臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第184號
109年4月15日辯論終結
原 告 吳春明
被 告 銓敘部
代 表 人 周弘憲（部長）住同上
訴訟代理人 王細卿
賴威志
呂宛樺
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員
保障暨培訓委員會中華民國107年12月25日107公審決字第140259
號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告原係臺北市政府警察局交通警察大隊警察人員，於民國 107年7月1日前退休生效，支領月退休金。被告107年5月17 日部退一字第1074343346號函（下稱原處分），依107年7月 1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）規定， 重新核算原告之每月退休所得。原告不服原處分，於107年6 月26日提起訴願（改按復審受理），原告以受理訴願機關於 其提起訴願後3個月不為決定，乃依行政訴訟法第4條第1項 規定於107年12月13日提起本件行政訴訟。嗣公務人員保障 暨培訓委員會於107年12月25日作成107公審決字第140259號 復審決定，駁回原告之復審。
二、本件原告主張：
查原告退休所得詳如被告100年2月17日部退三字第10033084 74號退休公函，係國家法律已經確認的勞務對價不容抵賴， 更不容公務員竄改，政府部門有義務按月支付原告退休所得 。我國公教人員退撫新舊制，都明文規定「公教退休所得、 政府保證支付責任」。就執政黨事後修法、壓榨法律已核定 的原告退休所得，原告明確表達不同意減少原告退休所得， 原處分單方行為自然失效。按原告退休所得係服務國家數十 年，依法審核確定的勞務對價。106年8月9日公布修訂之退 撫法第36條、第37條與第39條規定（下稱系爭規定），侵奪 原告數十年的勞務對價、侵奪個人財產，明確牴觸憲法第15 條。又原公務人員退休法並無妨害社會秩序或公共利益，其 所審定的退休所得係法律明定之勞務所得，絕對受我國憲法
第22條保障。是以，另定壓榨原告退休所得之退撫法，明確 牴觸憲法第22條規定。爰聲明求為判決：復審決定及原處分 均撤銷。
三、被告則以：
原告係100年3月1日退休生效，被告依系爭規定以原處分按 其退休總年資（29年1個月）及退休等級（警正四階一級年 功俸500元；107年度俸額為新臺幣（下同）4萬1,645元）， 重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之 每月退休所得（如原處分附表），於法並無違誤。查司法院 釋字第782號解釋略以，退撫法有關逐年調降退休所得替代 率及優惠存款利率規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴 保護原則尚無違背。另就財產權之違憲審查部分，闡明退撫 給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不 同，其請求權受保障之程度，應有差異，亦即應依其財源是 否係退休公務人員在職時所提撥，而受不同層級之保障；政 府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優 存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇， 涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產 上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間。準此，依 大法官上開解釋，退撫法有關「設定法定退休所得上限計算 基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順 序」及「調降領取（一次）退休金者之優存利率」等規定， 均不違憲。至於原告指摘原處分未加蓋處分機關首長印信， 應屬無效一節，查原處分依照退撫法規定核發，並依據公文 程式條例第3條第5項規定，以電子公文寄發，可不用印信或 簽署，而由檔案管理局加上「電子公文交換戳」為憑，是原 處分核屬有效之行政處分，爰原告上述指摘，洵無足採。爰 答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本件原告固主張其退休金所得受憲法第15條關於財產權保護 ，退撫法與原處分違反憲法上信賴保護原則，及政府應負之 保證支付責任，被告依據退撫法作成原處分重新審定計算原 告每月退休所得有所違誤等語。被告為配合退撫法之施行， 於107年5月17日以原處分核算原告自107年7月1日起每月退 休所得。是本件爭執事項厥為：㈠原處分作成依據之系爭規 定是否侵害憲法所定財產權保障？㈡原處分作成依據之系爭 規定是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則？㈢政府 負最後支付保證責任之意涵為何？
五、本院之判斷：
㈠本件應適用之法令：
⒈按退撫法第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退
休金者，其公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理 ：一、自107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自 110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額 月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規 定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年 替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優 存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優 惠儲存之金額。但原金額原即低於第37條及附表3所定最末 年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠 存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每 月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額 中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算 其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即 低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠 存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次 退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理： 一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高 於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之 本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利 息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7月 1日至109年12月31日止，年息12%。2.110年1月1日至111年 12月31日止，年息10%。3.自112年1月1日至113年12月31日 止，年息8%。4.自114年1月1日起，年息6%。二、一次退休 金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低 保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公 務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退 休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3 項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上 限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退 休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得 之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保 障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」、同法第37條 規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休 所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金 額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資， 照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其 後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未 滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計 。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年 資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定
替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與 兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生 效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新 計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（ 年功）俸之調整重新計算。」、同法第39條規定：「（第1 項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後 ，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序， 扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一 、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、 退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三 、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休 人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低 於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於 最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低 保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金 與兼領月退休金比率計算。」
