臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第381號
109年4月8日辯論終結
原 告 李天印
邱宏安
李文皓
卓玉山
梁秀珍
吳賜惠
朱廷
邱光明
陳麗美
洪滿珠
鄭義熙
吳顧香
陳秀容
林佳美
李素真
許麗美
黃煥文
施鴻哲
周蘇民
蔡亨明
陳瑞娟
蔡聰榮
詹彩雲
楊靜雲
林耀彩
謝秀美
吳忠敏
李素霞
陳姿妤
林淑鄉
陳玉屏
李榮華
李茂燦
吳弘玄
詹麗珠
謝華美
吳炳煌
郭誌慶
陳秀玲
吳重義
郭素妙
李台林
陳麗月
魏正雄
陳美燕
李沐洪
張寬和
王長華
蘇金蓮
王有民
李玉芬
羅永登
林玉英
謝佳蓉
姜榮進
吳伯昌
黃麗芍
祁文娟
張茂松
李昀臻
劉月蘭
曾子雲
陳光電
張淑慧
莊漢源
李和民
婁育聖
郭中堅
劉文靜
徐貴章
林煜耀
林明建
鄭姿芳
張翠花
謝金法
李天生
郭耀富
汪茂旭
邱梅蘭
張明德
焦新斌
張玉麗
莊福清
徐桂梅
顏雪錦
林淑瑢
蘇玉蘭
黃燕輝
李美櫻
姚俊安
王榮毅
謝麗麗
黃玉娟
洪朝宗
李玉芳
廖永瑛
黃崑銘
吳瓊英
丁成鑫
張美月
賴文賢
林政廷
董芬妙
賴妙妹
潘敦足
黃麗薰
徐江仁
洪淑瑛
陳喜貞
黃仁寬
黃金月
陳添旺
毛美瓊
蘇献煌
周金木
李錦靜
陳香吟
閔淳翌
洪美櫻
凌水勝
蘇勝良
秦月玲
黃昭莉
賴綺霞
邱勤瓔
鍾淑婉
張美玲
曾秋枝
陳叔賓
黃志惠
王崇華
潘慧玲
吳惠蘭
施美蘭
簡麗香
洪道明
曾英敏
陳美玲
王介萍
文巧霞
賴木生
滕一傑
童幼岑
戴秀玲
沈美金
李素華
賴雅萍
楊海源
陳昭蓉
李文耕
蘇惠琴
許慧蘭
吳信成
湯麗珍
王家興
徐鸞嬌
孫雷正
藍玉美
沈美鳳
李麗娥
蘇彩莉
葉武森
陳振源
康添財
孫守貞
何復興
王淑貞
林木庭
周美玉
曾善勤
陳明益
王彩珍
魏梅蘭
李景霞
林川富
洪雪妙
吳國柱
陳美雪
李惠菊
簡素玉
方淑敏
劉雪白
蔡秀琴
胡晟峙
黃文華
柯禎仁
祝國英
李順梹
蘇進步
鮑能卿
李金蓉
李素珍
范姜秀桂
謝麗雪
林節碧
林素秋
高榮坤
吳淑惠
林國楨
共 同
訴訟代理人 楊啓志 律師
被 告 銓敘部
代 表 人 周弘憲（部長）
訴訟代理人 許景雅
顏敏如
魏鳳苡（兼送達代收人）
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員
保障暨培訓委員會如附表所示的復審決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
原告均經被告核定於民國107年6月30日前退休生效。嗣因公 務人員退休資遣撫卹法（下稱系爭法律）於106年8月9日制 定公布並自107年7月1日施行，被告爰以附表原處分欄所示 原處分（下合稱原處分），重新審定原告自107年7月1日起 的每月退休所得。原告不服，分別向公務人員保障暨培訓委 員會提起復審，並均經如附表復審決定欄所示復審決定駁回 ，原告仍不服，遂向本院提起本件訴訟。
貳、本件原告主張：
一、依法理而言，公務員退休金其實是應定位為「薪資延後給付 」，然，系爭法律關係退休公務人員晚年生計至矩，是屬重 大政策變革，政府有義務作完整的政策規劃及論述，遺憾的 是政府反其道而行，有意曲解「職業退休金」與「社會保險 金」的財源籌備適足性，意圖推卸其身為原告等退休公務人 員之僱主所應履行給付公務人員退休金的給付責任，徒以國 庫窮困的賴帳抗辯為由，謊稱係為「年金久續經營」為由， 而違反法治國之不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則 ，不當侵害原告等人受憲法保障之財產權暨服公職權利，但 實際而言，原告等人之退休金給付係依系爭法律施行前之月 退休所得金額舊制（84年以前恩給制），退撫新制（84年以 後儲金制）及公保養老給付優惠存款利息等。