黃璽君大法官部分不同意見書意旨參照）。另參舊 法第34條規定，經主管機關核定時，業已將退休所得之給付 內容、金額、方式及時期於退休生效時審定確定在案，就其 所有構成要件事實及法律關係均為確定，顯為司法院釋字第 717號解釋所稱：「法規生效前『業已終結』之事實或法律 關係」，從而退撫條例所作變更，自有違法律不溯及既往原 則。退撫條例對公務人員之退休給付係政府為掩飾經濟發展 所得分配不均現象之舉，又因公務員退休給付非僅為社會保 險，而係國家對待給付，故而國家應支付符合「退休公務員 俸給與職等身分」之價金，其最低標準應合乎「中產階級生 活標準」，惟退撫條例降低所得替代率至60%，使最高退休 給付與最低者間僅距1.98倍，並非「符合公務員職等身分」 ，係屬齊頭式假平等。公教人員於超過35年年資部分之自負 提撥費用義務，並未因年資而減輕，惟退撫條例訂有退休所 得替代率上下限規定，對超過35年在職年資部分之所得替代 率水準僅給予在職年資15年至35年部分之3分之1，致退休給 付與在職期間之提撥義務間亦有違繳費權利義務對等原則， 違反平等原則。退撫條例致退休公務人員無力支付所需之養 護機構費用，造成老年生活喪失安全保障，顯違反必要性原 則（最小侵害原則）。按退撫新制實施初期即未按照當時經 委託精算之正常費率，從而提撥退撫基金制度從設計到執行 即不以收支平衡之保險制度精神出發，而係扮演恩給制精神 、退休福利或薪資補貼角色，此為產生龐大「潛藏負債」之 主要原因之一，故「國庫之窮困抗辯」並非無疑。再按依公 務人員退休撫卹基金管理條例第5條第3項、第8條，及其施 行細則第5條訂有國家撥補義務，然自基金成立以來，雖四
度調整費率，仍距最適提撥率甚鉅，惟當潛藏負債日益增加 ，基金收益不足以彌平收支而生基金不足支付時，政府即以 退撫條例之改變請領資格及給付水準等作法因應之，而未遵 守前揭撥補規定，且改革後亦僅能免於退撫基金用罄約20年 ，此除與適合原則未符，亦顯違反狹義比例原則及誠信原則 。司法院釋字第717號解釋對於優惠存款猶認有值得保護之 信賴利益，公務人員退休撫卹制度之整體變革上，不僅涉及 國庫公益與退休公務人員個人私益衡酌，同時亦影響退休人 員及其遺屬權益及現職公務人員主觀公法上退休權益，甚至 未來世代公教人員，影響層面既大且深，絕非僅係傳統公益 比較私益思考即能完全正當化，及有效說明信賴利益、比例 原則之複雜性問題，其為財政考量而犧牲文官制度，不僅有 違狹義比例原則，如此代價亦實過於輕忽信賴保護原則下之 另一種公益保護。又信賴保護原則應通過緩衝措施予以落實 ，惟本次制度改革變動太大太快，可能致使退休公教人員成 為貧窮老人，且已退休公教人員於退休當時，原信賴當時退 休條件，因而選擇月退休金以規劃其生活，惟今國家於事後 遽予變革溯及適用，顯非合理，實有違信賴保護原則。另所 得替代率於退撫條例施行後即從上限95%降為75%，係屬嚴苛 條款，其中亦無任何合理補救措施或訂定合理過渡條款，俾 減輕公務員權利損害，況按退撫條例規定，所得替代率之計 算並未扣除公教人員自提退撫費用部分，亦有失公允，且於 退休公教人員原技術或專業加給高於本俸時，更將致實際所 得替代率低於退撫條例所訂所得替代率，斲傷信賴保護原則 至明。
⒊公教退撫基金之管理，在資訊不透明，國家亦未說明等情形 下，並無法一窺各年金管理實況，且本次修法過程中，並無 獨立公正之鑑定委員會提供確實可信之年金現況正確資訊， 及可行之整體情勢評估、財政計畫之可行性，政府亦無提供 透明資訊，此觀總統府國家年金改革委員會之官方文書均僅 簡要記載程序內容及提供附件，而無任何討論與決議紀錄可 證，國家徒以政策裁量及立法裁量選擇退休金剝奪對象，已 違反民主原則，而於立法過程中，更僅因單一立法委員之見 即驟然改變，故而所謂年改之「精算」根本不足作為法案修 法正當性之合憲基礎。又按修法所執人口老化問題，雖為退 休年金制度所應考量因素，然並非制度建立之主要原因，人 口老化實為決定是否應延長退休或推行部分退休之問題，其 非可徒因人口老化即率爾作為剝削已退休者退休權益之藉口 。又本次制度改革毋寧僅有「政府財政負擔」一理由，所謂 永續年金制度或世代正義僅為補強政府窮困抗辯之說詞，且