⒉次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為 憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人 民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之（司法 院釋字第185號意旨參照）。準此，個案審理應適用之法律 ，倘經大法官作成合憲解釋，行政法院即應受解釋意旨之拘 束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。又退 撫法於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，立法 委員江啟臣、林德福等多人，認該法相關規定違反法律不溯 及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之 服公職權、平等權、工作權及財產權等，分別聲請釋憲。司 法院於107年12月4日、108年5月15日分別召開說明會；並於 6月24日、25日進行言詞辯論。言詞辯論後司法院大法官於8 月21日至23日舉行第1496次會議，作成釋字第782號解釋在 案。其解釋意旨略以：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2 項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸 比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第 4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存 權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款 、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無 涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違 背。」
㈡原告主張原處分及退撫法系爭規定有前揭爭點所列之違憲爭 議部分：
本件原告固主張退撫法與原處分違反憲法上信賴保護原則，
並侵害憲法財產權保障云云，然依據司法院釋字第782號解 釋意旨，認退撫法系爭規定並不違憲，茲就原告主張之違憲 爭議，析述理由要旨如下：
⒈原處分及系爭規定並無違反憲法對財產權之保障： 憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身 分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得 國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與 ，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不 同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是 否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。現代 意義之制度性保障制度係在敦促國家必須建立各種足以實現 人民基本權利之制度或法律（例如國家必須建立完善之私有 財產制度，來保障人民之財產權）。所以憲法第18條規定人 民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，以 及由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（司法院 釋字第575號解釋意旨參照）。也因此，國家建構完善之退 休、資遣、撫卹制度來確保公務人員服任公職後之退休金請 求權，自屬制度性保障之一環。然查，制度性保障係指該制 度及法律形成之際，除有因而使人民因該項權利保障之核心 領域有所欠缺而導致違憲者外，概都容許立法者有廣泛之形 成空間；但該項保障並非絕對保障。蓋以任何法規皆非永久 不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求而 為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律 地位。因此，倘立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的， 原則上亦有決定是否予以維持以及如何維持人民既存之有利 法律地位之形成空間（司法院釋字第620號解釋意旨參照） ；但就人民基本權之限制，則須於合乎比例原則之情形下， 按憲法第23條之規定予以限制；此有司法院釋字第396號、 第554號解釋意旨可稽。為解決現今公務人員退休制度面臨 的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規 定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律 保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員 退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺；其立法目 的在於保障公務人員退休後可領取合理退休所得，進而確保 退休制度永續運作之制度性規範，爰即便該系爭規範將既有 制度作了些許修正，其用意仍在落實所有公務人員皆可於退 休後，請領合理退休所得，是系爭規定並無違背憲法所定制 度性保障之旨意。
⒉原處分及系爭規定並無違反信賴保護原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構
成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有 規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給 付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係， 如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關 係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新 法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事 實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新 法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。故原處分依 系爭規定，重新核算原告之每月退休所得，並無違反法律不 溯及既往原則。信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及 現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原 則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又 任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能 變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因 應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往 原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予 以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定 有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續 施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護 時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達 成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活 與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原 則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。優存利息之 財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予 具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任 何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非 無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求， 在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及 如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高於個人信賴 利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。 ⒊政府負最後支付保證責任之意涵：
查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各 個退休撫卹法律。例如：82年1月20日修正公布，84年7月1 日施行之公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休 金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金 支付之，並由政府負最後支付保證責任。」退撫法第7條第1 項亦明定：「第6條所定退撫基金，由公務人員與政府共同 按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責 任。」上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」，係為 採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新
制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基 金發生收支不足時，自應有因應之道。在解釋上並未排除於 基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢 討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本 俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增 加退撫基金財源、提高支付能力等。另由共同提撥制之精神 而言，其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收 支平衡之方式運作（公務人員退休撫卹基金管理條例第8條 參照）；此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫 給與根本差異所在。是在共同提撥制之下，國家在以預算支 應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支 年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應 基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規 定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本 旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源 節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領 得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基 金之運作。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之 退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例 原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定 ，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項 當然違憲。
六、綜上所述，退撫法相關規定既經司法院釋字第782號解釋宣 告不違憲，被告依前開法令規定重新計算原告自107年7月1 日起之退休所得如原處分附表，於法並無違誤，復審決定遞 予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請判決撤銷原處分及 復審決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳 加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影 響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 6 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮
法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 109 年 5 月 6 日 書記官 吳 芳 靜