其中84年以前 之退休金（舊制）及公保養老給付優惠存款利息係恩給制， 即應由政府編列預算負責支付並負保證責任，並非由「退撫 基金」給付，給付多寡與退撫基金無關，豈有可能因此造成 退撫基金破產之可能，84年以後之退休金才由「退撫基金」 支付，惟政府大力對外宣稱因「退撫基金」即將面臨破產， 故有修法之必要，惟審視被告對原告等人所作成之處分，宣 稱由即將破產之「退撫基金」支付之84年以後退休金，完全 沒刪減分文；反而係大力砍減應由政府編列預算負責支付並 負保證責任的舊制退休金及優惠存款，與本次修法原意防止 退撫基金破產之立法目的毫無關連，實屬無理，而純屬賴帳 之背信行為，亦違反憲法第15條保障財產權及憲法第18條所 訂人民服公職之權利。
二、原告在系爭法律實施生效前，均已退休且領取退休給付，故 退休給付請求權於系爭法律實施前，當已發生無誤，且相關 構成要件均已實現，法律關係業已確定，則系爭法律不合理 削減原告之退休給付，顯係真正溯及既往，違反法治國原則 之不溯及既往原則，而為違憲法律，被告竟依違憲之法律作 成原處分，顯非適法。
三、縱認系爭法律並非真正溯及既往之情形，但在不真正溯及既 往之情形，立法者之修法亦應符合信賴保護原則，而應採取 合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，以保障人民權利 ，但系爭法律所定之過渡期間，於第1年減少退休給付之比 例，以任職35年期間之公務員為例，其退休所得替代率之上 限自百分之95驟降為百分之75，相差百分之20幅度甚大，而 僅有1年之過渡期間顯失適當，而原告等人之退休所得之優 惠存款利息也幾乎於第1個月都遭砍光，佔其退休所得之比 例，大約均在百分之10左右，相差1萬餘元，幅度甚大，對 照外國立法例，7年內下降所得替代率上限為3.25%，15年內
下降6.5%之過渡期間安排，顯然並非政府所稱之漸進式溫和 改革，而退休人員均屬高齡難再覓職之人員，比其預期退休 金，在系爭法律實施1年內，每月突然即被砍掉百分之15，1 萬餘元左右，如何期待原告等人能突然找尋其替代性收入， 去填補此缺口，故系爭法律所設計之過渡期間，顯無法合理 保障原告等人之權利，尤有甚者，於10年之過渡期間後，原 告等人之退休給付，對比舊法時期間，僅剩約百分之60，減 少約百分之40，已危及原告等人老年生活之穩定，顯然已達 侵害原告等人之生存權之程度，更徵其所謂之過渡期期間， 有顯然不合理之情形，且依釋字第589號解釋認為如信賴利 益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地 位而已，更具有藉該法律保障實現公益之目的者，則因該基 礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其 受損害，而公務人員退休給付制度，不僅影響原告等人之個 別公務員之法律地位，而且亦涉及文官制度未來能否具有吸 引全國菁英人才不斷加入之制度誘因之公益，而此次修法毫 無誠信片面撕毀對原告等人之承諾，如何取信將來欲服公職 之人民，使優秀之人才願投入公職，而達到吸引優秀人才從 公職，進而使國家更加進步之公益因素，顯見系爭法律不僅 侵害原告之權利，亦有害於公益，而有違信賴保護原則甚明 ，而為違憲法律，被告竟依違憲之法律作成原處分，顯非適 法。
四、國家於限制人民權利時需符合目的正當、手段必要、限制妥 當，始符合憲法第23條所揭示之比例原則，此時系爭法律之 修正之理由，係以退撫基金會破產，而強推系爭法律之修正 ，但所刪減係恩給制之給付，無關退撫基金之財務穩定，已 如前述，其立法目的已難謂正當，況退撫基金財務不健全主 因乃政府未依法律履行其撥繳費用予基金之義務所致（且近 來報載政府將撥補四勞退基金200億，而相關文獻稱公教人 員年金改革一年僅節省200億，顯見國庫是否真正窮困，而 無力承擔給付原告退休給付之法定義務，更徵退撫基金資金 困難，係導因政府非不能而係不願依法撥繳費用予基金所致 ），亦係退撫基金之管理不良（如被政府股市虧損，導致政 府虧損）、經營績效不佳所致，並非因支出原告及其他公務 員之退休金所致，則減少原告之退休金，即非適當及必要之 手段，顯違比例原則，縱認係與支出原告及其他公務員之退 休給付有關，則加強退撫基金管理績效等方法，係可達到相 同之目的，則率然大幅刪減原告退休給付，顯非侵害最小之 手段，況退休給付之制度並非僅在保護原告之財產權，並且 係在維持原告老人生活之主要財源，而涉及原告之生存權，