世界各國年金制度未必均有基金，基金可不存在，則基金破 產豈成問題，尤其無論修法前後，政府均需對退撫基金負「 最後支付保證責任」，則退撫基金焉有發生破產可能。況且 就國家財政而言，若以經濟合作暨發展組織（下稱OECD）主 要國家年金支出佔其政府支出總預算之比例觀察，足見我國 真正為退休年金支出之總預算並不高，且相對於OECD主要國 家低出甚多；又若觀中央政府106年度總預算，退休撫卹支 出僅佔該年度之歲出總額7%，並較前一年度減少支出4.6%， 基此確可證明退休撫卹支出金額已大幅下降，前此支出高峰 業不復見，從而修法以退撫基金拖垮國家財政為由作為改革 藉口，實屬荒謬。依據總統府年金改革委員會105年7月7日 第3次會議委員說明可知我國財政並無破產問題，其次，前 考試院副院長亦曾表示退撫基金投資報酬率太低，惟政府卻 不檢討基金投資績效等語，可見本次改革乃緣木求魚。所謂 退撫基金即將破產云云，其即使有破產之虞，更絕非單係出 於支出之原因，反之基金之開源節流及操作基金有效獲利， 方為退撫基金維繫不墜之關鍵。甚且由憲法制度性保障及人 民既得權保障之觀點而論，參法國法及歐洲人權法院見解， 「政府財政考量」更不得作為立法者溯及既往之充分理由， 即使國家可能一時無法支應相關支出而發生窮困現象，亦僅 能係過渡性主張，且不得與平等原則、誠實信用原則相違背 ，國家所應採者應為赤字預算或開源節流，非得以此脫免國 家責任。另事實上退撫基金存有諸多積弊，分析其原因包含 「績效不佳」、「黑箱作業標的不明」、「管理不當風險」 、「用人不當」、「具體違法」、「未能保障基金參與人權 益」等各種可歸責於國家之因素，而退撫基金監理委員會組 長亦自認基金資產配置偏中性保守，致績效表現被固定收益 投資項目拖累，而監理委員且曾指出退撫基金管理不停損造 成績效損害，惟迄今並無任何改善。又若從退撫基金經營現 況觀之，其中「已實現加計未實現後之收益數」及「已實現 加計未實現後之年收益率」於89年至104年間皆為負數，又 單以退撫條例實施後之107年10月1個月而言，退撫基金又再 虧損1228億元，就此可見真正虧空退撫基金者為政府，非已 退休公教人員，基此可證明造成基金問題之真正原因者並非 領多支少，其核心過咎實為政府任由資金操作者慘賠所致， 此非可歸責於退休公教人員之因素，今以剝奪已退休人員退 休金之手段因應之，手段與目的間欠缺正當聯結，應屬違憲 。退休公教人員之退休金請求權係存在於退休公教人員與「 國家」之間，非存在與「退撫基金」之間，故而國家不得以 退撫基金之損失或破產作為其窮困之抗辯，況我國國家財政
從無破產疑慮，亦可由目前政府尚大舉編列暨陸續執行8年8 百億前瞻基礎建設預算，足見國家並無任何破產問題，在此 前提下，只要政府依法行政撥補預算，按其最後支付保證責 任，公教退撫基金焉有破產可能。此外，公教人員退撫基金 根本不可能自給自足，甚且基於國家對公務員贍養原則，公 教人員退休撫卹保障自不應由公教人員完全自負其責，此觀 諸新舊法條文均明文政府應提撥法定比例，亦足為證，惟政 府向來嚴重違法，不依明文規定提撥，故造成退撫基金空虛 ，進而違背其對憲法忠誠所應盡對公務人員制度性保障永續 經營之憲法原則。再者，所謂代間契約，係指對上一代優厚 之奉養可換取下一代同樣對待，因此代間契約並非是工作者 與退休間之兩代契約，而是三代契約，既然代間契約對於世 代間有此關聯性，則不得因未退休者對已退休者間有當下之 貢獻，即認為已退休者係對未退休者之退休期待權產生剝奪 ，此次修法故意扭曲代間契約觀念，方有所謂龐大潛在債務 之謬論。