同時有穩定公務人員久任服務於國家之作用之公益價值，故 以減少退撫基金之虧損目的，而侵害原告之財產權，甚至是 生存權，及上開公益價值，顯非侵害最小且必要之手段，而 有違比例原則甚明，而為違憲法律，被告機關竟依違憲之法 律作成原處分，顯非適法。
五、公務人員請領退休金之權利，係基於憲法第18條應考試服公 職之權利而延伸之公法上財產權，並非釋字第782號解釋所 稱之一般財產權，故該解釋適用審查侵害財產權之層級化財 產權保障審查模式，其審查已有前提上之錯誤。且將政府依 退撫新制依法有法定給付之義務之所應為給付，全部將其視 為「恩給制」給付，而忽略退撫新制之「共同提撥儲金」制 的精神相違背，將所謂「恩給制」給付，進而解釋係對公務 員的「恩賞」，可以任意事後加以剝奪，忽略退休金之給付 （含優存利息及年資補償金）之計算，無論是退撫舊制、退 撫新制、乃至年改三法，皆以「本俸」為計算基礎，如何能 說「與在職時之俸給（含本俸）」無關，而非「遞延工資」 ，故原告基於退休時之法律所請領之退休金給付，本質上仍 屬工作報酬之對價，大法官上開解釋其見解，容有爭議之處 。
六、次查，原告在系爭法律施行前皆已退休，皆已取得退休核定 函等退休證明文件，即具備請求退休給付之公法上請求權之 一切要件，而成立退休金權利之法律關係，故，應以核定退 休時之公務人員退休法律，作為規範雙方權利義務關係之法 律，而退休金給付主要特徵具有對於公務員長期服務工作所 為之報償給付，若公務員已經長期服務完畢而退休，則其請 求退休金給付金之「構成要件事實」已經終結，則公務員之 退休金請求權已經成立生效，則法律關係業已終結，國家即 應依法給予給付，只是在「給付方式」係採取「分期給付」 之給付方式，向將來履行其已經成立、尚未到清償期之公法 上義務，不影響原告與國家之退休金法律關係已終結之事實 ，且不論係舊制、新制及優惠存款之利息，或其來源有屬原 告等人在職繳納，或政府提撥給付，但其構成不可分之整體 ，一經核定之後，即成為退休者之財產，且此財產不因其請 領方式係採一次領或月領而有所差別，國家皆有履行其債務 之義務，質言之，退休事實與退休給與之核定於構成要件成 就時即已確定，屬於已完成終結之法律關係，不因給付方式 之不同而有所差異，故釋字第782解釋，僅係用所謂繼續性 法律關係來規避法治國原則之法律不溯及既往原則之強烈指 控及為國家「賴帳」找尋藉口，顯然不可取。
七、又年金改革之修法是否符合比例原則仍有諸多大法官有所質
疑，而據報載國家之稅收之收入每年均創新高，而屬於超徵 之狀況，不思退撫基金財務不健全主因仍政府未依法律履行 其撥繳費用予基金之義務所致，而加以依法提撥，反而係因 選舉之故大筆投入不具效益之交通建設，造就無數蚊子館之 建設，卻逕以財政困難，而減少自己給付之義務，實與民間 倒帳之老闆仍過著豪奢生活無異，顯不具比例原則之「適當 性」、「均衡性」及「手段之必要性」。