按基於國家財政困難理由，由制度性保障及人民既 得權觀之，尚不得作為溯及既往之充分理由，蓋制定溯及既 往之法律應屬例外情形，參德國聯邦憲法法院即曾於違憲案 中稱：「依基本之法治國原則，立法者對於過去繫屬行為嗣 後改變之，而造成不利之法律後果時，需有『特別』之合理 化理由」，其必須基於「充分且必要之公共利益」，始可不 得已予以溯及既往。從比較法觀察，法國國會於1994年，以 避免銀行嚴重受損，衝擊國家金融秩序為由，將本來依舊法 不得收取利息之瑕疵契約全部予以合法化，惟歐洲人權法院 認為該溯及既往法律侵害人民財產權，且認為「尚未達到銀 行業與國家整體經濟將陷入危難境界」。相較之下，退撫條 例不僅侵害公務人員財產權，且動搖我國文官體制，此種以 財政窮困抗辯，及是否確已達將陷入危難境地，而符合「充 分且必要之公共利益」非無疑義，從而所謂潛在債務當然不 成為制定溯及既往法律之合憲性及正當化事由。按行政院代 表曾於提出之說明資料承認優惠存款係以「利息取代月退休 （伍）金」，顯見優惠存款本質上確實屬退休公教人員之退 休金，另亦有判決指出公教人員退休制度中之優惠存款，其 採行之原意乃在於照顧待遇及退休金偏低之軍公教人員，其 相關要點或辦法之適用對象，為銓敘部依制度本旨而訂，以 符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公教人員之實質權益， 就不同待遇類型之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為之規 定，其規定並無違背行政程序法第6條平等原則（最高行政 法院96年度判字第1549號判決意旨參照），就優惠存款真正 造成國庫負擔之原因，實為政府不當擴大適用範圍至政務人
員、中央民意代表等，是以縱制度存有危機，其根源亦不在 退休公教人員，然今卻以修法令退休公教人員承擔其錯誤， 僅此亦見修法殊無正當性，其修法之目的與手段間關聯性更 是闕如，故而欠缺合憲性。司法院釋字第717號解釋之釋憲 標的為「以定期簽約方式辦理」之優惠存款，惟公教人員退 休金均非「以定期簽約之方式處理」，職此，顯見前開解釋 效力根本不及於公教人員退休金，況退撫條例已將優惠存款 納為所得替代率之計算基礎，已實質認定優惠存款法政策功 能，已非僅能定性為「政策性補貼」，反之應屬實質「退休 金額度」之一部，故而，該號解釋射程自不含括退撫條例之 變動，不足為其合憲性依據。退萬步言，姑不論釋字第717 號解釋之結論是否正確，然公教人員退休制度中之優惠存款 給付一事，要與公教人員之養老給付、退休給付之衡量基準 可能仍有不同，因此不因有釋字第717號解釋，即可完全肯 認退撫條例之合憲性。若就比較法觀察，據總統府年金改革 委員會中司法院提出之「法官退養金制度」報告，英美對法 官退休之給養，其所得替代率幾達100%；而就軍人退休制度 而言，美軍退休之所得替代率，最高尚可達102%，我國新制 將退休公教人員所得替代率設定75%為上限，根本不具真正 合理性基礎。
⒋司法院分別於108年6月24日、25日就軍公教改革三案行言詞 辯論，學者廖元豪就此部分發表相關憲法論述，其要旨如下 ：舊有退休金相關法制，並非規定「退休金之給付，政府隨 時調整之」，而係由法律、法規明文規定計算方式與取得之 金額、方式，此自釋字第187號解釋以來即將之定位為公法 上財產權，認應受憲法保障。又觀察現行法與過去退休制度 ，退休金本並非以「基本生活需求」作為標準，而係公教人 員「酬勞」之一部，不論該「酬勞」有多少比例為公教人員 自行提撥，其均為公教人員「法定權利」，只要依法工作、 服務至一定年限，符合條件即可領取，而顯為「對價」、「 酬勞」。憲法對軍公教人員所要保護之信賴利益（及政府改 變法令所受之信賴損害），並非「退休後之生活安排」，而 係其「在職期間（因信任當時退休制度）所付出之工作、貢 獻（司法院釋字第589號解釋意旨參照）」，包含其原本可 從事其他工作之機會成本，此相當於行政程序法第120條所 稱「因信賴該處分致遭受財產上之損失」，自應受保護。另 雖我國通說認為公務員與國家間之關係為公法上之職務關係 ，然至少在「志願役軍人」與「教師」，明確與國家機關間 具行政契約關係，則是否軍人與教師應適用契約法原則，禁 止單方、片面修改？惟若由信賴保護或法治國原則角度而言
，「法律保護」應遠比「契約約定」更加堅實與持久，更不 允許片面更動始屬正確，則何以政府可宣稱契約不能片面更 動，惟法律規定之保障則可，其論理似有矛盾之虞。又「基 金破產」與「國庫破產」二者差異極大，法律從無規定「退 休金僅能從退休基金內給付」，又公教人員之退休制度主要 係由中央政府規劃並執行，惟從中央到地方均無「破產」問 題，從而國家欠債，並無「國庫沒錢還不起，所以不用還」 之事，故而政府為「公益」而單方調整退休給付之必要性甚 低。
⒌如不調降已退休軍公教人員之退休給付，縱有增稅之需，關 於納稅義務人公平性問題，實涉及憲法第18條服公職權及公 務員制度性保障並憲法第165條之誡命面對人民財產權時之 基本權衝突，其要者，毋寧在於人民間發生基本權衝突或因 而致立法者義務衝突時，需仰賴比例原則對該等衝突加以審 查調和，倘立法偏頗於特定一方基本權利而排除他方之保障 、忽略財政公益與所侵害之服公職權及公務員制度性保障間 之衡平考量，其立法自屬違反比例原則而違憲。況軍公教人 員亦屬納稅義務人之一，若謂政府對公務人員退休撫卹基金 之不足進行撥補，因涉及增稅對於納稅義務人不公平，則於 其他各職業退休基金有撥補需要因而增稅時，亦可謂對身為 納稅義務人之軍公教人員不公平。復以，就教師退休金究為 何種制度，各相關機關一再改變見解，有稱確定給付、共同 提撥，亦有稱社會保險，顯見政府對退撫制度究屬何種制度 未曾有正確清楚理解，基此曖昧不明，甚至有認知上錯誤所 為之修訂，自難認為合憲，從而縱未修法將制度回到恩給制 ，其亦非當屬違憲。實則，公務人員退休撫卹制度之財源籌 措方式雖從恩給制改為共同提撥制，然而基於國家照顧義務 ，退休金仍採「確定給付制」，是故如為盡國家照顧義務重 回「恩給制」亦不至違憲，在此應關注者仍在於「系爭條例 之立法，對退休教師基本權利之侵害實難認為合憲」乙情， 人民之權利雖非絕對不可限制，但其手段自應合於憲法意旨 ，方得肯認正當性。
⒍職業公務員制度為公法上之制度保障，此為德國與我國通說 及實務所承認，在德國之憲法制度性保障，除針對一般服公 職之公務人員外，亦包括公立學校之教師，依德國基本法規 定，凡行使公權力具有持續性任務性質者，原則上均由公務 員完成，並與服務機關發生公法勤務與忠誠關係。查我國公 立學校教師為國家或地方政府提供教學、輔導與管教並作成 學生學習成績評量之勤務，均屬執行教育公權力，在學校編 制內之教師具有公務員身分。又由於國家負有建構學校永續
教育之任務，以確保人民受教權之義務，而我國公立學校教 師在課堂中傳授知識、評量學生學習、作成升級或留級決定 ，及對學生輔導與管教，即為前述之永續性擔任公權力之工 作，故究其性質，與公務員權力作用相同，當然為實質公務 員，故屬公務員制度性保障含括之範疇。又依據德國基本法 規定，公務員法之規範，應斟酌公務員制度之傳統原則，所 謂「職業公務員傳統原則」中，「國家贍養原則」為內涵之 一，國家對公務員有依其職務身分給予待遇及對其家人照顧 之義務，根據德國聯邦憲法法院判決見解，國家支付公務員 待遇之標準，須超出政黨與無不相關經濟因素之考量之執行 職務，此外尚排除公務員照顧與法律年金保險必須具一致性 ，及排除公務員照顧之改革不能以人口統計、經濟、財政之 條件改變作為考量因素。另因公立學校教師與公務員對國家 均負有諸多義務，是以有別於一般人民，因之國家對公立學 校教師負有妥善照顧其及其家屬等義務，而於依法退休時， 除依法有請求國家照顧之權利，且享有該終身保障之權益， 其照顧程度亦應有別於國家對一般人民之照顧，非應止於一 般人最低生活標準為度，而係應依公教人員官等職位給予適 當之退休給付，以維持公教人員及其家庭之適當生活水準。 