八、原告之中亦有經系爭法律實施後，會領取最低保障金額之人 ，但依據系爭法律第4條第6項及第37條第5項規定，目前最 低保障金額是以目前在職公務人員委任第一職等本俸最高級 之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額為計算基 礎，但並明訂與現職薪俸脫勾，縱因消費者物價指數變動累 積達一定百分比時及國家財政之情形，而現職公務人員薪資 亦有加薪之情形，亦無適時調整之可能，使得領取基本生活 保障之公務人員，在將來物價調漲，其所應領之給付亦無調 整之可能，將可能導致其領取之給付，因系爭法律被降低其 給付，致無法維生之狀態，不符系爭法律照顧公務人員退休 基本生活所需之立法意旨，更徵系爭法律不當之處。九、末按系爭法律第45條第4項規定，若公務員之遺族領有公務 人員退休金、撫卹金、優存利息或其他由政府預算、公營事 業機構支給相當於退離給與之定期性給付者，不得擇領遺屬 年金另外，但反之，若遺族若如係領有勞保年金者，則仍得 領取遺屬年金，而現行領取勞保年金的數額，已有逐年調高 之情形，故，不見得領取之數額比領取公務人員退休金、撫 卹金、優存利息或其他由政府預算、公營事業機構支給相當 於退離給與之定期給付者為少，而更需要遺屬年金之協助維 生，故係按「身份」而有的差別，而非依實際上之需求加以 認定，間接係歧視公務人員權利，不符憲法平等原則。並依 行政訴訟法第8條第2項一併提起給付之訴等語。十、並聲明：
⒈如附表所示復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告應各給付原告等人，如附表一所示「自107年7月1日 起至109年4月1日核減之退休所得差額」欄位所示之金額 ，及自行政訴訟訴之聲明減縮狀繕本送達被告翌日起，按 法定利率計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
參、本件被告則以：
一、原處分係依相關法令規定辦理，於法並無違誤。二、系爭法律變更已退休公務人員之退休給付，係基於維持公務 人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，
所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩 步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額 ，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特 殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之 保障機制，以減緩衝擊。故參酌釋字第525號、第605號及第 717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。
三、退休人員每月退休所得係系爭法律施行後仍持續性支領之定 期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構 成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別 有規定外，應適用新法規。又系爭法律既於第36條及第37條 明定退休人員每月退休所得於系爭法律施行後始依其規定逐 年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前 已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭法律施行後國 家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，參酌釋字第577 號、第620號及第717號解釋意旨，自非溯及適用。從而被告 依系爭法律所為之原處分，自系爭法律施行後調降退休公務 人員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則。四、就比例原則部分，公務人員退休制度之設計，必須兼顧國家 整體財政考量及社會資源之合理分配，並避免造成代際間權 益之失衡。從而本次年金改革確符合比例原則之必要性原則