查我國憲法雖無德國基本法之明文，然憲法第18條規定通說 均認為其賦予人民服公職憲法上主觀公權利，但本此憲法主 觀公權利，學說及近來大法官解釋亦確認其據此已衍生出國 家公務員制度性保障之客觀規範作用（司法院釋字第280號 、第433號、第483號、第491號解釋意旨參照），公教人員 並因之應享有身分保障、俸給與退休等權利（司法院釋字第 455號、第605號解釋意旨參照），此等由人民有應考試服公 職之主觀公權利所衍生性之其他俸給、退休金等「法定權利 」之觀點，對應出「國家照顧義務」，更可見該憲法保障之 權益並非僅係源自憲法對人民之財產權保障基本權而已，而 國家保障公教人員於退休後仍有相當之退休金，具有吸引人 民長期投入公職、服務人民之作用及目的，因此退休金與退 休金所得替代率不僅為維繫退休公教人員之主觀公權利外， 更有實現使公務員長期服務於國家及招募菁英強固國家永續 命脈之重大公益目的，因此其信賴利益之保障應特別強化。 至於國家應盡之公務員退休金保障照顧義務為何，對此應具 有「地位依存性」，從而其給付額度應與公教人員在公務員 法上之官箴相當，並基於國家贍養原則之照顧義務，其所得 替代率可高於其他勞工，而與憲法平等原則無違。查修法以 勞工退休金水準作為與公教人員退休金改革之標準，此等齊 頭式平等之主張，顯屬對憲法體系解釋及對憲法公務人員制
度性保障之本旨之重大誤會，有違憲法實質平等原則，亦實 質摧毀國家應維繫公務體系贍養原則之憲政秩序。其次，基 於國家贍養原則之公務員制度性保障，公教人員退休金應以 其「最終職位」及「最終俸給等級」為計算基準，詎退撫條 例以退休回溯5年至15年之平均俸給計算，變相侵害公教人 員退休撫卹權利及制度保障核心，有違制度性保障，係屬違 憲。此外退休公教人員於其退休前，已各對退休給付承受不 同之負擔，是以可謂已盡其對社會安全之自我責任，惟本次 修法卻使退休公教人員退休給付大幅減縮，且造成多付少領 情事，創造新不平等狀態，當屬違憲之舉。
⒎公教人員退休金從法制結構及給付金額多寡角度言之，係以 公保養老給付及退撫給付之退休金為核心，優惠存款所為之 給付金額，從釋字第717號解釋觀點，其誤以為僅為衍生之 財產給付，惟優惠存款實為年金之替代，亦即其不過係形式 上透過高額定存利息之外觀，將本應保障退休公教人員養老 之一次性給付予以「年金化」後遞延給付而已，其本為退休 公教人員本於退休關係已結算數額之退休給付，確為國家應 予「確定」給付之財產，國家自不可對已確定之事實狀態及 法律關係予以溯及剝奪。另依退撫條例第4條第5款規定觀之 ，就每月退休所得內涵尚包含優惠存款利息，足見優惠存款 利息收入業因最退撫條例制化過程，而列入退休公教人員之 「每月退休所得」中，此與釋字第717號解釋係對舊法時期 優惠存款之認知有所不同，故而釋字第717號解釋已不足為 退撫條例體系解釋所用，大法官即有應予補充解釋或變更解 釋之必要。又優惠存款固為本次修法重大爭議，惟其僅適用 於84年修法以前之保險年資，且不遑為政府為履行公教人員 照顧義務一環，尤其該制度因長達數十年之實施，故應承認 其具法規範之外部化效力，何況其早於99年修正公務人員退 休法時將之法制化，從而釋字第717號解釋將優惠存款仍僅 視作單純政策性補貼，對退休公教人員權益戕害不言可喻， 從修憲內容可能構成違憲之情況以觀，釋憲者之釋憲內容亦 非不可能違憲，上開解釋即屬適例。我國對財產權保障體系 認知多繼受德國聯邦憲法法院之見解，認為具財產權法律地 位須具備個人使用性、相當程度之自我給付、具生存權保障 功能等特性。按退休公教人員之退休金係由公教人員與政府 共同提撥費用所建立之退休撫卹基金所支付，且其退休金請 求權係歸屬於其個人使用，且係透過相當之對價支付所取得 ，同時亦具有維繫老年生存基礎之功能，故可主張財產權之 憲法保障，對此多號大法官解釋亦已肯認公教人員退休給付 具有財產權之性質（司法院釋字第312號、第434號、第526
號、第730號解釋意旨參照），其中釋字第434號解釋已說明 公保養老給付請求權具有「自己給付」及「私使用性」之財 產價值地位，是以被保險人於繳費若干年後，已滿足年金制 度之「等待期間」，其請求權因具有前述獨立之財產價值， 而不僅屬於立法機關之裁量空間，此對於我國法制中，採「 一次性退休金」之請求權具肯定之作用，及對於「月退休金 」者之年金請求權亦採持續性保障之意義。另當年金關係成 立，即於繳納第一次費用之際，即已呈現請求權人相當之財 產價值地位，其財產權或期待權均應受憲法保障，惟此次修 法卻剎時削奪上開權益，無任何保護機制，其手段侵害原告 等財產權至為明確。
⒏行政院人事行政局於94年政策說帖中，即認基於維持政府誠 信及信賴保護原則，應維持優惠存款制度，從而退撫條例對 優惠存款之規定，顯侵奪退休人員可領得已確定應由國家給 付之「續付薪資」既得財產權，同時亦侵害人民生存權，不 僅違反法律不溯及既往原則，亦違反信賴保護原則、平等原 則、比例原則，更破壞公務員制度性保障。行政院代表雖稱 新制係引用OECD之資料，惟依據統計資料，於年金總覽之前 言均清楚說明係指各會員國第一層老年保障年金，且於36國 中僅包括15個會員國「強制性公共年金」之平均所得，而其 替代率為60%，而此乃不包含第二層老年保障之職業退休金 。再者，依據國際勞工組織第128號公約第18條規定之老年 定期給付標準為45%，同年該組織建議第131號建議書建議老 年定期給付標準為55%，亦非將第一層與第二層相加合計之 統計數字，惟退撫條例第4條第4款規定以第一層保障之「公 保養老給付優存利息」與第二層保障之「月退休金」合計為 退休所得，致公教人員退休所得金額暴增，以此宣稱公教人 員替代率甚高，繼而退撫條例溯及適用於退撫條例施行前已 退休人員，並逐年調降所得替代率至60%，顯係以錯誤參考 資料誤導立法及混淆社會視聽。
⒐行政院代表於108年5月15日提出之行政院說明資料即自認軍 公教退撫制度均採「確定給付制」，且確定給付制依公務人 員退休撫卹官方網站之說明，係指雇主承諾員工於退休時， 按約定退休辦法給付退休俸，至於雇主與員工提撥之基金與 退休給付金額無關，其數額決定與薪資水準及服務年資有關 ，因此可證公立學校退休教師於退休時，已取得國家長期給 付承諾之應由國家支付之退休俸，至於退休基金與退休人員 之退休給付金額無干。公教人員退休制度原採行一次給付與 月退休併行制度，由退休人員自由選擇，公教人員如合於退 休條件，就其退休方式，為退休人員依法可得選擇之法定權
利，故行政機關並無任何裁量權，更不得以財政困難為由限 制退休，政府本於依法行政原則，僅能配合編列預算支應， 不得為窮困抗辯，否則將構成非法限制及嚴重干預退休權之 行使，增加人民權利行使之限制，違反法律保留原則。國家 為軍公教人員之雇主，其退休金應視為公務員薪資之延續、 續付、遞延、替代，此借鑑勞工退休金制度性質之討論，目 前勞工退休金條例之制度，該退休金性質應屬於「後付工資 」之性質（最高法院91年度台上字第1040號民事判決、最高 法院92年度台上字第2152號民事判決、臺灣高等法院93年度 勞上字第29號民事判決、臺灣高等法院104年度勞上字第35 號民事判決及臺灣高等法院105年度重勞上字第41號民事判 決意旨參照），退休金於只要勞工有勞動給付即有必然之獲 致對價。於退休金要件成就時，退休金請求權即為「既得權 利」，而非「期待利益」，就其可領取之退休金數額，已於 退休時已屬完結之法律關係，而非繼續性之法律關係，雇主 之支付義務，於月領退休金時，僅係就已結清金額之範圍內 按月遞延給付。故退休金僅為工資給付之特定形式，已退休 公教人員與國家間係由任職保障關係轉為退休保障之法律關 係，至權利人喪失權利為止，使公務人員透過勤務義務之履 行而取得之退休撫卹，與前開所述勞工因工作年資之積累而